王楓云+林志聰

導(dǎo)讀：按照黨的十八大要求，提升政府公共服務(wù)能力、建設(shè)公共服務(wù)型政府，是我國城市管理體制改革的重要目標(biāo)指向，也是城市管理體制改革、城鎮(zhèn)擴(kuò)容提質(zhì)發(fā)展進(jìn)一步深化的關(guān)鍵著力點(diǎn)。因此，從政府公共服務(wù)能力建設(shè)角度出發(fā)，四大具體舉措將有助于促進(jìn)城市管理體制改革的進(jìn)一步深化：一是以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，推進(jìn)服務(wù)導(dǎo)向型城市管理體制的建立；二是立足服務(wù)能力的提升，加強(qiáng)城市管理體制內(nèi)部公共服務(wù)機(jī)制的建設(shè)；三是引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，激發(fā)服務(wù)導(dǎo)向型城市管理體制的活力；四是培育社會(huì)力量，構(gòu)筑公共服務(wù)的城市管理體制與社會(huì)機(jī)制的全方位合作體系。

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2014.02.004

改革開放以來，我國對(duì)城市管理體制進(jìn)行了長(zhǎng)期不懈的改革，總體上來說，中國城市管理體制適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求、不斷改革完善的歷程是與中國改革開放的歷程相吻合的。盡管如此，當(dāng)前我國在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的要求下，在城市管理體制改革、城鎮(zhèn)擴(kuò)容提質(zhì)發(fā)展過程中，取得的進(jìn)展仍然有限，城市管理體制與時(shí)代要求的不相適應(yīng)，已成為制約我國城市改革和發(fā)展全面深入展開的關(guān)鍵因素。2011年3月通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》和黨的十八大報(bào)告中都明確指出了“城市管理體制改革是推動(dòng)上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的必然要求”。未來的一個(gè)時(shí)期，深化城市管理體制改革，是解決我國城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中日益凸顯的各種矛盾和不斷涌現(xiàn)的各種社會(huì)問題的必然要求，是深化城市其他領(lǐng)域改革的前提，是構(gòu)建和諧城市等城市發(fā)展戰(zhàn)略得以實(shí)現(xiàn)的有力保障。

從1998年以來的歷次城市管理體制改革中可以看出，我國城市的公共服務(wù)能力在不斷增長(zhǎng)，體現(xiàn)了從“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型城市”向“公共服務(wù)型城市”轉(zhuǎn)型的發(fā)展方向。同時(shí)，我們也不能不看到，我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值已超過4000美元。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，我國已經(jīng)進(jìn)入了居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)快速升級(jí)的時(shí)期，也是一個(gè)公共需求快速增長(zhǎng)的時(shí)期。當(dāng)前，與城市居民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求相比，我國城市政府的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給能力卻相對(duì)不足。因此，以政府公共服務(wù)能力建設(shè)促進(jìn)城市管理體制改革的進(jìn)一步深化，是一條切合我國現(xiàn)實(shí)的推進(jìn)城市管理體制改革的有效路徑。

一、當(dāng)前我國城市政府公共服務(wù)能力不足的表現(xiàn)

城市政府的公共服務(wù)能力是指城市政府在強(qiáng)化公共服務(wù)職能的基礎(chǔ)上，公平、公正地為全體城市成員提供必需的公共產(chǎn)品和有效的公共服務(wù)，為城市公眾生活以及公眾參與各種社會(huì)活動(dòng)提供保障和創(chuàng)造條件，以不斷滿足城市居民群眾日益增長(zhǎng)的公共需求的能力。

從總體上講，當(dāng)前我國城市政府的公共服務(wù)能力，呈現(xiàn)出嚴(yán)重不足，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

