張磊

導(dǎo)讀：由于親生子女的贍養(yǎng)義務(wù)與繼承權(quán)利都是法定的，因此，現(xiàn)實中的爭議主要來自無血緣關(guān)系養(yǎng)老協(xié)議。老年人由于認(rèn)知與維權(quán)能力的下降，在該類協(xié)議的簽訂與履行中往往處于弱勢地位。因此，政府監(jiān)管和政府幫扶就顯得格外必要。政府監(jiān)管可以有效減少爭議的發(fā)生。同時，政府幫扶可以在發(fā)生爭議以后維護(hù)弱勢一方的合法權(quán)利。

關(guān)鍵詞：無血緣關(guān)系；養(yǎng)老協(xié)議；監(jiān)督機(jī)制；幫扶機(jī)制

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2014.02.008

在我國，各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量畢竟有限，因此，絕大多數(shù)老人仍然采取居家養(yǎng)老的方式。然而，由于種種原因，例如子女異地生活或不盡孝道等，傳統(tǒng)的“養(yǎng)子防老”方式在現(xiàn)代化大都市中面臨諸多困境。于是，近年來，在上海等國內(nèi)一線城市開始有越來越多的老人通過簽訂養(yǎng)老協(xié)議的方式獲得晚年保障，其中“以房養(yǎng)老”的情況居多。該協(xié)議的另一方當(dāng)事人中既有親生子女，也有無血緣關(guān)系者。新聞媒體對此也紛紛報道，引發(fā)社會熱烈議論。

由于親生子女的贍養(yǎng)義務(wù)與繼承權(quán)利都是法定的，因此，現(xiàn)實中的爭議主要來自無血緣關(guān)系養(yǎng)老協(xié)議。老年人由于認(rèn)知與維權(quán)能力的下降，在該類協(xié)議的簽訂與履行中往往處于弱勢地位。因此，政府監(jiān)管和政府幫扶就顯得格外必要。政府監(jiān)管可以有效減少爭議的發(fā)生。同時，政府幫扶可以在發(fā)生爭議以后維護(hù)弱勢一方的合法權(quán)利。我們認(rèn)為，通過政府的監(jiān)督與幫扶，可以使無血緣關(guān)系養(yǎng)老協(xié)議成為解決上海市養(yǎng)老問題的重要渠道與創(chuàng)新實踐。

一、無血緣關(guān)系養(yǎng)老協(xié)議的效果與功能定位

我們之所以提倡無血緣關(guān)系者之間通過簽訂協(xié)議的方式進(jìn)行養(yǎng)老與贍養(yǎng)的活動，是因為這種協(xié)議能夠最大限度地保障老年人的權(quán)益，同時也能為贍養(yǎng)者提供經(jīng)濟(jì)上的保障。為了評估無血緣養(yǎng)老協(xié)議的效果與功能定位，我們必須首先分析一下“十二五”期間上海老齡化的特點以及現(xiàn)有各種養(yǎng)老途徑的現(xiàn)狀與前景。在此基礎(chǔ)上，我們才能較為準(zhǔn)確地做出判斷。

（一）“十二五”期間上海老齡化的特點分析

上海是全國第一個進(jìn)入老齡化社會的城市，也是目前全國人口老齡化程度最高的特大型城市。根據(jù)預(yù)測，上海市“十二五”期間進(jìn)入人口老齡化加速發(fā)展期，老年人口總量急劇增加，高齡人口總數(shù)繼續(xù)增長，獨生子女父母將逐漸成為新增老年人群的主體。預(yù)計到2015年末，戶籍60歲及以上老年人口將超過430萬，比例接近30%；平均每年老年人口增加20多萬，比“十一五”期間老年人口增長數(shù)翻番。“十二五”時期，老齡化比重平均每年增加近1.3個百分點。戶籍80歲及以上高齡人口將達(dá)到70萬，平均每年增加2.4萬。同時，純老①、獨居老年人繼續(xù)增加，尤其是80歲及以上高齡老年人的純老比例和農(nóng)村純老現(xiàn)象更為突出。第一代獨生子女父母已經(jīng)陸續(xù)進(jìn)入老年期。從2013年起，本市新增老年人口中的80%以上將為獨生子女父母，上海人口老齡化呈現(xiàn)出獨生子女父母老齡化的新趨勢②。由此可見，上海老齡化的顯著特點有以下幾個方面：第一，人口老齡化速度大幅提升；第二，純老、獨居老年人的增加明顯；第三，獨生子女父母成為老年人的主流群體。

（二）現(xiàn)有各種養(yǎng)老途徑的現(xiàn)狀與前景分析

截至2010年底，上海市養(yǎng)老床位總數(shù)10萬張，占戶籍老年人口的3%，社區(qū)老年人日間服務(wù)機(jī)構(gòu)303家、社區(qū)老年人助餐服務(wù)點404家，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)老年人25.2萬，占戶籍老年人口的7.6%③。家庭自我照顧、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)為一體的“9073”養(yǎng)老服務(wù)格局基本形成。

