李學(xué)斌

導(dǎo)讀：黨的十八屆三中全會提出健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化確立了明確的指導(dǎo)思想和行動指南。農(nóng)村基層政權(quán)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的組織保障，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社的治理能力、服務(wù)能力關(guān)系到我國城鄉(xiāng)一體化能否順利實(shí)現(xiàn)。調(diào)查表明，農(nóng)村基層政權(quán)在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中發(fā)揮著十分重要的作用，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的任務(wù)艱巨，農(nóng)村基層工作面廣量大、具體復(fù)雜，特別是近幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并后，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）所轄面積和人口規(guī)模大大增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理任務(wù)十分艱巨。為更好地適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，必須進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)。

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2014.02.006

引言

農(nóng)村基層政權(quán)是黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，直接關(guān)系到黨的執(zhí)政地位和國家的穩(wěn)定。自2000年以來，我國農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)所處的社會歷史背景發(fā)生了重大變化，黨和政府對城鄉(xiāng)關(guān)系有了全新的理念和政策。黨的十八屆三中全會指出：“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。”在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，農(nóng)村基層政權(quán)既發(fā)揮著重要作用，又面臨著諸多困難和問題。

沿海發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展迅速。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，鎮(zhèn)村的經(jīng)濟(jì)職能仍然是重要的工作職能。隨著農(nóng)民居住環(huán)境、生活方式的城鄉(xiāng)一體化，鎮(zhèn)村的工作職能開始更多轉(zhuǎn)向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、村容環(huán)境整治、農(nóng)村社會保障、新建社區(qū)管理、治安調(diào)解等方面?；鶎诱按寮壗M織不僅不再向農(nóng)民收取稅費(fèi)、增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，而且落實(shí)各項(xiàng)惠農(nóng)支農(nóng)政策、財(cái)政轉(zhuǎn)移政策，使農(nóng)民更多受益，貫徹落實(shí)了黨和政府對農(nóng)民“多予少取”、以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、城市反哺農(nóng)村的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展政策，保證了農(nóng)村生活秩序的安定、農(nóng)民居住環(huán)境的改善、農(nóng)民社會保障的落實(shí)。從對南京和無錫兩地的調(diào)研來看，在農(nóng)村稅費(fèi)改革后，長三角地區(qū)農(nóng)村基層政權(quán)并沒有淪為一種“政權(quán)維護(hù)者”的角色①，相反，在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，鎮(zhèn)村工作任務(wù)繁重，從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民增收到農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社區(qū)建設(shè)、社會保障、民生服務(wù)，都離不開鎮(zhèn)村。農(nóng)村基層政權(quán)的職能正在向提供農(nóng)村公共服務(wù)、加強(qiáng)社會管理轉(zhuǎn)變。長三角地區(qū)的鎮(zhèn)街政府也沒有朝向“鄉(xiāng)派化”方向轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然作為一級完備的政權(quán)組織在農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮作用，有完整的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員構(gòu)成、財(cái)政來源，也沒有實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”。

農(nóng)村基層政權(quán)在促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化中作用的良好發(fā)揮離不開上級政府對農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的財(cái)政支持。如南京市六合區(qū)在農(nóng)橋、辦公服務(wù)用房、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及新農(nóng)保、新農(nóng)合等農(nóng)村社會保障方面都有大量來自省市區(qū)的財(cái)政支持。政府財(cái)政已經(jīng)成為新農(nóng)村建設(shè)的主要資金來源，農(nóng)村公共物品的供給機(jī)制已經(jīng)由原來的村社區(qū)自我供給轉(zhuǎn)向政府財(cái)政供給為主。較之以往，政府對農(nóng)村發(fā)展的財(cái)政投入已經(jīng)有了明顯的提升，但是鎮(zhèn)村仍然面臨財(cái)政困難。

一、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)中面臨的運(yùn)行困境

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)建設(shè)面臨的困難與存在的問題

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級財(cái)政收入有限，上級轉(zhuǎn)移支付不足

無論是南京還是無錫的鎮(zhèn)街都反映工作中存在的最大問題是財(cái)政壓力比較大，收入與支出不平衡，財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配。上級下達(dá)工作任務(wù)中，很多沒有相應(yīng)配套的經(jīng)費(fèi)支持，很多工作上級只出政策、文件。爭取到的資助項(xiàng)目很多是差額補(bǔ)貼，不是足額支付，基層政府還要配套。無論是新農(nóng)村建設(shè)、新城建設(shè)，還是社會事業(yè)推進(jìn)，都需要大量資金投入，特別是新農(nóng)村及新城的市政建設(shè)需要大量資金。