（一）面向市場(chǎng)主體的公共服務(wù)能力不足

為市場(chǎng)主體提供公共服務(wù)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下現(xiàn)代城市政府的主要職能之一。它主要是指城市政府為保障經(jīng)濟(jì)的快速、健康、穩(wěn)定發(fā)展，所進(jìn)行的規(guī)范和保障市場(chǎng)良性運(yùn)行的制度建設(shè)，以及為市場(chǎng)主體營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境、提供必需的公共基礎(chǔ)設(shè)施等。當(dāng)前，我國城市政府面向市場(chǎng)主體的公共服務(wù)能力不足主要體現(xiàn)在：一是宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控常常難以落實(shí)，市場(chǎng)良性運(yùn)行所需的良好有效的金融制度、現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度、有利于公平競(jìng)爭(zhēng)的法律制度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境等尚需進(jìn)一步規(guī)范和完善；二是城市政府市場(chǎng)監(jiān)管常常出現(xiàn)“越位”“錯(cuò)位”“缺位”等現(xiàn)象，良好的市場(chǎng)環(huán)境與公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的最終形成尚有待繼續(xù)努力；三是經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行所需的水、電、交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尚需加快步伐；四是經(jīng)濟(jì)信息和市場(chǎng)信息的發(fā)布尚不夠及時(shí)、完整與準(zhǔn)確。

（二）面向社會(huì)弱勢(shì)群體和社會(huì)需求迫切領(lǐng)域的公共服務(wù)能力不足

伴隨著我國城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的整體提升，城市社會(huì)公眾公共需求的主要內(nèi)容發(fā)生了重大變化，由最初“溫飽型”的基本生活需求，進(jìn)入到關(guān)注自身生活質(zhì)量的“全面發(fā)展型”的公共需求，社會(huì)保障、文化教育、公共醫(yī)療、公共安全等方面已成為公共需求的主要內(nèi)容。相對(duì)于公共需求的全面快速增長(zhǎng)，教育、公共醫(yī)療、社會(huì)保障等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給日益凸顯供給能力的不足。從教育看，城市政府對(duì)教育的公共投入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重仍然較低；從社會(huì)保障看，社會(huì)保障支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重偏低，社會(huì)保障覆蓋面尚須擴(kuò)大，尚未完全覆蓋城鎮(zhèn)所有職工，一部分外商投資企業(yè)、個(gè)體私營(yíng)企業(yè)沒有納入覆蓋范圍；從公共醫(yī)療衛(wèi)生看，2011年我國城市公共醫(yī)療衛(wèi)生支出占GDP的比重僅為5.1%。[1]

一方面是公共需求的持續(xù)增長(zhǎng)，一方面是公共產(chǎn)品與公共服務(wù)供給的總體乏力，這種供求矛盾已經(jīng)威脅到我國城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)和諧。面對(duì)公共需求變化與增長(zhǎng)的客觀現(xiàn)實(shí)，強(qiáng)化城市政府的公共服務(wù)職能，提升城市政府的公共服務(wù)能力、保證城市政府公共服務(wù)質(zhì)量已成為社會(huì)主義和諧社會(huì)構(gòu)建中，我國城市管理體制改革的重要目標(biāo)指向。

（三）政府公共服務(wù)的輸出，具有較強(qiáng)的自我本位性

服務(wù)型政府應(yīng)該是“在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架內(nèi)，通過法定程序和民主公開的方式組建起來的、以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的政府”。[2]因此，城市政府公共服務(wù)的輸出，應(yīng)該是有效地回應(yīng)社會(huì)公眾對(duì)各種層次、各種類別的不同公共產(chǎn)品和公共服務(wù)需求，而不是以自我為中心，憑借自己的主觀臆斷，盲目地設(shè)定公眾對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)需求，提供和生產(chǎn)一些社會(huì)不需要或不急需的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。而當(dāng)前我國城市政府的公共服務(wù)輸出，在很大程度上存在這種政府本位傾向。具體表現(xiàn)在：（1）政府的公共服務(wù)輸出以自我為軸心，以“便于實(shí)施”為原則，使非政府組織、企業(yè)和公民表達(dá)公共需求的機(jī)會(huì)大為縮減。（2）政府公共服務(wù)的內(nèi)容在多數(shù)情況下，亦由其單方面決定，而不是將其建立在了解社會(huì)實(shí)際、尊重社會(huì)與公眾意愿的基礎(chǔ)上，這就容易使城市政府公共服務(wù)輸出與社會(huì)需求脫節(jié)，引發(fā)公共資源配置的低效率與行政成本的嚴(yán)重浪費(fèi)，導(dǎo)致政府公共服務(wù)的“形象工程”、“政績(jī)工程”、“面子工程”等的層出不窮。

