孫立軍 邵敏華

導讀：大交通時代的城市交通系統(tǒng)具有綜合性特征，為此交通系統(tǒng)必須滿足與城市用地的協(xié)同、不同方式交通子系統(tǒng)的協(xié)同和設施建設與交通管理的協(xié)同等三個協(xié)同管理需求。采用以目標協(xié)同促進系統(tǒng)協(xié)同的思路，可以構建大交通時代的城市交通管理要點，并通過目標監(jiān)控、評估體系和反饋機制來保障系統(tǒng)目標的實現(xiàn)。針對交通管理中的規(guī)劃制定周期與發(fā)展路線問題、公交優(yōu)先實現(xiàn)過程中的要素協(xié)同問題等進行的積極討論，將有助于促進現(xiàn)代大城市綜合運輸體系實現(xiàn)體制機制上的有效保障。

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2014.02.010

一、大交通時代城市交通管理的系統(tǒng)特征與統(tǒng)籌需求

交通系統(tǒng)由多種交通方式組成，構成了城市社會經(jīng)濟發(fā)展的血脈。隨著城市規(guī)模的擴大、內部結構復雜程度的增加和現(xiàn)代科學技術的飛躍式發(fā)展，越來越多的新型交通方式、管理理念和技術手段逐漸融入到城市交通系統(tǒng)中，推動城市交通系統(tǒng)進入了以“綜合性”為主要特征的大交通時代。

順應大交通時代的特征，“綜合”一詞在國內很多城市制定交通發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、管理策略時被頻繁使用。然而，人們在為城市交通系統(tǒng)冠以“綜合”之名時，卻很少對這一特征的內涵進行深入探究，僅僅簡單地將交通系統(tǒng)的綜合性理解為“多種交通方式并存”、“設施建設與管理并存”。這種認識是片面的，據(jù)此制定的一些戰(zhàn)略規(guī)劃和政策措施無法很好地適應大交通時代的特征。事實上，“綜合”并不等同于簡單的疊加。

城市交通系統(tǒng)中，當某種交通方式處于絕對主導地位、組成要素相對單一的時代時，“協(xié)同”與“簡單疊加”的差異并不十分顯著。但隨著大交通時代的到來，城市交通系統(tǒng)日趨復雜，組成要素大幅增加，對組成要素間相互協(xié)同而非簡單疊加的需求日益明顯。大交通時代的城市綜合交通系統(tǒng)應當是一個各要素協(xié)同工作的系統(tǒng)，它的“綜合性”特征可理解為系統(tǒng)各要素在共同的發(fā)展目標下所追求的三個“協(xié)同”，即交通系統(tǒng)與城市用地之間的協(xié)同、不同方式交通子系統(tǒng)之間的協(xié)同與設施建設目標與交通管理之間的協(xié)同。

顯然，大交通時代城市綜合交通系統(tǒng)的“協(xié)同”需求是無法在各組成要素（子系統(tǒng)）各自為政的分散式管理模式下實現(xiàn)的。站在城市綜合交通系統(tǒng)發(fā)展的高度，甚至城市系統(tǒng)發(fā)展的高度，對系統(tǒng)組成要素進行統(tǒng)籌管理已經(jīng)成為大交通時代的必然要求，這就需要建立與之相匹配的城市交通管理架構。

二、大交通時代城市交通管理的協(xié)同要求與架構策略

大交通時代城市交通系統(tǒng)管理架構的構建應當體現(xiàn)系統(tǒng)的“綜合性”特征，以實現(xiàn)系統(tǒng)要素的“協(xié)同”工作為目標。從這一目標出發(fā)，厘清協(xié)同工作對城市交通管理架構的要求是進一步完成架構的基礎。