2.缺乏用地指標(biāo)，上級給予優(yōu)惠政策不足

在農(nóng)村發(fā)展過程中，土地問題十分關(guān)鍵。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效益低下，因此大力招商引資，大力發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)就成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要途徑。無論是開發(fā)建設(shè)還是引進(jìn)企業(yè)，必須有開發(fā)用地指標(biāo)，企業(yè)才能落戶。但鎮(zhèn)街村整治出來的土地，相當(dāng)部分由市級統(tǒng)籌安排了，街鎮(zhèn)發(fā)展缺乏資源。

3.因征地拆遷、房屋拆遷引發(fā)的干群矛盾問題突出

城鎮(zhèn)化成為當(dāng)前地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動力，土地征用、房屋拆遷引發(fā)的矛盾沖突持續(xù)增多。盡管兩地在征地拆遷中都沒有引發(fā)重大矛盾沖突，但鎮(zhèn)村干部普遍反映征地拆遷難度大，認(rèn)為老百姓無理要求比較多。村委會干部感到，征地拆遷工作現(xiàn)在全部壓給村委，要做好村民工作，要和村民談好補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，村兩委干部的工作壓力很大。

4.黨組織在群眾中的影響力下降，群眾對政府和黨組織的信任感下降

基層黨務(wù)工作人員反映，目前黨建工作中存在的最大問題是黨組織在群眾中的影響力下降，黨員的模范先鋒帶頭作用沒有發(fā)揮好。改革開放以后，老百姓非?，F(xiàn)實(shí)，一切都是錢，沒有什么信仰。現(xiàn)在采取灌輸性的教育方法對體制內(nèi)的黨員還可以實(shí)行，對老百姓則沒有效果。只有貼近老百姓需求，為老百姓解決實(shí)際問題才能爭取到群眾的信任。農(nóng)村黨員年齡偏大，兩極分化嚴(yán)重，一類是50、60年代出生的老黨員，一類是年輕的剛從學(xué)校出來的大學(xué)生黨員。鎮(zhèn)級黨建工作基本可以正常開展。但一些地方的村級黨組織在農(nóng)村工作中、在農(nóng)民生活中的作用越來越弱化。

（二）近郊農(nóng)村社區(qū)工作面臨的困難與存在的問題

1.土地制度限制使發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)缺乏條件

土地資源是農(nóng)村最重要的資源，受土地管理制度的制約，村級面臨著發(fā)展農(nóng)業(yè)無效益、發(fā)展工業(yè)無指標(biāo)的困境。目前農(nóng)村土地均為耕地及少量集體建設(shè)用地，受當(dāng)前最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策影響，發(fā)展空間受限。盡管土地整治過程中能產(chǎn)生部分建新指標(biāo)，但從綜合效益出發(fā)，指標(biāo)大部分流轉(zhuǎn)至中心城區(qū)使用，使得農(nóng)村發(fā)展缺乏條件。另外，目前南京市的政策是村級一律不搞工業(yè)，廠房集中在鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)。因此，從政策上村級很難再引入企業(yè)或舉辦村級企業(yè)，使得村莊發(fā)展缺乏條件。在新農(nóng)村建設(shè)中，村級支出增多，能實(shí)現(xiàn)的籌資卻很少，又由于很多青壯年村民外出打工，村級也無法籌勞。人們的思想觀念同時(shí)在轉(zhuǎn)變，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由政府財(cái)政投入來解決農(nóng)村問題。

2.村干部隊(duì)伍建設(shè)缺乏正規(guī)化培養(yǎng)機(jī)制

一是后備力量不足。特別是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)問題更為突出。農(nóng)村新社區(qū)干部任務(wù)重、待遇低，能力較強(qiáng)的人不愿擔(dān)任，大學(xué)生村官也存在被街鎮(zhèn)借用的現(xiàn)象。種種原因?qū)е罗r(nóng)村社區(qū)干部青黃不接，年齡構(gòu)成兩極化嚴(yán)重。一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)多是50歲以上的老支書、老主任，或者剛畢業(yè)不久的大學(xué)生村官，缺少35～45歲年齡段的村級干部。二是待遇不統(tǒng)一。調(diào)研中，一些同志反映，目前社工的待遇是普遍提高了，但村干部以及一些聘用人員的報(bào)酬待遇卻仍然偏低，影響了村干部等人的積極性。三是工作方式不適應(yīng)。相當(dāng)一部分基層干部在工作理念、經(jīng)驗(yàn)、方法上仍習(xí)慣依賴行政命令和私人感情，與城市化要求不相適應(yīng)。