（四）公共服務(wù)提供主體的單一性特征明顯

作為在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下成長(zhǎng)起來的政府，我國城市政府在公共服務(wù)職能的行使中，具有較強(qiáng)的獨(dú)占和排它傾向。這就導(dǎo)致了在公共服務(wù)提供上政府“單一主體”現(xiàn)象的存在，非政府組織、市場(chǎng)和公民個(gè)體的公共服務(wù)職能被長(zhǎng)期忽視。隨之而來的是，城市政府涉足的公共服務(wù)領(lǐng)域過寬，承擔(dān)的公共服務(wù)職能過多，提供的公共產(chǎn)品單調(diào)，以及政府公共服務(wù)的高成本、低效率等情況的發(fā)生，難以滿足不同的利益主體對(duì)公共產(chǎn)品多元化與公共服務(wù)多樣化的需求。同時(shí)，城市政府關(guān)注的中心也僅僅限于簡(jiǎn)單地提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，而對(duì)各種非政府公共服務(wù)組織進(jìn)行引導(dǎo)、發(fā)揮它們各自的特長(zhǎng)和優(yōu)勢(shì)、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的市場(chǎng)化和社會(huì)化這樣的更為根本的政府公共服務(wù)職能被長(zhǎng)期擱置。社會(huì)協(xié)同不足，公眾參與不充分，社會(huì)資源不能被充分動(dòng)員和廣泛利用，是我國城市政府公共服務(wù)能力弱化的重要表現(xiàn)。[3]

二、加強(qiáng)政府公共服務(wù)能力建設(shè)是促進(jìn)城市管理體制改革進(jìn)一步深化的關(guān)鍵著力點(diǎn)

（一）加強(qiáng)政府公共服務(wù)能力建設(shè)以促進(jìn)城市管理體制改革的深化，是城市政府職能本質(zhì)性回歸的必然要求

黨的十六屆三中全會(huì)就已經(jīng)明確界定了政府的職能是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。實(shí)際上，無論是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管，還是社會(huì)管理，其本質(zhì)都是公共服務(wù)，其區(qū)別僅僅在于服務(wù)的對(duì)象和服務(wù)的重點(diǎn)有所不同。因此，我們可以說政府最為本質(zhì)的職能就是公共服務(wù)。

但是改革開放30多年來，由于我們對(duì)“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的片面理解，使得我國城市政府的經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能不斷強(qiáng)化，而公共服務(wù)職能漸趨衰減。城市政府長(zhǎng)期作為經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主力軍，以極大的熱情投身到城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)的各個(gè)領(lǐng)域，在城市政府強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能的發(fā)揮中，它往往既是規(guī)則的制定者又是市場(chǎng)活動(dòng)的直接參與者，嚴(yán)重妨礙了市場(chǎng)機(jī)制的有效運(yùn)行和有序競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境的形成；同時(shí)，過于強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)發(fā)展愿望，使城市政府自然而然地形成了以GDP增長(zhǎng)為考核標(biāo)準(zhǔn)的片面政績(jī)觀，造成了城市政府行政目標(biāo)對(duì)其本質(zhì)性職能的偏離；再者，城市政府在占領(lǐng)本該由企業(yè)、市場(chǎng)發(fā)揮作用的廣大領(lǐng)域的同時(shí)，長(zhǎng)期由其包攬的公共服務(wù)職能卻被極大地忽視，形成了政府自身職能的“越位”和“缺位”，導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、人與自然、城市與鄉(xiāng)村、區(qū)域與區(qū)域等發(fā)展的嚴(yán)重失衡。因此，以城市政府的公共服務(wù)能力促進(jìn)城市管理體制改革，是城市政府職能的本質(zhì)回歸的迫切要求。

（二）加強(qiáng)政府公共服務(wù)能力建設(shè)以促進(jìn)城市管理體制改革的深化，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求

當(dāng)前，我國的市場(chǎng)化改革正處于一個(gè)關(guān)鍵時(shí)期，多年的改革與發(fā)展極大地豐富了人民群眾的物質(zhì)文化生活；但另一方面，隨著改革不斷向縱深推進(jìn)，我國城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期積累的矛盾和問題日益顯露：收入差距、地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距不斷拉大，貧困人口數(shù)量不斷增加，生產(chǎn)安全、衛(wèi)生安全、食品安全事故層出不窮，醫(yī)療、教育、社會(huì)保障等公共產(chǎn)品的有效供給長(zhǎng)期嚴(yán)重不足，難以滿足城市人民群眾日益增長(zhǎng)的公共需求，城市社會(huì)的和諧穩(wěn)定受到嚴(yán)重影響。

