李 媛

（上海城市管理學(xué)院；上海市建設(shè)交通委黨校 上海 200438）

智慧城市是人類(lèi)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)到工業(yè)社會(huì)，再到后工業(yè)社會(huì)發(fā)展的必然產(chǎn)物，城市化過(guò)程也是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題不斷涌現(xiàn)的過(guò)程，對(duì)城市管理方式、交通系統(tǒng)、城市應(yīng)急系統(tǒng)、環(huán)境監(jiān)測(cè)體系等都提出了更高的要求。智慧城市為城市未來(lái)發(fā)展提供了一種全新的模式，以物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、無(wú)線通信為代表的新技術(shù)賦予了城市敏銳的感知力、超強(qiáng)的計(jì)算能力和無(wú)所不在的通信能力，這為創(chuàng)造各種智慧型應(yīng)用、建設(shè)智慧城市創(chuàng)造了良好的條件。然而一項(xiàng)再好的技術(shù)，如果沒(méi)有法律的保障，那也只不過(guò)是“空中樓閣”。

一、智慧城市建設(shè)不宜先立中央法

立法是聯(lián)結(jié)政府與社會(huì)、公共權(quán)力與私人權(quán)利的紐帶，是調(diào)節(jié)和規(guī)范人們社會(huì)生活的重要手段，也可以為所有公民提供特定形式的公共產(chǎn)品和服務(wù)，這些都與社會(huì)穩(wěn)定、發(fā)展、福利密不可分，與公民的自由、權(quán)利、財(cái)產(chǎn)息息相關(guān)。智慧城市的立法，若慎待之，可將其優(yōu)勝之處加以拓展放大，若惡處之，則后患無(wú)窮，立法選擇正如“一次不好的判決損害的是河之流，那么壞的立法傷害的則是水之源”[1]一樣，影響的將是智慧城市建設(shè)的根本。在智慧城市建設(shè)起步的今天，思考立法的問(wèn)題是未雨綢繆，而反思互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代所引發(fā)的一系列法律問(wèn)題證明我們的擔(dān)憂不是杞人憂天。日新月異的技術(shù)發(fā)展與相對(duì)滯后的法律法規(guī)這一矛盾會(huì)在今后智慧城市建設(shè)過(guò)程中愈加凸顯，法律法規(guī)的制定既要保護(hù)技術(shù)，又不能制約技術(shù)的發(fā)展，這對(duì)我國(guó)的智慧城市建設(shè)立法提出了更高的要求。

（一）基礎(chǔ)法律、法規(guī)少，實(shí)踐和理論均處于摸索階段

由于長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)信息化條件下的公民個(gè)人權(quán)利保護(hù)認(rèn)識(shí)相對(duì)落后，造成規(guī)范智慧城市網(wǎng)絡(luò)化、信息化發(fā)展相關(guān)的基礎(chǔ)法律、法規(guī)數(shù)量較少，智慧城市建設(shè)領(lǐng)域的立法實(shí)踐相對(duì)較少，就立法層次而言要出臺(tái)全國(guó)范圍內(nèi)適用的法律和行政法規(guī)，實(shí)踐和理論的支撐均顯不足。且不論我國(guó)民法體系中對(duì)個(gè)人隱私權(quán)保護(hù)的規(guī)定長(zhǎng)期含糊不明的現(xiàn)實(shí)，對(duì)公民個(gè)人信息和數(shù)據(jù)資料的保護(hù)直到近兩年才出臺(tái)了主要針對(duì)電信和互聯(lián)網(wǎng)個(gè)人信息保護(hù)的全國(guó)性規(guī)定。例如2012年12月28日第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》），明確了國(guó)家保護(hù)能夠識(shí)別公民個(gè)人身份和涉及公民個(gè)人隱私的電子信息。任何組織和個(gè)人不得竊取或者以其他非法方式獲取公民個(gè)人電子信息，不得出售或者非法向他人提供公民個(gè)人電子信息。2013年7月16日工業(yè)和信息化部頒布了《電信和互聯(lián)網(wǎng)用戶(hù)個(gè)人信息保護(hù)規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《個(gè)人信息保護(hù)規(guī)定》），于2013年9月1日生效的《個(gè)人信息保護(hù)規(guī)定》中明確了在中華人民共和國(guó)境內(nèi)提供電信服務(wù)和互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)過(guò)程中收集、使用用戶(hù)個(gè)人信息的活動(dòng)適用本規(guī)定；用戶(hù)個(gè)人信息是指電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者和互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者在提供服務(wù)的過(guò)程中收集的用戶(hù)姓名、出生日期、身份證件號(hào)碼、住址、電話號(hào)碼、賬號(hào)和密碼等能夠單獨(dú)或者與其他信息結(jié)合識(shí)別用戶(hù)的信息以及用戶(hù)使用服務(wù)的時(shí)間、地點(diǎn)等信息。但《加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》和《個(gè)人信息保護(hù)規(guī)定》兩個(gè)法律文件規(guī)定的內(nèi)容比較原則，且主要針對(duì)電信和互聯(lián)網(wǎng)個(gè)人信息的保護(hù)，對(duì)于智慧城市建設(shè)來(lái)說(shuō)互聯(lián)網(wǎng)僅是其若干智慧技術(shù)中的一個(gè)，鑒于智慧城市立法的實(shí)踐和理論基礎(chǔ)均無(wú)法支撐效力及于全國(guó)范圍內(nèi)的法律和行政法規(guī)的制定，筆者認(rèn)為就當(dāng)前所處智慧城市建設(shè)初級(jí)階段不宜先立效力層級(jí)較高的法律和行政法規(guī)。