（一）協(xié)同目標下的城市交通管理架構要求

1.交通系統(tǒng)與城市用地之間的協(xié)同

研究表明，城市用地布局與交通系統(tǒng)發(fā)展互為因果、息息相關：低密度蔓延式的用地形態(tài)必將帶來個體化出行需求的上升，產(chǎn)生小汽車主導的城市交通系統(tǒng)發(fā)展模式。這一發(fā)展模式也極易帶來交通擁擠、環(huán)境污染等一系列問題，導致城市進一步向更遠的郊區(qū)低密度蔓延，形成“攤大餅”式的用地發(fā)展形態(tài)。而高密度集中式的用地形態(tài)必然產(chǎn)生集約化的出行需求，這將限制小汽車交通的出行量，為公共交通提供更好的發(fā)展環(huán)境和空間。與此同時，公共交通模式的選擇也將反作用于城市用地形態(tài)，決定用地開發(fā)的控制強度。

城市交通系統(tǒng)與用地布局的密切相關決定著對兩者的協(xié)同管理應當貫徹于從戰(zhàn)略制定、規(guī)劃到運營管理的全過程：在制定發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃時實現(xiàn)對兩者的一體化考慮，在運營管理階段建立對兩者發(fā)展適應性的評估體系和監(jiān)控策略。

2.不同方式交通子系統(tǒng)之間的協(xié)同

不同交通方式間技術參數(shù)、網(wǎng)絡結構、系統(tǒng)功能等特征差異明顯，加之建設主體不同，管理部門不同，使得我國很多城市將不同交通方式分割開來，形成了分散式的管理架構。在這一架構下，受限于部門利益和職權范圍，各部門往往將所轄子系統(tǒng)的最優(yōu)作為制定相關規(guī)劃、政策時追求的目標，而在尋求城市交通問題的解決方案時也通常局限于子系統(tǒng)內部，無法進行更宏觀有效的考慮。

然而，大交通時代的城市交通系統(tǒng)是一個由多式聯(lián)運交通體系為居民出行提供優(yōu)質服務的系統(tǒng)，這一系統(tǒng)的總體目標也應是各交通子系統(tǒng)追求的共同目標，將其割裂開來進行分散管理的模式顯然是與交通系統(tǒng)的根本目標不相符的，極易導致追求局部利益大于整體利益的弊端，不利于系統(tǒng)整體利益的最大化和交通問題的有效解決。

當前管理架構中對多種交通方式進行統(tǒng)籌管理的職能的缺失是造成分散式管理弊端的根本原因。大交通時代的管理應當以居民出行需求為導向，確定城市交通系統(tǒng)發(fā)展的總體目標，再依據(jù)不同交通方式各自的特征與優(yōu)勢完成從總體目標到子系統(tǒng)目標的分解。各子系統(tǒng)應當以分解的目標作為發(fā)展的方向，完成相關的規(guī)劃制定和管理、決策工作。在這一以共同目標促進子系統(tǒng)協(xié)同的架構下，對各分解目標的實現(xiàn)程度進行監(jiān)控并及時地反饋調整將成為保障各子系統(tǒng)始終沿正確的方向發(fā)展的有效手段。

3.設施建設目標與交通管理之間的協(xié)同

我國多數(shù)大城市的交通系統(tǒng)都先后經(jīng)歷了大規(guī)?；A設施的建設主導階段和以管理增效率、控需求的管理主導階段，而基礎設施擴容空間的有限往往是交通擁堵問題突出在后一階段出現(xiàn)的主要原因。這一發(fā)展歷程下，先建設、后管理的理念逐漸形成，管理成為許多城市在交通基礎設施建設基本完成后，應對再次出現(xiàn)的交通擁堵的核心方法。然而，交通管理的實施效果受交通基礎設施條件的制約，在交通基礎設施規(guī)模日益擴大、交通出行需求快速增長的大交通時代，這種先建設、后管理，將建設與管理在時間維度上分割開來的傳統(tǒng)理念將導致設施與管理的不協(xié)調，致使系統(tǒng)無法達到最優(yōu)的運行狀態(tài)。因此，應摒棄先設施、后管理的傳統(tǒng)理念，從規(guī)劃階段就開始對建設與管理的目標進行協(xié)同考慮。此外，交通基礎設施與交通管理的分割也體現(xiàn)在專業(yè)化分工下兩者運營管理部門的不同上，在管理架構中的運營管理階段，應當充分考慮兩者的協(xié)同工作機制，以城市交通的目標來統(tǒng)籌建設和管理的協(xié)同。