3.農(nóng)民與鎮(zhèn)村干部綜合協(xié)調(diào)缺乏對策

農(nóng)民對鎮(zhèn)村干部的訴求、要求提高，同時(shí)農(nóng)民素質(zhì)提升不到位，鎮(zhèn)村干部感到和農(nóng)民打交道的難度越來越大。調(diào)查中社區(qū)干部反映：農(nóng)民外出務(wù)工，接觸面多，見多識廣，權(quán)益意識大大增強(qiáng)，要求鎮(zhèn)村干部什么都要搞好、服務(wù)好。相反，一些農(nóng)民要求個(gè)人利益時(shí)非常強(qiáng)烈，而一旦讓其盡義務(wù)時(shí)就設(shè)法逃避，農(nóng)民整體素質(zhì)還沒提高。有的社區(qū)干部反映，基層工作難做，征地拆遷最難做。個(gè)別村民纏訪鬧訪、缺乏法治觀念，信訪不信法。有的不能正確地領(lǐng)會政策，用堵路堵門等辦法，采取非法手段爭取不合理的個(gè)人利益。陽山鎮(zhèn)村干部也反映老百姓的思想意識與社會主義越來越脫節(jié)，道德水平下降，什么都要用錢解決。比如房屋拆遷中故意抬高房屋的實(shí)際價(jià)值，甚至為了多得利，寧愿做釘子戶。國民素質(zhì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相匹配，責(zé)任意識退化，權(quán)利意識增強(qiáng)。

4.農(nóng)民集中安置小區(qū)缺乏長效管理機(jī)制

農(nóng)民集中入住后不愿承擔(dān)小區(qū)物業(yè)服務(wù)費(fèi)，習(xí)慣于村集體負(fù)擔(dān)，認(rèn)為讓農(nóng)民集中居住、管理小區(qū)是政府行為，理應(yīng)由政府負(fù)擔(dān)。長山社區(qū)的康居示范區(qū)每年要產(chǎn)生公共自來水費(fèi)、電費(fèi)、苗木治蟲除草的人工費(fèi)、成本等。據(jù)測算，一個(gè)村星級點(diǎn)每年需要的小區(qū)物業(yè)服務(wù)費(fèi)至少要6萬元。目前每增加一個(gè)康居示范區(qū)都由村集體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)小區(qū)物業(yè)服務(wù)費(fèi)用。隨著村集體經(jīng)濟(jì)的不斷消耗，村級負(fù)擔(dān)難以維系。

無錫也存在同樣問題，陽山鎮(zhèn)目前累計(jì)建設(shè)安置房面積31萬平方米，超過了商品房建設(shè)面積30萬平方米，如何管理好安置房小區(qū)成為城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中出現(xiàn)的新的社區(qū)管理問題。尹城村住宅區(qū)的公共費(fèi)用如亮化、綠化、公共水電費(fèi)都由政府撥款維護(hù)，住戶那里收不上來，老百姓只交自家的水費(fèi)、電費(fèi)、煤氣費(fèi)。陸區(qū)社區(qū)在物業(yè)管理上，不向住戶收取任何物業(yè)費(fèi)，由陽山鎮(zhèn)政府補(bǔ)貼或有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的村子自己貼一部分。鎮(zhèn)政府按每平方米3.5元、一年補(bǔ)貼社區(qū)約100萬元，但資金缺口還有30萬～50萬元，所以陸區(qū)社區(qū)的物業(yè)公司招收的都是60歲以上的員工，每月給1200～1800元，不需要交社保，以節(jié)省人工費(fèi)用。特別是一些新建安置房小區(qū)住宅建有電梯，電梯的日常使用費(fèi)用如維保費(fèi)、檢驗(yàn)費(fèi)及大修更新費(fèi)用，都沒有支付渠道。安置房小區(qū)的后續(xù)管理成為村級政府的沉重經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