很顯然，上?，F(xiàn)有的養(yǎng)老途徑主要有三個：第一，家庭自我照顧；第二，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)；第三，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)。其中，占戶籍老年人口比例最低的是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)，即只有3%的本市老年人可以享受這一待遇。即使是享受社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的人數(shù)也只占戶籍老年人口的7.6%，況且社區(qū)只是承擔(dān)部分養(yǎng)老義務(wù)，絕大部分的養(yǎng)老義務(wù)還是需要家庭成員自己承擔(dān)。除去上述兩種養(yǎng)老途徑，剩下的老年人都不得不依靠家庭成員的照顧進(jìn)行養(yǎng)老，這個比例高達(dá)89.4%。因此，根據(jù)這個基本格局，我們可以展望可預(yù)見的未來，上海養(yǎng)老途徑中仍然是以家庭自我照顧占絕大多數(shù)，其他兩種途徑（機(jī)構(gòu)養(yǎng)老與社區(qū)服務(wù)）盡管會有發(fā)展，但是前景不容樂觀，換句話講，就是上述基本格局不會被打破。

（三）監(jiān)督幫扶無血緣關(guān)系養(yǎng)老協(xié)議的價值

1.無血緣關(guān)系養(yǎng)老協(xié)議的定義與法律依據(jù)

所謂無血緣關(guān)系養(yǎng)老協(xié)議，是指不存在法定贍養(yǎng)關(guān)系的公民之間，通過自愿簽訂協(xié)議的方式形成法律允許的贍養(yǎng)關(guān)系。

無血緣關(guān)系養(yǎng)老協(xié)議的法律依據(jù)主要來自以下三個方面：第一，我國《繼承法》第16條規(guī)定：“公民可以依照本法規(guī)定立遺囑處分個人財產(chǎn)，并可以指定遺囑執(zhí)行人。公民可以立遺囑將個人財產(chǎn)指定由法定繼承人的一人或者數(shù)人繼承。公民可以立遺囑將個人財產(chǎn)贈給國家、集體或者法定繼承人以外的人?！钡诙?，《繼承法》第21條規(guī)定：“遺囑繼承或者遺贈附有義務(wù)的，繼承人或者受遺贈人應(yīng)當(dāng)履行義務(wù)。沒有正當(dāng)理由不履行義務(wù)的，經(jīng)有關(guān)單位或者個人請求，人民法院可以取消他接受遺產(chǎn)的權(quán)利?！钡谌独夏耆藱?quán)益保障法》第20條規(guī)定：“經(jīng)老年人同意，贍養(yǎng)人之間可以就履行贍養(yǎng)義務(wù)簽訂協(xié)議。贍養(yǎng)協(xié)議的內(nèi)容不得違反法律的規(guī)定和老年人的意愿。基層群眾性自治組織、老年人組織或者贍養(yǎng)人所在單位監(jiān)督協(xié)議的履行?！?/p>

扼要地講，在老年人與贍養(yǎng)者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系可以歸納為以下幾點：第一，老年人以自己的個人財產(chǎn)作為對價，換取贍養(yǎng)者對自己晚年生活的照顧；第二，贍養(yǎng)者以自己對老人的照顧作為對價，換取老人個人財產(chǎn)的全部或部分權(quán)益（既可以是所有權(quán)，也可以是使用權(quán)等其他權(quán)利）；第三，上述權(quán)利與義務(wù)關(guān)系通過自愿訂立的協(xié)議得到明確。