改革開放以來，經(jīng)過多次城市管理體制改革，我國城市政府的公共服務(wù)能力不斷強(qiáng)化，和諧社會(huì)的構(gòu)建能力日趨增強(qiáng)。但是，從總體上看，我國城市政府的公共服務(wù)覆蓋范圍還偏窄，公共服務(wù)的城市管理體制和機(jī)制還不健全，還不能很好地適應(yīng)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求。社會(huì)主義和諧社會(huì)的基本要求是：貧富懸殊、下崗失業(yè)、兩極分化等社會(huì)問題被有效化解，可能引發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展停滯不前、甚至社會(huì)動(dòng)蕩與倒退的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)不均等的問題被逐步消除，社會(huì)公平和公正得到切實(shí)維護(hù)，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給體系實(shí)現(xiàn)了均等化。因此，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，迫切要求我們著眼于城市政府公共服務(wù)能力建設(shè)，推進(jìn)城市管理體制改革。

（三）加強(qiáng)政府公共服務(wù)能力建設(shè)以促進(jìn)城市管理體制改革的深化，是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然要求

當(dāng)前，我國已初步建立起了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用得到了較為充分的發(fā)揮。但是，我國的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制遠(yuǎn)未達(dá)到完善的程度。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域和各個(gè)方面，以城市政府公共服務(wù)能力建設(shè)促進(jìn)行政管理體制改革，將極大地有助于這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

通過城市管理體制改革，可以使政府為市場(chǎng)機(jī)制的良性運(yùn)行提供更好的公共服務(wù)，充分發(fā)揮其營(yíng)造經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境、引導(dǎo)各類市場(chǎng)主體、彌補(bǔ)市場(chǎng)固有缺陷的功能，將市場(chǎng)機(jī)制與政府公共服務(wù)有機(jī)結(jié)合起來，使城市政府能根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制良性運(yùn)行的要求，通過公共服務(wù)的方式進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，引導(dǎo)、調(diào)節(jié)社會(huì)公共產(chǎn)品的總供給和總需求，承擔(dān)起市場(chǎng)、企業(yè)、個(gè)人無法有效提供的經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)，從而使城市政府公共服務(wù)真正成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的導(dǎo)航儀和平衡器，推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的盡快完善。

（四）加強(qiáng)政府公共服務(wù)能力建設(shè)以促進(jìn)城市管理體制改革的深化，是服務(wù)型政府建設(shè)中城市管理體制自我完善的必然要求

提升公共服務(wù)能力，建設(shè)公共服務(wù)型政府，是我國城市管理體制改革的重要目標(biāo)取向之一。但我國城市管理體制依然存在著的一系列問題，與服務(wù)型政府的建設(shè)目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。

首先，在行政架構(gòu)上，當(dāng)前我國城市政府行政系統(tǒng)內(nèi)部承擔(dān)公共服務(wù)職能的各級(jí)、各類組織的一個(gè)顯著的特點(diǎn)就是，以層級(jí)結(jié)構(gòu)作為政府公共服務(wù)職能的運(yùn)作框架。在該結(jié)構(gòu)中，眾多處于基層直接回應(yīng)社會(huì)公眾公共需求的行政機(jī)構(gòu)和人員隸屬于其上級(jí)層次的少數(shù)行政機(jī)構(gòu)和人員，社會(huì)公共需求信息的輸入與政府公共服務(wù)指令的輸出基本上是自下而上或自上而下的單向運(yùn)行。在這一行政架構(gòu)中，下級(jí)部門傾向于以上級(jí)部門的指令，而非社會(huì)公眾需求為行為指針，回應(yīng)性、積極性、靈活性與創(chuàng)造性喪失殆盡。