5.未理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)與社區(qū)居委會的上下級關(guān)系

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與社區(qū)（村）居委會的關(guān)系仍然是上下級關(guān)系，村級工作任務(wù)繁重。調(diào)查中，無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和社區(qū)干部都認(rèn)為社區(qū)（村）相當(dāng)于街鎮(zhèn)的下屬機(jī)構(gòu)，盡管在法律文本中規(guī)定二者是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。街鎮(zhèn)層面主要負(fù)責(zé)宏觀層面的規(guī)劃，但具體的管理服務(wù)及任務(wù)的落實(shí)如村莊規(guī)劃、環(huán)境整治都需要由村兩委負(fù)責(zé)。街鎮(zhèn)政府為完成區(qū)政府下達(dá)到街鎮(zhèn)的各項(xiàng)指標(biāo)任務(wù)，制定了各種考核辦法，以實(shí)現(xiàn)對村社區(qū)工作的有效管理。這也是目前我國政府行政管理中常用的治理手段，即通過層層分解指標(biāo)，最終實(shí)現(xiàn)總目標(biāo)。區(qū)委區(qū)政府部門與各街鎮(zhèn)黨委、政府簽訂目標(biāo)責(zé)任書，街鎮(zhèn)又向村（社區(qū)）下達(dá)考核指標(biāo)任務(wù)。南京、無錫各街鎮(zhèn)還未實(shí)行江蘇太倉市在街居關(guān)系中創(chuàng)新的政社互動模式。從調(diào)研情況看，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)習(xí)慣于按照傳統(tǒng)的上下級關(guān)系，通過考核監(jiān)督、簽訂責(zé)任書的方式完成工作任務(wù)，對于新的工作模式不了解、不熟悉、不習(xí)慣，有的提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏足夠的經(jīng)費(fèi)保障來購買自治組織提供的協(xié)助服務(wù)，推廣該模式有一定難度。

6.村級工作負(fù)擔(dān)、財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)沉重

村委會工作人員基本一人身兼多職，并和上級各條線部門相對應(yīng)和配套。每年由街道對村兩委進(jìn)行各項(xiàng)工作的考核，基本上各個(gè)條口都要考核，涉及計(jì)劃生育、維穩(wěn)、安全生產(chǎn)、建房、土地管理、黨建、勞動保障、民政等，還有臨時(shí)性突擊性工作如拆遷工作、禽流感防控。目前社區(qū)承載的工作、壓力越來越大，但社區(qū)自身發(fā)展能力不足，自身造血功能缺乏。有的街道村級工作人員的報(bào)酬50%由上級支付，50%由社區(qū)自籌。許多工作沒有資金開展，或者雖有上級資金補(bǔ)貼，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于實(shí)際支出。但上級到年底要對政績進(jìn)行考核，排名末尾還有可能被免職，因此鎮(zhèn)村不得不完成任務(wù)。

7.村莊合并與人口流動加大管理難度

以長山社區(qū)為例，經(jīng)過前兩次村組合并后，由以前管轄9個(gè)生產(chǎn)組變成管轄20個(gè)生產(chǎn)組，第三次合并后管轄達(dá)到50多個(gè)生產(chǎn)組。然而兩個(gè)行政村合并后，村級管理人員仍然只有12個(gè)人，使得村級3000名育齡人口的計(jì)劃生育政策難以落實(shí)。村民不再像以往靠種田為生，人口流動性大，有的幾年都不回鄉(xiāng)，加大了計(jì)劃生育管理和村民自治的難度。

二、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的政策建議

調(diào)查表明，農(nóng)村基層政權(quán)在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中發(fā)揮著十分重要的作用，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的任務(wù)艱巨，農(nóng)村基層工作面廣量大、具體復(fù)雜，特別是近幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并后，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）所轄面積和人口規(guī)模大大增加，江蘇省目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均人口6.19萬人，面積90.02平方公里，每平方公里687人，人口規(guī)模、密度非常大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理任務(wù)十分艱巨。為更好地適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，必須進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)。

（一）加快推行財(cái)政體制改革，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一

政府事權(quán)是指每一級政府在公共事務(wù)和服務(wù)中應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)和職責(zé)。財(cái)權(quán)是指某一級政府的財(cái)政收入權(quán)。財(cái)權(quán)與事權(quán)密切相關(guān)，應(yīng)以事權(quán)為基礎(chǔ)進(jìn)行財(cái)權(quán)配置。調(diào)研中，多數(shù)鎮(zhèn)村干部反映，上級的很多要求、想法是好的，但是基層缺乏辦事手段，期望上級財(cái)政扶持力度再大些。在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，由于目前基層政權(quán)擔(dān)負(fù)了較多的建設(shè)發(fā)展任務(wù)，需要更多財(cái)力支持。對于村級工作，也應(yīng)借鑒城市社區(qū)建設(shè)中“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)、權(quán)隨責(zé)走”的原則，在布置工作任務(wù)的同時(shí)，對確需較多資金投入的工作，上級政府應(yīng)轉(zhuǎn)移經(jīng)費(fèi)，使基層有更多的手段推行城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。