2.無血緣關(guān)系養(yǎng)老協(xié)議的主要特點

根據(jù)上述法律依據(jù)，我們可以看出：相對于法定贍養(yǎng)關(guān)系，無血緣關(guān)系養(yǎng)老協(xié)議主要有以下幾個方面的特點：第一，這種權(quán)利與義務(wù)必須通過意思自治的方式（既可以是口頭協(xié)議，也可以是書面協(xié)議）的方式得到明確?！独夏耆藱?quán)益保障法》第14條規(guī)定：“贍養(yǎng)人應(yīng)當(dāng)履行對老年人經(jīng)濟(jì)上供養(yǎng)、生活上照料和精神上慰藉的義務(wù)，照顧老年人的特殊需要。贍養(yǎng)人是指老年人的子女以及其他依法負(fù)有贍養(yǎng)義務(wù)的人。贍養(yǎng)人的配偶應(yīng)當(dāng)協(xié)助贍養(yǎng)人履行贍養(yǎng)義務(wù)。”由此可見，父母與子女之間的贍養(yǎng)關(guān)系是法律規(guī)定的，不需要另行訂立協(xié)議。當(dāng)然，在一些地方存在父母子女之間簽訂類似協(xié)議的情況，但這實際上是沒有必要的。然而，老年人與無血緣關(guān)系的贍養(yǎng)者之間則不同。他們之間的贍養(yǎng)關(guān)系必須通過自愿訂立協(xié)議的方式才會產(chǎn)生。實際上，這種協(xié)議既保護(hù)了老年人的權(quán)益，也保護(hù)了無血緣關(guān)系贍養(yǎng)者的權(quán)利，因為如果贍養(yǎng)者有照顧老人的意愿，但如果沒有協(xié)議作為保障，那么老人的子女或者其他具有法定繼承權(quán)的公民就可能獲得老年人全部或部分財產(chǎn)，從而造成贍養(yǎng)者在經(jīng)濟(jì)上的損失。從這個角度看，無血緣關(guān)系養(yǎng)老協(xié)議具有遺囑的性質(zhì)，是老年人對自己財產(chǎn)的處分；第二，無血緣關(guān)系養(yǎng)老協(xié)議的執(zhí)行時間可能會非常長。不同于一般的民事協(xié)議，無血緣關(guān)系養(yǎng)老協(xié)議的執(zhí)行時間可能非常長，例如十年、二十年或者直至老年人逝世。第三，在無血緣關(guān)系養(yǎng)老關(guān)系中，老年人處于弱勢一方，需要社會的幫助。在這么長的協(xié)議執(zhí)行時間里，贍養(yǎng)者需要持續(xù)不斷地對老年人的生活進(jìn)行照顧。因此，贍養(yǎng)者承擔(dān)了非常沉重的責(zé)任，尤其是在老人年事已高或者身患疾病的情況下。但是既然自愿訂立了協(xié)議，那么就要承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。如果贍養(yǎng)者只想獲得老年人的財產(chǎn)，而不想付出或少付出精力，那么老年人很難憑借自己的力量進(jìn)行抗?fàn)?，尤其是在老年人身體虛弱或患病的情況下更是如此。這就需要社會對該協(xié)議的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，從而給予老年人適當(dāng)?shù)膸椭Ｕ腔谶@樣的認(rèn)識，我國《繼承法》第21條第2款規(guī)定：“沒有正當(dāng)理由不履行義務(wù)的，經(jīng)有關(guān)單位或者個人請求，人民法院可以取消他接受遺產(chǎn)的權(quán)利。”同時，《老年人權(quán)益保障法》第20條第2款規(guī)定：“基層群眾性自治組織、老年人組織或者贍養(yǎng)人所在單位監(jiān)督協(xié)議的履行?！?/p>

3.無血緣關(guān)系養(yǎng)老協(xié)議對上海老齡化特點的適應(yīng)性

根據(jù)前文所述，我們不難發(fā)現(xiàn)無血緣關(guān)系養(yǎng)老協(xié)議是適應(yīng)上海老齡化特點的，具體可以分為以下幾個步驟來分析這個問題：首先，上海老齡化速度的加快使得養(yǎng)老需求大幅度增加，而目前機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和社區(qū)服務(wù)顯然無法滿足這個需要，甚至顯得杯水車薪。因此，大部分的老年人口需要在家庭中得到照顧。其次，與需要居家養(yǎng)老的人口大幅度增加相伴的是純老、獨居老年人的急劇增加，具體包括子女不在跟前的獨居老人家庭；子女不在本地，有兩位以上高齡老人（80周歲以上）家庭；患有嚴(yán)重疾病的老人家庭；殘障老人家庭以及其他需要特殊照顧的老年人家庭。這些老人無法依靠自己的子女或其他家庭成員，因此，如果不得不居家養(yǎng)老的話，無血緣關(guān)系養(yǎng)老協(xié)議可能是不錯的選擇。再次，獨生子女父母成為老年人主流群體的事實也增加無血緣關(guān)系養(yǎng)老協(xié)議的重要性?，F(xiàn)在年輕人社會壓力大、工作節(jié)奏緊張，因此，獨生子女的父母往往得不到像多子女家庭那樣的照顧。當(dāng)一些客觀原因出現(xiàn)時，例如子女患病、不盡孝道、異地工作等等，那么無血緣關(guān)系養(yǎng)老協(xié)議也是較為穩(wěn)妥的選擇。

4.無血緣關(guān)系養(yǎng)老協(xié)議在各種養(yǎng)老途徑中的定位分析

既然無血緣關(guān)系養(yǎng)老協(xié)議是適應(yīng)上海實際情況的，那么我們不禁要問，這種養(yǎng)老方式在各種養(yǎng)老途徑中處于什么樣地位呢？

一方面，我們從現(xiàn)狀分析。盡管上海市政府并沒有對無血緣養(yǎng)老問題進(jìn)行過調(diào)查統(tǒng)計，但是我們可以肯定的是，上海目前無血緣養(yǎng)老協(xié)議的數(shù)量還不多。我們認(rèn)為，這主要是受到兩方面原因的牽制：第一，習(xí)俗因素。中國人的傳統(tǒng)是養(yǎng)子防老，因此，家族血緣關(guān)系在養(yǎng)老中的分量不是短時間內(nèi)可以改變的。對于無血緣關(guān)系人的不信任在中國人的傳統(tǒng)觀點中是根深蒂固的。這在很大程度上牽制了無血緣關(guān)系養(yǎng)老協(xié)議的簽訂。第二，社會因素。社會因素涉及方方面面，這里筆者選擇其中最重要的一條進(jìn)行陳述，那就是社會道德的滑坡。中國目前是典型的轉(zhuǎn)型期社會，各種矛盾非常尖銳和集中。在社會道德方面，我國正在面臨非常嚴(yán)重的滑坡現(xiàn)狀，各種虐待老人兒童的新聞報道不絕于耳。此外，社會誠信嚴(yán)重不足，為了金錢，很多人敢于鋌而走險，出賣良知。在這種社會大背景下，無血緣關(guān)系養(yǎng)老協(xié)議如果缺乏必要的政府監(jiān)管，應(yīng)該是很難得到推廣與發(fā)展的。第三，法律因素。盡管我國《老年人權(quán)益保障法》第20條第2款規(guī)定：“基層群眾性自治組織、老年人組織或者贍養(yǎng)人所在單位監(jiān)督協(xié)議的履行”，但是關(guān)于如何具體實施監(jiān)督以及如何進(jìn)行問責(zé)卻沒有其他法律規(guī)范進(jìn)行細(xì)化。因此，法律的不完善也使得無血緣關(guān)系養(yǎng)老協(xié)議備受考驗。