其次，我國城市政府行政系統(tǒng)內(nèi)部承擔(dān)公共服務(wù)職能的各級(jí)、各類組織的又一個(gè)顯著的特點(diǎn)就是，政府內(nèi)部各部門在公共服務(wù)橫向分工上的交叉與重疊，使得相互掣肘、難以協(xié)同的問題頻繁出現(xiàn)，同時(shí)由于城市政府的組成部門過于分散，又導(dǎo)致了公共服務(wù)職能運(yùn)行的“部門化”、“局部化”，從而引發(fā)了政府各部門在公共服務(wù)的供給中力求最大化地占據(jù)公共資源、盡力擴(kuò)張部門利益、竭力推卸服務(wù)責(zé)任等現(xiàn)象的發(fā)生。隨之而來的后果是城市政府公共服務(wù)的總體規(guī)劃、戰(zhàn)略目標(biāo)在各部門各自為陣的公共服務(wù)供給中被分割得零落散亂，公共資源在各部門畫地為牢的公共產(chǎn)品供給中不能得到最優(yōu)化的配置，公眾的合法利益訴求在各部門相互推諉中難以得到有效的回應(yīng)與實(shí)現(xiàn)。

此外，城市管理體制中的公共需求識(shí)別機(jī)制、公共服務(wù)輸出機(jī)制、績(jī)效管理機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制等尚不完善，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)向城市社會(huì)提供充足的公共產(chǎn)品和有效公共服務(wù)的需要。

三、加強(qiáng)政府公共服務(wù)能力建設(shè)促進(jìn)城市管理體制改革進(jìn)一步深化的具體舉措

（一）以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，推進(jìn)服務(wù)導(dǎo)向型城市管理體制的建立

科學(xué)發(fā)展觀是堅(jiān)持以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀。科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)與核心就是要把社會(huì)公眾的利益需求作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，不斷滿足人們的多方面需求和促進(jìn)人的全面發(fā)展，就是要統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、人與自然等的協(xié)調(diào)發(fā)展。

科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的城市管理體制，應(yīng)該具有如下特征：以服務(wù)為宗旨，以社會(huì)為本位，以公眾需求為導(dǎo)向，以對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的適度引導(dǎo)、調(diào)節(jié)為運(yùn)行模式，注重統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、人與自然間的和諧發(fā)展。尤其需要指出的是，服務(wù)導(dǎo)向型的城市管理體制在運(yùn)行中，應(yīng)該使政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管和社會(huì)管理的職能更加規(guī)范化、科學(xué)化，使政府的公共服務(wù)職能成為整個(gè)職能體系的核心，要在注重提供社會(huì)急需的公共服務(wù)的同時(shí)，推進(jìn)城市管理體制適應(yīng)社會(huì)公眾不斷增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求，具有敏銳的社會(huì)需求感知性和快捷的公共服務(wù)回應(yīng)性。為此，就要使整個(gè)城市管理體制從建構(gòu)理念、組織結(jié)構(gòu)、實(shí)際運(yùn)作等各方面完成從政府本位向社會(huì)本位的轉(zhuǎn)變，始終以公共服務(wù)能力提升作為城市管理體制建構(gòu)、運(yùn)行的指針。

（二）立足服務(wù)能力的提升，加強(qiáng)城市管理體制內(nèi)部公共服務(wù)機(jī)制的建設(shè)

首先，要建立健全公共需求識(shí)別機(jī)制。建立健全公共需求識(shí)別機(jī)制是城市管理體制適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀、城市政府增強(qiáng)公共服務(wù)針對(duì)性和提高公共服務(wù)質(zhì)量與效率的必然要求。城市政府必須及時(shí)準(zhǔn)確地了解，在當(dāng)前社會(huì)運(yùn)行中，社會(huì)組織、企業(yè)以及公民各自的公共需求是什么，這些需求輕重緩急的排列順序怎樣，如何有效、有序地滿足這些公共需求。為此，建立健全公共需求的識(shí)別機(jī)制，一要推進(jìn)城市政府行政理念的轉(zhuǎn)變，從“自我中心”轉(zhuǎn)向“社會(huì)本位”，改變傳統(tǒng)城市管理體制運(yùn)作中對(duì)公眾需求漠不關(guān)心的狀況，使體制運(yùn)行與公眾需求有效地銜接；二要注重有不同利益需求的主體利益表達(dá)渠道與城市管理體制信息接收渠道的銜接，使城市管理體制運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)都有暢通的公共需求信息接收渠道，并確保城市管理體制運(yùn)行能根據(jù)公眾需求及時(shí)做出相應(yīng)的調(diào)整；三要加快政府的信息化建設(shè)步伐，通過電子政務(wù)的推行，實(shí)現(xiàn)政府公共需求識(shí)別機(jī)制與社會(huì)公共需求表達(dá)機(jī)制的有效接軌。