在城市化進(jìn)程中征地拆遷中獲得的經(jīng)濟(jì)收益應(yīng)更多地向村民、向基層傾斜。一些鎮(zhèn)村反映，鎮(zhèn)村較少獲得土地征用后土地的溢價(jià)，村級缺少可以經(jīng)營的資產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)，開展任何活動都需要爭取政府扶持。

（二）建立健全接受人民監(jiān)督的財(cái)政制度，使公共財(cái)政的使用透明化

目前隨著國家惠農(nóng)支農(nóng)政策力度的加大，政府各個(gè)條口有越來越多的資源以項(xiàng)目資金的形式下?lián)芙o農(nóng)村基層，個(gè)別地方出現(xiàn)了基層農(nóng)村通過造假來騙取財(cái)政補(bǔ)貼的現(xiàn)象②，因此必須嚴(yán)格規(guī)范管理，使國家惠農(nóng)支農(nóng)財(cái)政資金得到安全有效的使用。國家惠農(nóng)支農(nóng)資金迫切需要強(qiáng)化監(jiān)督管理、確保財(cái)政資金有效安全使用，特別是隨著新農(nóng)村建設(shè)工程項(xiàng)目的推進(jìn)，必須把加強(qiáng)農(nóng)村工程建設(shè)領(lǐng)域的監(jiān)督管理作為監(jiān)管的重點(diǎn)，變“內(nèi)部議定”為“公開招標(biāo)”。必須建立從申報(bào)到驗(yàn)收的全程監(jiān)管機(jī)制，通過村務(wù)公開、政務(wù)公開、網(wǎng)絡(luò)公開等方式接受村民及全社會的監(jiān)督，堅(jiān)持公開、公正、公平的原則，特別要加強(qiáng)項(xiàng)目的驗(yàn)收管理及財(cái)務(wù)管理。

（三）減少不切實(shí)際的考核要求，突出村民對基層政府的監(jiān)督問責(zé)權(quán)力

上級對基層的層層定量考核是督促基層工作、實(shí)現(xiàn)組織管理目標(biāo)的有效手段?；鶎余l(xiāng)鎮(zhèn)干部多數(shù)也認(rèn)同上級考核是必要的，可以激發(fā)基層干部的責(zé)任心和工作動力。但在制定考核指標(biāo)時(shí)要綜合考察基層工作的實(shí)際條件。在考核原則上，以使廣大農(nóng)村群眾更多受益為根本出發(fā)點(diǎn)，在考核指標(biāo)范圍上，以農(nóng)村中心工作為核心指標(biāo)。在制定考核指標(biāo)和項(xiàng)目時(shí)不應(yīng)提出過高的不切實(shí)際的要求。當(dāng)前來自上級的考核指標(biāo)是鎮(zhèn)街一切工作的指揮棒?；鶎诱蛏霞壣a(chǎn)考核性產(chǎn)品代替了為民眾提供需要的公共服務(wù)物品。上級政府的考核要求有符合群眾意愿需求的部分，但也可能出現(xiàn)決策失誤、脫離實(shí)際③。基層群眾最了解社區(qū)的真正需求，只有不斷完善村民參與公共事務(wù)、表達(dá)自身需求的機(jī)制，才能真正實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)民眾的目標(biāo)。只有在考核主體上，突出農(nóng)民的參與監(jiān)督權(quán)力，才能使基層干部從只對上級負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變到對上對下雙向負(fù)責(zé)。