另一方面，我們從前景分析。正如前文所分析的那樣，對于不得不居家養(yǎng)老的老年人，根據(jù)上海實際情況，無血緣關(guān)系養(yǎng)老協(xié)議是不錯的選擇。既然如此，那么政府就需要在推廣與保障方面花功夫。我們認(rèn)為，政府就需要在兩個方面花功夫，即政府監(jiān)管和政府幫扶。政府監(jiān)管是爭議發(fā)生之前的預(yù)防措施，可以有效減少爭議的發(fā)生。政府幫扶是在爭議發(fā)生之后的解決措施，可以在發(fā)生爭議以后維護(hù)弱勢一方的合法權(quán)利。我們相信只要政府以公權(quán)力介入干預(yù)，那么就可以在很大程度上消除上述社會因素和法律因素對推廣無血緣關(guān)系養(yǎng)老協(xié)議的牽制，使無血緣關(guān)系養(yǎng)老協(xié)議成為解決上海市養(yǎng)老問題的重要渠道與創(chuàng)新實踐。

二、政府對無血緣關(guān)系養(yǎng)老協(xié)議的監(jiān)督機(jī)制

（一）無血緣關(guān)系養(yǎng)老協(xié)議的權(quán)利義務(wù)

1.老年人的意思自治與權(quán)利義務(wù)

無血緣關(guān)系養(yǎng)老協(xié)議的簽訂需要以雙方自愿為前提。所謂自愿，即意思自治，更多地應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)老年人這一方當(dāng)事人，因為老年人隨著身體的衰老，他們的認(rèn)知能力在逐漸下降，相較于中青年，處于明顯的劣勢。因此，我們應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)老年人在簽訂無血緣關(guān)系養(yǎng)老協(xié)議時，應(yīng)當(dāng)是出于本人真實意愿，不存在欺騙、強(qiáng)迫或重大誤解等其他可能對意思自治產(chǎn)生不利影響的因素。

老年人在無血緣關(guān)系養(yǎng)老協(xié)議的權(quán)利主要包括以下兩個方面：第一，要求贍養(yǎng)人參照法定贍養(yǎng)關(guān)系對自己進(jìn)行照顧（如果高于或低于法定贍養(yǎng)關(guān)系所界定的標(biāo)準(zhǔn)，那么在協(xié)議中應(yīng)當(dāng)有所體現(xiàn)）；第二，當(dāng)贍養(yǎng)人不履行協(xié)議所規(guī)定的照顧義務(wù)，或者出現(xiàn)虐待、遺棄老人等惡劣行為時，那么老年人可以解除協(xié)議，并主張相應(yīng)的賠償。與此同時，老年人的義務(wù)主要包括以下兩個方面：第一方面，根據(jù)協(xié)議約定，對自己的個人財產(chǎn)進(jìn)行處分。這里需要注意兩點：一是處分的時間既可以是協(xié)議簽訂之后一段時間，也可以是等老年人逝世后由其遺囑執(zhí)行人代為處分；二是處分的內(nèi)容包括對自己財產(chǎn)所有權(quán)的處分，也可以是對自己財產(chǎn)使用權(quán)等其他權(quán)利的處分。第二方面，在協(xié)議存續(xù)期間，配合贍養(yǎng)人履行義務(wù)的行為。換言之，就是老年人應(yīng)當(dāng)為贍養(yǎng)人照顧自己提供便利，不應(yīng)當(dāng)提出超出協(xié)議或合理范圍的要求。

2.無血緣關(guān)系贍養(yǎng)者的權(quán)利義務(wù)

在無血緣關(guān)系養(yǎng)老協(xié)議中，贍養(yǎng)人的權(quán)利主要包括以下兩個方面：第一，根據(jù)協(xié)議中規(guī)定的時間與內(nèi)容，獲得老人個人財產(chǎn)的全部或部分權(quán)利；第二，當(dāng)自己在履行協(xié)議所規(guī)定的義務(wù)時，遇到老年人自己、老年人的親屬或者其他個人的無故妨礙時，可以要求妨礙者停止妨礙行為。同時，贍養(yǎng)人也要履行兩個方面的義務(wù)：第一，按照協(xié)議中規(guī)定的時間和標(biāo)準(zhǔn)（參照法定贍養(yǎng)關(guān)系），對老年人的生活起居等各方面進(jìn)行照顧；第二，遵守除協(xié)議以外，國家法律和社會道德對公民的約束，例如不得虐待老人，不得辱罵老人，尊重老年人的生活規(guī)律等等。