其次，要建立健全城市政府公共服務(wù)的輸出機(jī)制。一是要在縱向上簡(jiǎn)化層次，盡量減少中間環(huán)節(jié)，保證信息暢通，指揮靈便，建立更加便捷、流暢的公共服務(wù)行政流程；二是要在橫向上對(duì)相近和相關(guān)的政府公共服務(wù)部門進(jìn)行合并或事權(quán)調(diào)整，明確各自公共服務(wù)范圍和法定的服務(wù)責(zé)任，減少部門之間的摩擦與脫節(jié)，實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)職能橫向上的合理配置；三是要建立健全公共財(cái)政體制，調(diào)整財(cái)政性公共服務(wù)的輸出方向，適應(yīng)城市政府公共服務(wù)能力建設(shè)的需要，努力從“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型財(cái)政體制”向“公共服務(wù)型財(cái)政體制轉(zhuǎn)型”轉(zhuǎn)軌，并在公共財(cái)政的投資結(jié)構(gòu)和投資方向上，力求體現(xiàn)出財(cái)政的“公共屬性”，在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)性財(cái)政投資的基礎(chǔ)上，加大基礎(chǔ)教育、社會(huì)保障和公共醫(yī)療衛(wèi)生等社會(huì)性財(cái)政投資，以城市政府公共服務(wù)能力建設(shè)為著眼點(diǎn)，通過法律、法規(guī)等形式保障公共服務(wù)支出的穩(wěn)步增長(zhǎng)。

再次，要建立健全城市政府公共服務(wù)績(jī)效管理機(jī)制。一是應(yīng)當(dāng)參考借鑒西方發(fā)達(dá)國家關(guān)于政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的理論與實(shí)踐，努力建立一套適合我國現(xiàn)實(shí)國情的公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系和績(jī)效評(píng)估方法；二是要推行城市政府公共服務(wù)指標(biāo)完成情況的績(jī)效考核制度，要將公共服務(wù)指標(biāo)作為政府績(jī)效考核的重要內(nèi)容，運(yùn)用公眾滿意度、社會(huì)保障支出、公共教育支出、公共醫(yī)療衛(wèi)生支出占GDP的比重等指標(biāo)來考核政府績(jī)效；三是要建立和完善公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的后續(xù)獎(jiǎng)懲機(jī)制，通過對(duì)服務(wù)績(jī)效突出的城市政府部門和個(gè)人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，在行政系統(tǒng)樹立正確的績(jī)效導(dǎo)向，通過對(duì)服務(wù)績(jī)效較差的組織和個(gè)人進(jìn)行懲罰，推進(jìn)績(jī)效指標(biāo)更好地完成；四是要實(shí)行城市政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的社會(huì)化，鼓勵(lì)所有公共服務(wù)接受者參與績(jī)效評(píng)估，使政府內(nèi)部評(píng)估與外部評(píng)估有機(jī)結(jié)合；五是應(yīng)推動(dòng)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的科學(xué)化、法治化和規(guī)范化。

最后，要建立健全城市政府公共服務(wù)的責(zé)任追究機(jī)制。為社會(huì)提供必需的公共服務(wù)，既是城市政府的職責(zé)所在，又是城市政府公共權(quán)力行使的一種重要方式。在我國當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌的背景下，法律、制度漏洞在所難免，這就給城市政府公共服務(wù)中行政權(quán)力的濫用提供了可能。因此，必須強(qiáng)化政府的公共服務(wù)責(zé)任，建立健全公共服務(wù)責(zé)任追究制度。一是要清晰界定責(zé)任的類別，主要包括法律責(zé)任、政治責(zé)任、行政責(zé)任等；二是要貫徹實(shí)施行政問責(zé)制，對(duì)城市政府行政機(jī)關(guān)和公務(wù)人員在公共服務(wù)方面的不作為或?yàn)E用職權(quán)等行為實(shí)施行政問責(zé)，根據(jù)情節(jié)輕重分別給予警告、處分、免職、辭職、辭退的處罰；三是通過相關(guān)制度的完善，使公共服務(wù)接受者被損害的利益得到合理補(bǔ)償，包括重點(diǎn)完善群眾來信、行政首長(zhǎng)接待日、行政首長(zhǎng)熱線以及行政復(fù)議、行政訴訟和行政賠償?shù)戎贫取?/p>