（二）中央立法周期長(zhǎng)，不利于及時(shí)靈活反映智慧城市建設(shè)需求

從立法與社會(huì)發(fā)展兩者的絕對(duì)關(guān)系來(lái)看，立法是永遠(yuǎn)滯后于所欲調(diào)整和規(guī)范的社會(huì)關(guān)系的，立法不可能絕對(duì)地做到與社會(huì)關(guān)系同步發(fā)生。從現(xiàn)實(shí)狀況來(lái)看，從社會(huì)產(chǎn)生立法需要到法律制定和正式公布，平均需要5年左右的時(shí)間，這樣長(zhǎng)的一個(gè)周期，決定了社會(huì)關(guān)系在產(chǎn)生之后的相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，會(huì)處于法律規(guī)范調(diào)整的空白。解決辦法只能有兩個(gè)，或者拉長(zhǎng)社會(huì)發(fā)展變化的周期，或者縮短立法的周期。社會(huì)發(fā)展變化是客觀規(guī)律，不是人力所能推動(dòng)或停止的，拉長(zhǎng)社會(huì)發(fā)展周期實(shí)際上也就意味著阻礙了社會(huì)進(jìn)步。唯一的辦法只能是縮短立法周期。但是從目前的立法狀況和實(shí)際情況看，要求全國(guó)人大及其常委會(huì)大幅度縮短立法周期也是不可能的。在這種情況下，地方立法機(jī)關(guān)往往可以率先制定地方急需的立法，彌補(bǔ)這一立法時(shí)差。

二、智慧城市建設(shè)宜地方立法先行

在各地智慧城市建設(shè)的浪潮之中，其建設(shè)的內(nèi)容、重點(diǎn)和進(jìn)度并不一致，在各地發(fā)展不一的實(shí)際情況下，各地方對(duì)智慧城市建設(shè)的立法需求不同。

（一）地方智慧城市建設(shè)內(nèi)容、重點(diǎn)和進(jìn)度并不一致

北京以構(gòu)建精細(xì)智能的城市管理為起點(diǎn)，圍繞城市智能運(yùn)轉(zhuǎn)、企業(yè)智能運(yùn)營(yíng)、生活智能便捷、政府智能服務(wù)等若干方面予以推進(jìn)，“十二五”期間北京市將統(tǒng)一建成物聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)，無(wú)線網(wǎng)絡(luò)將進(jìn)一步升級(jí)成寬帶，北京將提升為真正的“無(wú)線城市”。上海以信息化領(lǐng)先發(fā)展和帶動(dòng)為戰(zhàn)略，重點(diǎn)在于百兆入戶(hù)、數(shù)字惠民，建設(shè)國(guó)際水平的信息基礎(chǔ)設(shè)施，提升超級(jí)計(jì)算中心能級(jí)，構(gòu)建適應(yīng)云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境，打造新一代互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心。杭州以綜合性物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用輻射帶動(dòng)核心產(chǎn)業(yè)、關(guān)鍵技術(shù)和公共平臺(tái)建設(shè)。南京以智能交通、智慧醫(yī)療、政務(wù)數(shù)據(jù)中心、智能電網(wǎng)、智慧社區(qū)為標(biāo)志性示范工程。昆山推出城市控管指揮中心、政府并聯(lián)審批、城市節(jié)能減碳三大“智慧城市”軟件解決方案為政府度身定制智能城市信息架構(gòu)。沈陽(yáng)注重改善生態(tài)環(huán)境，用數(shù)學(xué)模型來(lái)描述與生態(tài)息息相關(guān)的問(wèn)題，依靠海量數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)分析技術(shù)，對(duì)動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)捕捉并分析關(guān)鍵信息，實(shí)現(xiàn)“生態(tài)沈陽(yáng)”的智慧解決之道。無(wú)錫廣泛推廣傳感網(wǎng)技術(shù)的行業(yè)應(yīng)用和公眾應(yīng)用建設(shè)“感知城市”。寧波以智慧物流引領(lǐng)現(xiàn)代化國(guó)際港口城市建設(shè)；武漢以智能交通、市政服務(wù)與信息化建設(shè)領(lǐng)跑中部智慧之都；承德以國(guó)際旅游城市引領(lǐng)智慧建設(shè)主題等等。