3.無血緣關(guān)系贍養(yǎng)者的違約特點

無血緣關(guān)系養(yǎng)老協(xié)議既不同于一般的服務(wù)合同，也不同于一般的遺囑，因此，對這類協(xié)議的違約行為也就呈現(xiàn)出相應(yīng)的特點，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，這類協(xié)議的違約者一般是贍養(yǎng)者。這是比較容易理解的。老年人，尤其是純老和孤老家庭，往往履約意愿比較穩(wěn)定，因此，不大可能出現(xiàn)違約行為。相反，很多贍養(yǎng)者在簽訂協(xié)議時對困難往往估計不足，或者干脆存在不正當(dāng)?shù)钠髨D。在非常長的履約期間，由于困難多于預(yù)期等種種難以言盡的原因，贍養(yǎng)者可能將老人視為“包袱”，因此出現(xiàn)違約的可能性相比老年人就要高得多。第二，違約行為往往很難被發(fā)覺。由于在無血緣關(guān)系養(yǎng)老協(xié)議中，老年人處于絕對的弱勢地位，即使贍養(yǎng)者出現(xiàn)了違約行為，甚至出現(xiàn)虐待、侮辱老人的惡劣行徑，老年人由于身體原因或者認(rèn)知能力的不足，往往較難向法院或者政府進(jìn)行及時的反映。第三，違約的救濟(jì)存在較大難度。當(dāng)贍養(yǎng)者出現(xiàn)違約行為時，即使老年人積極維權(quán)，結(jié)果也往往很尷尬。如果是徹底解除合同，那么老年人往往會無人照顧；如果不是徹底解除合同，而是要求贍養(yǎng)者道歉或者賠償，那么今后生活在同一屋檐下，彼此關(guān)系將很難完好如初。

4.老年人法定繼承人的干擾因素

除了違約行為外，我們還有一個不能忽視的因素，就是老年人法定繼承人對協(xié)議的干擾。這是不難理解的。由于無血緣關(guān)系養(yǎng)老協(xié)議的存在，老人將原本要給予自己法定繼承人的全部或部分財產(chǎn)轉(zhuǎn)授給無血緣關(guān)系的贍養(yǎng)者，這對老人的法定繼承人，尤其是子女，會產(chǎn)生不小的影響。

當(dāng)然，子女不能贍養(yǎng)老人的原因有很多，既有客觀原因，例如異地居住、經(jīng)常出差等，也有主觀原因，例如關(guān)系不和、不盡孝道等。但不管是哪種原因，都可能出現(xiàn)這樣的結(jié)果，即老人的法定繼承人不滿老人簽訂無血緣關(guān)系養(yǎng)老協(xié)議，對協(xié)議的執(zhí)行進(jìn)行惡意的干擾，甚至詆毀或毆打贍養(yǎng)者。當(dāng)出現(xiàn)這種因素時，政府就應(yīng)當(dāng)出面干預(yù)。反過來，我們也不能完全從反面來看待老人的法定繼承人。事實上，他們也能夠起到一定的積極作用。例如當(dāng)無血緣關(guān)系贍養(yǎng)者出現(xiàn)違約行為時，或者老人的確并非處于真實意愿而簽訂養(yǎng)老協(xié)議時，老人的法定繼承人，尤其是子女就成為老人可以依靠的對象，可以為老人維權(quán)提供堅實的后盾。因此，政府的干預(yù)既要防止或消除法定繼承人的干擾，又要保護(hù)他們關(guān)心老人的積極性，因勢利導(dǎo)，使他們更多地發(fā)揮積極作用。

（二）政府監(jiān)督的邊界、原則、目標(biāo)與客體

1.公權(quán)力介入的法律邊界與基本原則

公權(quán)力介入分為兩種途徑：第一，司法途徑；第二，行政途徑。我們這里的討論不涉及司法途徑本身，因為司法訴訟是國家法律規(guī)定的，不是上海市所能夠改變的。上海市政府所能做的是通過行政途徑進(jìn)行必要的干預(yù)。

所謂行政干預(yù)的法律邊界，其實就是要回答這樣一個問題：政府部門能夠做些什么？其實，地方政府以及群眾自治組織能夠做的事情有很多。歸納起來，我們認(rèn)為主要包括以下幾個方面：第一，法律援助。法律援助的內(nèi)容包括事前幫助老年人及其家屬審核協(xié)議內(nèi)容，也包括出現(xiàn)糾紛后，由政府向弱勢一方提供法律咨詢等無償服務(wù)，甚至訴訟援助。第二，資金支持。老年人的個人財產(chǎn)往往不多。在上海，以房養(yǎng)老的方式比較多，但是對于那些沒有房產(chǎn)的老人，僅靠其他財產(chǎn)作為對價來簽訂協(xié)議，這會使得贍養(yǎng)者覺得回報不多。政府可以對經(jīng)濟(jì)困難或者有特殊情況的老年人給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，這部分補(bǔ)貼可以由贍養(yǎng)者管理使用，從而緩解贍養(yǎng)者的經(jīng)濟(jì)壓力。第三，調(diào)解管理。這是地方政府，尤其是基層組織的特長之一。當(dāng)出現(xiàn)矛盾或其他不和諧的情況時，及時的調(diào)解幫助可能使無血緣關(guān)系養(yǎng)老協(xié)議得到更好的執(zhí)行。當(dāng)然，當(dāng)調(diào)解不足以解決問題時，就存在管理的必要了。這種管理根據(jù)必要性和程度的不同，或多或少帶有一定的強(qiáng)制性。例如公安部門對實施虐待或毆打行為的贍養(yǎng)者實施治安管理處罰等。