（四）必須按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，深化街道社區(qū)體制機(jī)制改革

目前江蘇省許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)更名為街道，基層社會管理體制的城鄉(xiāng)一體化趨勢明顯。江蘇省已經(jīng)將城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)納入統(tǒng)一考核要求，正在大力開展城鄉(xiāng)和諧社區(qū)建設(shè)，但是目前農(nóng)村社區(qū)管理服務(wù)體制機(jī)制與城市社區(qū)還有較大差距，許多行之有效的社區(qū)管理服務(wù)新制度新機(jī)制還沒有覆蓋到農(nóng)村，必須按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，切實(shí)加大對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)和支持力度。加快推進(jìn)農(nóng)村服務(wù)管理體制機(jī)制創(chuàng)新，釋放基層活力。從“有利于服務(wù)民生、服務(wù)發(fā)展”出發(fā)，加快區(qū)縣部門簡政放權(quán)步伐，加大街道內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合力度，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，推進(jìn)工作重心下移。繼續(xù)推進(jìn)“一委一居一站一辦”社區(qū)規(guī)范化建設(shè)，健全以社區(qū)黨組織為核心、居民自治組織為主體、社區(qū)管理服務(wù)站和綜治辦為依托的新型管理服務(wù)體系，深化社區(qū)“扁平化”、“網(wǎng)格化”管理。把為居民服務(wù)作為社區(qū)工作的首要任務(wù)，堅(jiān)決清理社區(qū)臺賬，穩(wěn)步推進(jìn)社區(qū)民主自治，完善社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)居民自治機(jī)制。

（五）創(chuàng)新新時(shí)期黨建工作方式，加強(qiáng)農(nóng)村基層黨建工作

特別是村一級黨建工作，要真正把黨組織建設(shè)成為推動科學(xué)發(fā)展、帶領(lǐng)農(nóng)民致富、密切聯(lián)系群眾、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心。農(nóng)村基層黨組織包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨支部。目前鎮(zhèn)村黨組織工作基本能夠正常開展，但是黨在群眾當(dāng)中的實(shí)際影響力下降、威信下降。較之鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村級黨組織工作比較薄弱。一方面要加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，改變單純依托行政村設(shè)置黨組織的傳統(tǒng)模式，要依托農(nóng)村各種專業(yè)技術(shù)協(xié)會、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織來建立基層黨組織。要適應(yīng)新時(shí)期信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、通訊技術(shù)的廣泛推行，利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和通訊媒介，創(chuàng)新基層黨組織的工作方式、信息溝通方式、宣傳教育群眾的方式。另一方面要加強(qiáng)黨員隊(duì)伍建設(shè)。對流動黨員按照十七屆四中全會提出的“健全城鄉(xiāng)一體、流入地黨組織為主、流出地黨組織配合的流動黨員教育管理服務(wù)工作制度”，做好流動黨員管理。在繼續(xù)完善大學(xué)生村官制度的同時(shí)，加大在優(yōu)秀青年農(nóng)民中發(fā)展黨員的力度，并將之吸收進(jìn)兩委主要領(lǐng)導(dǎo)崗位，著力解決農(nóng)村基層黨組織后繼乏人的問題。

（六）創(chuàng)新基層組織選拔用人機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)村基層干部隊(duì)伍建設(shè)

擴(kuò)大基層干部隊(duì)伍的來源渠道，重視培養(yǎng)能夠扎根農(nóng)村的本地基層干部和大學(xué)生村官，加強(qiáng)對村干部的教育培訓(xùn)制度，提升村干部服務(wù)農(nóng)民、建設(shè)社會主義新農(nóng)村的素質(zhì)和能力，落實(shí)好“一定三有”④政策，保障村級干部的報(bào)酬待遇及社會保險(xiǎn)。打通村干部發(fā)展渠道，拓寬村干部發(fā)展空間，通過招錄進(jìn)入街鎮(zhèn)事業(yè)編制單位、進(jìn)入?yún)^(qū)管領(lǐng)導(dǎo)干部行列、拿出專項(xiàng)指標(biāo)面向村級干部招考公務(wù)員等措施，調(diào)動村級干部的工作積極性。

要加強(qiáng)對農(nóng)村基層干部的培養(yǎng)教育，通過與高校、黨校、涉農(nóng)機(jī)關(guān)等部門合作的形式，定期對鎮(zhèn)村干部進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、法律、政策、科技等方面的培訓(xùn)，增強(qiáng)鎮(zhèn)村干部管理農(nóng)村、服務(wù)農(nóng)民的工作能力。

（七）政府可以出臺導(dǎo)向性的政策，增強(qiáng)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)自身的造血功能