（三）引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，激發(fā)服務(wù)導(dǎo)向型城市管理體制的活力

以美國為代表的西方各國公共服務(wù)改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明：打破政府公共服務(wù)的壟斷，在公共服務(wù)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，將政府在公共信息、公共資源等方面的優(yōu)勢(shì)與靈活有效的市場(chǎng)機(jī)制有機(jī)結(jié)合，是提升政府公共服務(wù)能力的一條行之有效的途徑。

通過公共服務(wù)中競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入，可以促進(jìn)城市政府服務(wù)意識(shí)的增強(qiáng)、服務(wù)方式的改進(jìn)、服務(wù)成本的降低與服務(wù)質(zhì)量的提高，進(jìn)而激發(fā)出服務(wù)導(dǎo)向型城市政府管理體制的運(yùn)行活力。因此，除了社會(huì)保障、義務(wù)教育、生產(chǎn)安全、食品衛(wèi)生、醫(yī)療服務(wù)、社會(huì)治安等基礎(chǔ)性公共服務(wù)仍然必須由政府提供外，其它營(yíng)利性、競(jìng)爭(zhēng)性的公共服務(wù)項(xiàng)目都可以引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以推進(jìn)公共服務(wù)整體效益的提高。要鼓勵(lì)民間組織參與興辦公益事業(yè)和公共服務(wù)項(xiàng)目，并應(yīng)主要采取公私合作或合資的方式，少數(shù)采取純民營(yíng)化的方式。具體措施包括：對(duì)于不具備規(guī)模經(jīng)營(yíng)特征、進(jìn)入門檻較低的公共服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)逐步向民營(yíng)企業(yè)和民間組織開放；通過委托服務(wù)、管理承包、特許經(jīng)營(yíng)、公共部門與民營(yíng)企業(yè)或民間組織開展合作等多種形式，鼓勵(lì)和支持民營(yíng)企業(yè)和民間組織參與公共服務(wù)；對(duì)于規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征明顯、進(jìn)入門檻較高的公共服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)引入市場(chǎng)機(jī)制，加強(qiáng)政府公共服務(wù)部門內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)前，國內(nèi)許多地方在這方面做了有益的探索。比如，溫州吸引社會(huì)資金開展道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，煙臺(tái)將城市供水、供熱、供氣工程租賃給民間機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)，上海的楊浦大橋、南浦大橋、過江隧道等幾大工程，也是采取合資、BOT、特許經(jīng)營(yíng)方式建成的。[4]

（四）培育社會(huì)力量，構(gòu)筑公共服務(wù)的城市管理體制與社會(huì)機(jī)制的全方位合作體系

當(dāng)前，全球范圍內(nèi)出現(xiàn)了一種從行政管理走向公共管理，從政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的“單中心管理”到政府、社會(huì)、企業(yè)以及公民個(gè)體對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的“多中心治理”的趨勢(shì)。城市政府公共服務(wù)作為一種面向全體社會(huì)公眾的重要的公共管理活動(dòng)，理應(yīng)成為一種全社會(huì)共同參與的治理活動(dòng)。長(zhǎng)期以來，我國城市政府包攬了過多的社會(huì)公共服務(wù)，將其它非政府主體排斥在公共服務(wù)的提供者之外，影響了公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率。隨著我國城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，政治民主化大大加強(qiáng)，公民受教育程度大幅度提高，政治溝通渠道日益暢通，行業(yè)協(xié)會(huì)及各類非政府組織不斷增多，這在很大程度上促進(jìn)了城市公民社會(huì)的發(fā)育。公民社會(huì)的成長(zhǎng)成熟，不僅有利于城市政府適當(dāng)“退位”，實(shí)現(xiàn)從全能政府向有限政府的轉(zhuǎn)變，而且有利于城市政府職能的延伸，城市政府通過與公民社會(huì)的合作和市場(chǎng)機(jī)制的參與，形成以政府為主體的多元化公共服務(wù)體制，有利于實(shí)現(xiàn)職能行使過程的全面優(yōu)化。[5]因此，對(duì)各種社會(huì)公共服務(wù)力量著力加以培育，形成公共服務(wù)供給的政府與社會(huì)全方位合作體系，不僅有利于化解我國當(dāng)前城市公共服務(wù)的供需矛盾，而且對(duì)推進(jìn)城市管理體制改革具有積極的意義。