在明確法律邊界的基礎(chǔ)上，我們可以進(jìn)一步勾勒出公權(quán)力介入時所應(yīng)遵守的基本原則。第一，依法行政原則。既要依據(jù)國家的基本法律，也要根據(jù)上海市的地方法規(guī)。第二，援助為主，資助為輔。公權(quán)力介入的主要途徑應(yīng)當(dāng)受法律援助，所以是援助為主。資助為輔，是指在必要的時候可以通過資金補(bǔ)貼的方式解決部分群體的特殊困難，但這不是主要方式，只有在必要時才可以使用。第三，日常調(diào)解，及時管理。正如前文所述，調(diào)解行為由于其行為性質(zhì)的原因，要落實在日常工作中。管理行為由于或多或少地帶有一定的強(qiáng)制性，所以只有在緊急或必要情況下才能使用。

2.不同層次建構(gòu)政府監(jiān)督的目標(biāo)

對于政府監(jiān)督的目標(biāo)，我們不能簡單地從一個維度來進(jìn)行分析，而是應(yīng)當(dāng)從不同層次進(jìn)行解讀。我們認(rèn)為，至少可以從以下兩個層次來詮釋政府監(jiān)督的目標(biāo)：

第一層次目標(biāo)是維護(hù)老年人的合法權(quán)益。這是政府介入無血緣關(guān)系養(yǎng)老協(xié)議的根本初衷。事實上，即使是維護(hù)該協(xié)議中贍養(yǎng)者的權(quán)益，其實也是在間接維護(hù)老年人自身的權(quán)益，因為只有贍養(yǎng)者的權(quán)益得到了充分保障，解除他們的后顧之憂，他們才能全心全意地照顧老人，老人的晚年生活才能和諧美滿。

第二層次目標(biāo)是在規(guī)范基礎(chǔ)上適度推廣。政府介入無血緣關(guān)系養(yǎng)老協(xié)議，不僅僅是要保護(hù)具體個人的權(quán)益，而且從上海市的角度出發(fā)，有助于將無血緣關(guān)系養(yǎng)老這種模式逐漸醞釀成熟，并推而廣之，使更多的老年人能夠從這個制度中獲益，得以老有所養(yǎng)。因此，政府應(yīng)當(dāng)更多地從健全制度的角度來考慮問題，從而為推廣無血緣關(guān)系養(yǎng)老協(xié)議打下堅實的基礎(chǔ)。

3.政府監(jiān)督的客體具有一定的多元性

實際上，政府監(jiān)督的客體與目標(biāo)同樣不是一維的，而是多維的。我們認(rèn)為這種多維度，或者多元性，可以至少詮釋為以下兩個方面：

第一方面的客體是協(xié)議文本的風(fēng)險審查。老年人往往缺乏必要的法律知識，因此，政府有必要在無血緣關(guān)系養(yǎng)老協(xié)議訂立之初就介入，將部分社會法律援助資源用于審核協(xié)議文本是否存在風(fēng)險。從節(jié)約成本的角度來看，這也是必要的，因為倘若忽視預(yù)防環(huán)節(jié)，那么在風(fēng)險轉(zhuǎn)化為爭端后，政府往往花費(fèi)更多，甚至要以成倍的法律援助資源來幫助老年人解決爭端。

第二方面的客體是協(xié)議履行的長效監(jiān)督。正如前文所述，無血緣關(guān)系養(yǎng)老協(xié)議的特點之一就是履約期非常長，往往要十年、二十年，甚至更長。在這么漫長的履約期內(nèi)，贍養(yǎng)者很可能因為種種原因而產(chǎn)生違約或其他不適當(dāng)?shù)南敕ǎ@時候就需要政府采取長效監(jiān)督的方式來幫助和促進(jìn)贍養(yǎng)者更好地履行自己的義務(wù)。這種長效監(jiān)督應(yīng)當(dāng)成為政府在這方面工作的重要內(nèi)容之一，常抓不懈。

（三）政府監(jiān)督的主體與途徑分析

1.政府監(jiān)督主體的多元化

從法律的角度看，政府是一個擬制的、抽象的主體。政府要履行自己的職能需要借助不同的載體，這種載體就是現(xiàn)實生活中出現(xiàn)在我們面前的行政或事業(yè)法人。那么在無血緣關(guān)系養(yǎng)老協(xié)議的監(jiān)督中，政府應(yīng)當(dāng)以哪些載體或者說主體身份出現(xiàn)呢？我們認(rèn)為主要可以表現(xiàn)為以下幾個主體：第一，基層民政部分。例如區(qū)縣民政局應(yīng)當(dāng)從自身職能角度給老年人提供相關(guān)服務(wù)。第二，基層司法行政部門。具體而言，就是區(qū)縣一級的司法局可以聯(lián)合律師協(xié)會、高校法律專業(yè)的師生等，為老年人提供相應(yīng)法律服務(wù)。第三，其他可能涉及到的基層行政機(jī)關(guān)。例如派出所、衛(wèi)生所等。