（二）地方智慧城市建設(shè)立法的必要性和需求存在差異

地方性法律法規(guī)作為一種法的淵源，既具有法的共同特征，也具有從屬性、地方性、試驗(yàn)性和先行性的特征。從從屬性看，制定地方性法規(guī)不能同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸，不能作出涉及全國(guó)人大及其常委會(huì)專(zhuān)屬立法權(quán)的規(guī)定；從地方性看，地方性強(qiáng)調(diào)的是本地方的實(shí)際需要，地方立法涉及的只能是本行政區(qū)域內(nèi)的地方事務(wù)，其效力也只是限于本行政區(qū)域，超出本行政區(qū)域即沒(méi)有約束力；從試驗(yàn)性和先行性看，地方立法可以為國(guó)家統(tǒng)一立法積累經(jīng)驗(yàn)，填補(bǔ)國(guó)家立法的“空白”。針對(duì)性是法律的生命力、具有針對(duì)性的法律才具有可行性。這就要求法律必須地方化，只有地方化才更具針對(duì)性。地方立法能從本地智慧城市建設(shè)的實(shí)際情況出發(fā)，關(guān)注本地建設(shè)進(jìn)程中的“熱點(diǎn)”、“難點(diǎn)”問(wèn)題，使地方立法真正做到體現(xiàn)本地最大多數(shù)人民群眾的意愿和要求。在地方智慧城市建設(shè)需求各異之情況下，地方立法機(jī)關(guān)可以率先制定地方急需的立法，地方立法可以在國(guó)家立法時(shí)機(jī)尚不成熟時(shí)先行立法，為國(guó)家立法積累經(jīng)驗(yàn)，在填補(bǔ)國(guó)家智慧城市建設(shè)立法“空白”的同時(shí)，也能因地制宜的為地方智慧城市建設(shè)提供法律保障。

（三）智慧城市建設(shè)地方可嘗試超前立法

智慧城市建設(shè)是個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，其立法也不可能一步到位，應(yīng)先將那些實(shí)際工作急需，立法條件比較成熟的部分進(jìn)行立法，以適應(yīng)建設(shè)發(fā)展的迫切需要；然后，再根據(jù)建設(shè)發(fā)展的進(jìn)程，在條件進(jìn)一步成熟時(shí)，及時(shí)修改原有的舊法，及時(shí)反映新的改革成果。對(duì)于何時(shí)立法，學(xué)界有三種觀點(diǎn)：滯后立法、超前立法和同步立法。滯后立法主張，立法應(yīng)當(dāng)是成功經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，許多改革政策和措施，具有很強(qiáng)的實(shí)驗(yàn)性和探索性，而法律應(yīng)當(dāng)保持相對(duì)的穩(wěn)定性和連續(xù)性。將這些缺乏成功經(jīng)驗(yàn)為客觀依據(jù)的措施上升為法律，不可能實(shí)現(xiàn)真正的穩(wěn)定性和連續(xù)性，無(wú)法樹(shù)立法律的權(quán)威，所以法律應(yīng)當(dāng)是保守的。超前立法主張立法要有預(yù)見(jiàn)性、超前性的思維，只要立法工作經(jīng)過(guò)科學(xué)的預(yù)測(cè)和論證，法律的可行性是有保障的，法律不僅僅是對(duì)成功經(jīng)驗(yàn)的確定，而且也應(yīng)發(fā)揮其對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的引導(dǎo)和促進(jìn)作用。同步立法主張法律不可能真正超前，也不宜落后實(shí)踐，根據(jù)實(shí)際情況將改革措施法律化、制度化，才是最佳選擇。