我國農(nóng)村地區(qū)與城市的差距不僅體現(xiàn)在社會事業(yè)發(fā)展的落后，而且體現(xiàn)在道路、水電、排污、環(huán)境衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的落后。農(nóng)村社區(qū)管理仍沿襲著傳統(tǒng)的綜合管理職能，承擔(dān)了促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、開展環(huán)境整治等多項(xiàng)任務(wù)，發(fā)展的任務(wù)十分繁重，不同于城市社區(qū)以社區(qū)服務(wù)為主要職能。如果農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)自身缺乏造血功能，就無法承擔(dān)發(fā)展農(nóng)村的重任，也無法完成上級布置的各種任務(wù)要求。對于城市化、工業(yè)化水平較高的東部沿海地區(qū)，在用地制度上，要改變“城市工業(yè)、農(nóng)村農(nóng)業(yè)”的傳統(tǒng)思維，對鎮(zhèn)村發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)及建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施給予用地政策支持，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化，滿足村民不斷增長的物質(zhì)與精神文化需求。政府可以出臺導(dǎo)向性的政策，對到村級創(chuàng)辦企業(yè)的給予優(yōu)惠政策。對休閑農(nóng)業(yè)、旅游農(nóng)業(yè)在政策上加以扶持，促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向休閑農(nóng)業(yè)等新興農(nóng)業(yè)業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)移。推動、協(xié)調(diào)省市農(nóng)業(yè)院校、農(nóng)科院所到村鎮(zhèn)建設(shè)產(chǎn)學(xué)研基地，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園的科技含量和產(chǎn)業(yè)層級。

（八）要按照城市化管理的標(biāo)準(zhǔn)要求，加強(qiáng)對農(nóng)民安置房小區(qū)的社區(qū)管理

由于我國特殊的國情，城市化發(fā)展進(jìn)程中出現(xiàn)了具有獨(dú)特性質(zhì)的農(nóng)民安置房社區(qū)。2010年底，江蘇省有拆遷安置社區(qū)1189個(gè)，占城市社區(qū)總數(shù)的13%。由于政府的深度介入、村民拆遷集中居住的被動強(qiáng)制性以及沒有花錢買服務(wù)的習(xí)慣，這些小區(qū)不同于商品房小區(qū)，很難從住戶收取到物業(yè)費(fèi)及公共費(fèi)用。隨著小區(qū)各種管理費(fèi)用的不斷增長和原有村集體經(jīng)濟(jì)收入的耗盡，當(dāng)?shù)卣按寮壩磥淼慕?jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)沉重，安置房小區(qū)的管理問題日漸突出。對新建的安置小區(qū)，要按照城市化管理的標(biāo)準(zhǔn)要求，從長遠(yuǎn)考慮，配置完善的公共服務(wù)設(shè)施如車庫車位、超市、銀行、菜市場、幼兒園、公共交通站點(diǎn)等，減少后續(xù)問題和矛盾，⑤提升安置房小區(qū)村民的生活質(zhì)量和房屋價(jià)值。逐漸培養(yǎng)村民“花錢買服務(wù)”的觀念意識，對于經(jīng)濟(jì)困難戶，可以減免物業(yè)收費(fèi)。與村民簽訂過渡期協(xié)議，在過渡期內(nèi)，由村集體或政府補(bǔ)貼3～5年的物業(yè)管理費(fèi)，逐步將安置房小區(qū)轉(zhuǎn)型為與城市商品房小區(qū)一致的規(guī)范化物業(yè)管理模式。

（九）加強(qiáng)農(nóng)村精神文明建設(shè)，切實(shí)保護(hù)村民合法權(quán)益

近年來，由于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展以來社會主義精神文明建設(shè)的削弱，導(dǎo)致人們的集體主義、利他主義思想觀念淡化，個(gè)人主義、利己主義思想占據(jù)主導(dǎo)。受社會大環(huán)境的影響以及農(nóng)民自身素質(zhì)的局限，少數(shù)村民為謀取個(gè)人利益，提出不合理訴求。有的地方一旦有拆遷消息傳出，一些村民就開始連夜加蓋房屋，以便爭取更多經(jīng)濟(jì)利益。有的村民沿襲了村委會“補(bǔ)償”選舉的習(xí)慣，轉(zhuǎn)成居民后要求居委會給30～50元的選舉費(fèi)，沒有經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償就沒有選舉積極性。必須加強(qiáng)對村民的法治宣傳教育，樹立權(quán)利與義務(wù)對等的公民意識。提升村民文明道德素質(zhì)，大力弘揚(yáng)社會主義核心價(jià)值，推動誠信社會、法治社會建設(shè)。同時(shí)，切實(shí)保護(hù)村民合理利益。土地是村民的最后生存保障，目前對失地農(nóng)民雖然有土地?fù)Q社保制度，但是社會保障水平還比較低，僅夠維系基本生計(jì)，農(nóng)民也有改善生活、追求發(fā)展的權(quán)利，因此，在征地拆遷過程中，應(yīng)充分保障村民的合法權(quán)益，做好老年人的養(yǎng)老保障工作、年輕人的就業(yè)安置工作。