應(yīng)當(dāng)指出的是，除了政府部門外，其他社會力量也是可以發(fā)揮很大作用的。例如《老年人權(quán)益保障法》第20條第2款就明確提到：基層群眾性自治組織、老年人組織或者贍養(yǎng)人所在單位監(jiān)督協(xié)議的履行。此外，例如社會慈善機(jī)構(gòu)、民間團(tuán)體等也是重要的監(jiān)督力量。政府已經(jīng)鼓勵這些社會力量參與到監(jiān)督中，在各方面出臺鼓勵措施，在必要時還要予以一些指導(dǎo)。

2.政府監(jiān)督途徑的靈活性

在明確了主體以后，我們可以更加有的放矢地探討政府監(jiān)督的途徑。我們認(rèn)為政府監(jiān)督的途徑應(yīng)當(dāng)盡可能地體現(xiàn)靈活性。因此，我們這里省略政府部門例行的職能工作，只討論能夠體現(xiàn)工作靈活性的監(jiān)督途徑。首先，政府部門可以在基層民政部門建立轄區(qū)內(nèi)無血緣關(guān)系養(yǎng)老協(xié)議的檔案，定期走訪老年人所在家庭及其社區(qū)，了解協(xié)議執(zhí)行情況，并將評議情況記錄在案；其次，政府可以將無血緣關(guān)系養(yǎng)老協(xié)議中的贍養(yǎng)者作為優(yōu)先考慮對象，在失業(yè)救濟(jì)、再就業(yè)培訓(xùn)、工作信息提供方面予以適當(dāng)?shù)恼疹櫍辉俅?，政府可以與社會力量進(jìn)行合作，借助社會力量分擔(dān)政府工作，節(jié)約行政資源。例如政府可以與紅十字會等慈善機(jī)構(gòu)合作，為無血緣關(guān)系養(yǎng)老協(xié)議的當(dāng)事方提供經(jīng)濟(jì)上的幫助，例如免費(fèi)體檢、聯(lián)歡娛樂等等，豐富老年人的晚年生活，切實幫助解決贍養(yǎng)者的實際困難。

三、政府對無血緣關(guān)系養(yǎng)老協(xié)議的幫扶機(jī)制

前一部分我們討論的是監(jiān)督機(jī)制，它是防患于未然的措施。然而，在眾多無血緣關(guān)系養(yǎng)老協(xié)議中，難免會出現(xiàn)糾紛的情況。這時候就需要政府采取幫扶措施，從根本上切實保護(hù)協(xié)議當(dāng)事雙方的合法權(quán)益，尤其是老年人的權(quán)益。

（一）對侵犯老年人權(quán)益的救濟(jì)途徑

在無血緣關(guān)系養(yǎng)老協(xié)議的執(zhí)行過程中，如果出現(xiàn)侵犯老年人權(quán)益的情況，那么維權(quán)救濟(jì)的途徑是很多的。我們在這里重點討論幾種較為重要的途徑。

1.調(diào)解制度的解決程度與局限性

在中國，調(diào)解的種類很多。因調(diào)解的主體不同，調(diào)解有人民調(diào)解、法院調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁調(diào)解以及律師調(diào)解等。法院調(diào)解屬于訴訟調(diào)解，其他都屬于訴外調(diào)解，其中人民調(diào)解是人民調(diào)解委員會主持進(jìn)行的調(diào)解，行政調(diào)解是基層人民政府或者國家行政機(jī)關(guān)主持下進(jìn)行的調(diào)解。在履行無血緣關(guān)系養(yǎng)老協(xié)議的過程中，基層政府可以利用的主要是行政調(diào)解與人民調(diào)解。

對于一些較為簡單的和緩和的矛盾，行政調(diào)解或者人民調(diào)解的確是一種非常不錯的選擇。它成本較低，程序較為簡單。然而，對于較為復(fù)雜的和尖銳的矛盾，無論是行政調(diào)解，還是人民調(diào)解都存在自身的局限性，關(guān)鍵一點是它們都沒有法律上的約束力和強(qiáng)制執(zhí)行力。因此，我們應(yīng)當(dāng)重視調(diào)解制度的作用，但是不能迷信調(diào)解制度，在必要的時候應(yīng)當(dāng)幫助老年人拿起法律武器進(jìn)行司法訴訟，從而更有強(qiáng)制力地維護(hù)老年人的合法權(quán)益。

2.在律師與資金上援助司法訴訟

老年人的晚年收入往往并不富裕，以往積累的財富又要用于養(yǎng)老，因此，他們大多無法負(fù)擔(dān)或不愿意負(fù)擔(dān)司法訴訟產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)成本。與此同時，律師事務(wù)所的專職律師也大多不愿意代理老年人的司法訴訟案件，因為根據(jù)司法局的規(guī)定，這些案件的收費(fèi)比較低，但是牽涉的精力又非常大。因此，我們認(rèn)為，要解決這個難題，政府需要在司法訴訟上給予老年人一定的援助。