首先，要界定城市政府行政的運(yùn)行空間。城市政府行政在公共服務(wù)中的供給中，主要應(yīng)在以下范圍內(nèi)運(yùn)作：制定行業(yè)服務(wù)規(guī)劃和政策；對(duì)提供公共服務(wù)的社會(huì)組織進(jìn)行資格認(rèn)證和登記；制定公共服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量要求和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)行；按照城市政府提供服務(wù)項(xiàng)目的清單和重點(diǎn)支持的先后順序，結(jié)合社會(huì)組織服務(wù)性收費(fèi)能力，確定政府資助的比例和方式，其中包括政策扶持、全額撥款、部分補(bǔ)助、稅收減免、業(yè)務(wù)活動(dòng)收費(fèi)減免等，并根據(jù)情況變化不斷調(diào)整、增減政府資助；定期或不定期地由政府審計(jì)機(jī)構(gòu)和中介機(jī)構(gòu)，對(duì)政府資助資金使用情況進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)，以保證政府資助真正用于公共服務(wù)和公益事業(yè)；接受公眾的投訴，并對(duì)違規(guī)機(jī)構(gòu)作相應(yīng)的處理，以保護(hù)公民合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)公正。[6]

其次，要建立健全非政府主體參與城市公共服務(wù)決策的引導(dǎo)和激勵(lì)機(jī)制，以形成促進(jìn)服務(wù)型行政決策體制完善的外部推動(dòng)力。為此，在城市管理體制改革中，要重點(diǎn)強(qiáng)化公眾聽證制度、社會(huì)協(xié)商談判制度、重大公共服務(wù)項(xiàng)目的民意調(diào)查制度等制度建設(shè)，賦予各種利益主體表達(dá)利益的權(quán)利，尤其是在重大公共服務(wù)項(xiàng)目的選定、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定和具體執(zhí)行等方面，使城市政府公共服務(wù)的政策和決策對(duì)社會(huì)公共需求具有更強(qiáng)的針對(duì)性，克服城市管理體制運(yùn)行中的自利傾向，彌補(bǔ)因信息不對(duì)稱而造成的決策和政策的偏差，減少政策執(zhí)行的阻梗。

此外，要探索具有各自城市特色的公共服務(wù)供給主體多元化模式，要建立起黨委、政府、社會(huì)、公民多方參與、科學(xué)分工的公共服務(wù)供給模式。對(duì)于各級(jí)城市政府而言，必須在執(zhí)行黨的路線、方針、政策的前提下，注重公共服務(wù)供給中政府調(diào)控機(jī)制與社會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)制互聯(lián)、政府行政功能同社會(huì)自治功能互補(bǔ)、政府管理力量同社會(huì)調(diào)節(jié)力量互動(dòng)，形成能對(duì)全社會(huì)有效覆蓋的公共服務(wù)供給體系。此外，要充分發(fā)揮社團(tuán)、行業(yè)協(xié)會(huì)、中介機(jī)構(gòu)等社會(huì)組織的作用，使公共服務(wù)成為以城市政府為主導(dǎo)、社會(huì)組織為中介、社區(qū)平臺(tái)為基礎(chǔ)的公眾廣泛參與的互動(dòng)過程。

說明：

本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“城市成長(zhǎng)管理中政府工具的選擇與應(yīng)用研究”（11YJA630121）的研究成果。

參考文獻(xiàn)：

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[2]劉熙瑞.服務(wù)型政府——經(jīng)濟(jì)全球化背景下中國政府改革的目標(biāo)選擇[J].中國行政管理，2002（7）.

[3]丁元竹.充分發(fā)揮政府公共服務(wù)職能[J].唯實(shí)，2006（7）.

[4]劉丁蓉.論完善政府公共服務(wù)的創(chuàng)新舉措[J].華中師范大學(xué)研究生學(xué)報(bào)，2005（3）.

[5]李榮娟.構(gòu)建公共服務(wù)型政府的理論詮釋與現(xiàn)實(shí)依據(jù)[J].理論月刊，2006（8）.

[6]陳福今.完善政府公共服務(wù)的若干思考[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2006（1）.

責(zé)任編輯：張 煒