（十）建立城鄉(xiāng)基層組織之間合作交流與結(jié)對共建的發(fā)展機(jī)制

城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，隨著農(nóng)民生活環(huán)境、居住方式、生活方式的城市化，村民對生活質(zhì)量的要求不斷提高，城鄉(xiāng)社區(qū)管理體制日益走向一體化，農(nóng)村村落轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)，村民自治逐步轉(zhuǎn)向居民自治，一些從村民自治組織轉(zhuǎn)移到新型農(nóng)村社區(qū)工作的農(nóng)村基層干部還不熟悉城市化的社區(qū)管理方法。農(nóng)村社區(qū)需要學(xué)習(xí)借鑒城市社區(qū)的工作理念、工作方法、服務(wù)方式，特別是城市社區(qū)成熟的社區(qū)服務(wù)經(jīng)驗(yàn)、民間組織培育發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)。城市社區(qū)需要與農(nóng)村社區(qū)對接，使農(nóng)村社區(qū)成為居民休閑旅游的后花園，使農(nóng)副產(chǎn)品的生產(chǎn)與社區(qū)居民的消費(fèi)直接對接，使農(nóng)村傳統(tǒng)文化得到傳承和發(fā)揚(yáng)，城市現(xiàn)代文明得到輻射和擴(kuò)散，形成城鄉(xiāng)互惠、共同發(fā)展的和諧局面。通過城市政府部門、企事業(yè)單位與村鎮(zhèn)結(jié)對共建機(jī)制，城市單位得以在資金上扶持、在項(xiàng)目上支持、在理念上引導(dǎo)，從而有效結(jié)對村鎮(zhèn)，推動結(jié)對村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和社會的快速發(fā)展。

說明：

本文系民政部資助的2013年農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)理論研究課題，編號為15號，課題名稱是《城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)研究》。

注釋：

①吳理財(cái)：《論鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)力及其限制》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2010年第1期。該文認(rèn)為在農(nóng)村稅費(fèi)改革背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于沒有轉(zhuǎn)變職能而淪為一種“政權(quán)維護(hù)者”的角色，因?yàn)槿∠耸召M(fèi)征稅的任務(wù)而無所事事，只是起到維護(hù)社會穩(wěn)定的作用，成為沒有任何進(jìn)取心和主動為民服務(wù)的社會秩序的“維護(hù)者”。

②焦哲：《地上“畫”個(gè)化糞池，就能拿到補(bǔ)貼》，《揚(yáng)子晚報(bào)》，2013年4月24日。該文報(bào)道南京溧水區(qū)和風(fēng)鎮(zhèn)張家村社區(qū)在國家“改廁工程”中，社區(qū)只是在農(nóng)戶家中用水泥在地上“畫”一個(gè)假化糞池或在已經(jīng)修建過的化糞池上面抹一層水泥，根本沒有辦實(shí)事。由于多報(bào)改廁戶數(shù)，該社區(qū)共拿到上級政府部門的財(cái)政補(bǔ)貼11萬多元。

③筆者訪談中陽山鎮(zhèn)某社區(qū)干部談及，現(xiàn)在文化部門開展的送電影下鄉(xiāng)活動，看的人比較少，因?yàn)榧壹叶加须娨?，如果能送戲下鄉(xiāng)會更受群眾歡迎。

④“一定三有”政策是指在村黨支部書記及村干部中實(shí)行的“定崗位目標(biāo)、工作有待遇、干好有前途、離任有保障”的政策規(guī)定。這是一項(xiàng)加強(qiáng)農(nóng)村基層干部隊(duì)伍建設(shè)的重要政策。

⑤某安置房社區(qū)由于缺乏超前規(guī)劃設(shè)計(jì)，沒有建設(shè)配套的車庫和停車位，小區(qū)內(nèi)有車住戶將綠地鋪上水泥變成停車位，遭到無車住戶的投拆和阻攔，街道和派出所多次調(diào)解，沒有解決方案。

責(zé)任編輯：張 煒