我們認(rèn)為這種援助主要分為兩個方面：第一，律師的援助。政府部門（主要是司法局）可以與律師協(xié)會合作，為涉及老年人無血緣關(guān)系養(yǎng)老糾紛予以援助，定期派出律師提供法律咨詢，并在適當(dāng)范圍內(nèi)為部分老年人提供訴訟代理服務(wù)。第二，資金援助。眾所周知，司法訴訟是需要經(jīng)濟(jì)成本的，即使律師援助代理，也不可能長期免費(fèi)。因此，政府可以考慮予以一定的資金援助。這在西方發(fā)達(dá)國家是非常普遍的做法，即政府花錢買公益服務(wù)。

3.特殊情況下的老年人收容救助

當(dāng)贍養(yǎng)者與老年人出現(xiàn)嚴(yán)重矛盾或復(fù)雜糾紛之后，可能出現(xiàn)兩種結(jié)局：第一，矛盾或糾紛通過調(diào)解或訴訟得到解決，同時無血緣關(guān)系養(yǎng)老協(xié)議仍然得以繼續(xù)履行；第二，無論矛盾是否得到解決，協(xié)議雙方或一方不愿意再履行無血緣關(guān)系養(yǎng)老協(xié)議。這時候如果老年人沒有親屬或養(yǎng)老機(jī)構(gòu)愿意接受，就存在如何進(jìn)一步養(yǎng)老的問題了。這個問題在上海顯得尤其突出，因為上海純老和孤老家庭的數(shù)量本來就非常龐大，而且還在迅速增加。因此，當(dāng)純老和孤老家庭遇到上述情況，就需要政府出面提供援助，更加準(zhǔn)確地說，政府要對有特殊困難的老人制定完備的收容救助措施。

（二）維護(hù)無血緣關(guān)系贍養(yǎng)者的權(quán)益

我們在強(qiáng)調(diào)保護(hù)老年人權(quán)益的同時，也不能忽視對無血緣關(guān)系養(yǎng)老協(xié)議中贍養(yǎng)者的保護(hù)。正如前文所述，對贍養(yǎng)者的保護(hù)實際上就是在間接保護(hù)老年人的權(quán)益。歸納起來，我們認(rèn)為，可以從以下三個方面著手進(jìn)行保護(hù)：

第一，對失去贍養(yǎng)能力的當(dāng)事人實施幫扶。如果贍養(yǎng)者因為客觀原因無法繼續(xù)照顧老人，那么政府應(yīng)當(dāng)對他們進(jìn)行適當(dāng)?shù)膸椭?。對于有勞動能力的贍養(yǎng)者，政府應(yīng)當(dāng)在提供就業(yè)機(jī)會、就業(yè)培訓(xùn)等方面提供較多的優(yōu)惠政策；對于喪失勞動能力的贍養(yǎng)者，政府應(yīng)當(dāng)在經(jīng)濟(jì)上予以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助，使其得到適當(dāng)?shù)脑?/p>

第二，排除對無血緣關(guān)系贍養(yǎng)者收益權(quán)的干擾。當(dāng)無血緣關(guān)系養(yǎng)老協(xié)議履行完畢，贍養(yǎng)者應(yīng)當(dāng)?shù)玫絽f(xié)議中的相關(guān)財產(chǎn)權(quán)利。如果這種權(quán)益受到不正當(dāng)?shù)母蓴_，政府應(yīng)當(dāng)予以幫助，排除干擾。

（三）維護(hù)老年人法定繼承人的權(quán)益

在無血緣關(guān)系養(yǎng)老協(xié)議中，除了要維護(hù)老年人和贍養(yǎng)者的權(quán)益，我們還不能忽視的一個群體就是老年人的法定繼承人。在現(xiàn)實生活中，的確會存在至少以下兩種情況：第一，老年人在簽訂該協(xié)議時的意思表示不真實，存在欺騙、脅迫等違法行為；第二，在該協(xié)議執(zhí)行過程中，贍養(yǎng)者出現(xiàn)違約行為或者因為其他原因?qū)е吕夏耆讼ＭK止協(xié)議或者變更遺囑。在上述兩種情況下，就會出現(xiàn)老年人的法定繼承人與贍養(yǎng)者之間的矛盾。我們認(rèn)為，可以從以下兩個方面化解矛盾：

第一，對于老年人訂立協(xié)議的意思表示不真實的情況，老年人可以在法定繼承人的代理下或者在政府法律援助下，宣布協(xié)議無效。當(dāng)矛盾激化時，可以訴諸法院，通過司法途徑解決問題。

第二，在協(xié)議履行過程中，如果出現(xiàn)老年人希望終止協(xié)議或變更遺囑的情況，那么老年人的法定繼承人可以請求當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)群眾自治組織或者專業(yè)律師幫助，提供證明或法律服務(wù)，或者前往公證部門進(jìn)行公證。

注釋：

①所謂純老，是指本市同住成員均為60歲以上老年人的家庭。

②相關(guān)數(shù)據(jù)來自《上海市老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》。

③相關(guān)數(shù)據(jù)來自《上海市老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》。

責(zé)任編輯：張 煒