筆者認(rèn)為，對(duì)全國(guó)業(yè)已興起的智慧城市建設(shè)來(lái)說(shuō)，超前立法是優(yōu)選。超前立法是指立法機(jī)關(guān)根據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)生活運(yùn)行機(jī)制的發(fā)展趨勢(shì)和客觀規(guī)律，對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)和將要出現(xiàn)的趨勢(shì)進(jìn)行全方位、多維性的分析研究，制定出法規(guī)，使已經(jīng)出現(xiàn)和將要出現(xiàn)的新的經(jīng)濟(jì)生活關(guān)系，一開(kāi)始就納入法制化軌道，其價(jià)值在于能夠未雨綢繆，引導(dǎo)社會(huì)關(guān)系的發(fā)展，因?yàn)楫吘刮覀兯幍牟辉偈切?guó)寡民時(shí)代，隨著科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展，社會(huì)問(wèn)題紛至沓來(lái)，如果等到問(wèn)題產(chǎn)生之后再去考慮立法，可能等法律法規(guī)出臺(tái)之后，該社會(huì)關(guān)系早已經(jīng)不需要調(diào)整，所立之法也就無(wú)用武之地了。超前立法在地方立法中的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其在中央立法中所發(fā)揮的作用，因?yàn)榫偷胤讲町惖默F(xiàn)狀來(lái)看，有些問(wèn)題可能只在某一個(gè)區(qū)域內(nèi)發(fā)生，此時(shí)，期望中央立法做統(tǒng)一規(guī)定并不合適，指望中央立法單就某一區(qū)域的某一問(wèn)題做特殊規(guī)定，也不現(xiàn)實(shí)。法律實(shí)施的效果是檢驗(yàn)立法質(zhì)量的尺度，地方立法能從地方智慧城市建設(shè)的實(shí)際進(jìn)程出發(fā)，可以靈活的運(yùn)用更為實(shí)際的立法方式，因時(shí)因地因事靈活的選擇運(yùn)用或結(jié)合運(yùn)用。

三、地方性法規(guī)優(yōu)于地方政府規(guī)章

中國(guó)國(guó)土廣袤，人口眾多，每個(gè)省份和市縣所管轄的領(lǐng)域遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他一些國(guó)家的地方機(jī)構(gòu)所管轄的區(qū)域，沿海和內(nèi)地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及資源分布和利用狀況極不平衡，智慧城市的發(fā)展的軟件和硬件基礎(chǔ)差異頗大。地方差異決定了對(duì)智慧城市建設(shè)事項(xiàng)的管理更應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)該區(qū)域的實(shí)際狀況，而不能全國(guó)“一刀切”。最大的地方實(shí)際就是地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)、文化狀況的不平衡導(dǎo)致地方智慧城市建設(shè)呈現(xiàn)出特殊性和復(fù)雜性，而且這種復(fù)雜性越來(lái)越向縱深發(fā)展。就我國(guó)目前的發(fā)展?fàn)顩r，多樣化的地方實(shí)際不但不可能在幾十年甚至幾百年內(nèi)消除，而且各地的差異也有逐漸加大的趨勢(shì)。發(fā)達(dá)城市經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，人口向發(fā)達(dá)城市的遷移規(guī)模就越大，城市問(wèn)題越多越突出，越需要加快智慧城市建設(shè)步伐。

在我國(guó)，地方的立法權(quán)并不是來(lái)自于中央的授予，而來(lái)源于人民。憲法第2條明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)”。我國(guó)憲法第100條和第115條明確規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。根據(jù)以上規(guī)定，由地方選舉產(chǎn)生的地方各級(jí)人民代表大會(huì)，是代表地方民意的權(quán)力機(jī)關(guān)，也即直接的民意代表機(jī)關(guān)，其立法行為是行使本地方人民權(quán)力的行為。因此相較于地方政府規(guī)章而言，地方性法規(guī)更能從地方人民利益出發(fā)，更符合智慧城市建設(shè)過(guò)程中以公民、法人和其他組織合法權(quán)益的促進(jìn)為依歸，以平衡國(guó)家公權(quán)和公民私權(quán)來(lái)構(gòu)建服務(wù)型政府為目的。

[1][英]弗·培根.培根論說(shuō)文集[M].上海：商務(wù)印書(shū)館，1983：193.

[2]于兆波著.立法決策論[M].北京：北京大學(xué)出版社，2006.

[3]上海社會(huì)科學(xué)院信息研究所編著.智慧城市辭典[M].上海：上海辭書(shū)出版社，2011.

[4]郭道暉.當(dāng)代中國(guó)立法（上）[M].北京：中國(guó)民主法制出版社，1998.321.