（二）城市交通管理的架構策略

綜合考慮上述系統(tǒng)組成要素（子系統(tǒng)）間的關系和協(xié)同需求，如圖1所示。圖1的要點在于：

1.全過程體現(xiàn)系統(tǒng)要素的協(xié)同需求

在系統(tǒng)架構中增加統(tǒng)籌管理層（即系統(tǒng)總體層），為管理提供高于系統(tǒng)要素（子系統(tǒng)）的更高平臺和系統(tǒng)化分析視角；將交通系統(tǒng)與城市用地協(xié)同、不同方式交通子系統(tǒng)協(xié)同、設施建設與管理協(xié)同貫穿于從戰(zhàn)略制定、系統(tǒng)規(guī)劃到運營管理的全過程，尤其是不再遵循以往先建后管、面向單體項目的傳統(tǒng)理念，將管理提升到戰(zhàn)略制定階段。

2.建立科學的目標制定與評估體系

發(fā)展目標的制定是戰(zhàn)略制定階段的重點，包括整合城市用地與交通系統(tǒng)的總體發(fā)展目標的制定和以各系統(tǒng)要素（子系統(tǒng)）充分發(fā)揮自身優(yōu)勢、合理組合為依據(jù)的目標分解兩個步驟。其中，總體發(fā)展目標的制定是政府管理的重點所在，應在全面分析各種影響因素后慎重確定；一旦確定就應長期堅持，不能輕易改變。目標分解過程則應保證分解后的目標集與總目標的一致性。

在運營管理階段構建目標評估體系。這一體系將在系統(tǒng)實施過程中不斷檢測系統(tǒng)內外部因素的變化，分析環(huán)境條件動態(tài)變化下原有目標系統(tǒng)的適應性，并及時反饋，以此實現(xiàn)目標系統(tǒng)的更新調整。在實際管理中，應盡量將更新控制在分解目標的微調范圍內，避免對總體發(fā)展目標的大幅調整。

3.建立發(fā)展目標的執(zhí)行體系，以目標協(xié)同促進系統(tǒng)協(xié)同

在系統(tǒng)規(guī)劃方案與運營管理實施方案中，應充分體現(xiàn)總體目標與各分解目標的導向作用：首先，在總體目標導向下制定融合城市用地與交通系統(tǒng)的一體化規(guī)劃方案，并在各要素（子系統(tǒng)）分解目標的導向下將總體規(guī)劃細化為專項規(guī)劃。其次，在方案實施的運營管理階段以專項規(guī)劃為指導進行分系統(tǒng)（要素）的建設與管理，以總體規(guī)劃為指導采用土地開發(fā)審查、交通影響分析（TIA）等方式完成面向交通的土地開發(fā)控制，通過構建大交通系統(tǒng)層面的統(tǒng)籌管理機制實現(xiàn)分系統(tǒng)（要素）的協(xié)同聯(lián)動。

在運營管理階段建立目標監(jiān)控體系，負責監(jiān)控各分解目標與總體目標的實現(xiàn)程度，并將評估結果及時反饋到規(guī)劃方案和實施方案中，以保證系統(tǒng)發(fā)展目標的實現(xiàn)。

三、大交通時代城市交通管理的定期評估與公交優(yōu)先

大交通時代的城市交通管理要求我們從系統(tǒng)發(fā)展的目標制定與貫徹實施、不同交通方式間的協(xié)同管理以及設施與管理措施的整合角度，處理好以下問題：一是規(guī)劃制定周期與發(fā)展路線問題，二是“公交優(yōu)先”的交通系統(tǒng)要素協(xié)同問題。

（一）規(guī)劃制定周期與發(fā)展路線問題

1.規(guī)劃制定周期

目前，我國城市總體規(guī)劃和交通規(guī)劃通常以2030年為遠景年，規(guī)劃期不足20年，屬于短期規(guī)劃方法。短期規(guī)劃與長期規(guī)劃的差異在美國與歐洲城市的交通實踐過程中已經(jīng)凸顯。短期規(guī)劃促使美國城市采用了以市場為主導的交通規(guī)劃與管理方法，利用市場規(guī)律高效地解決了當時面臨的交通擁堵問題，但將城市引領到了低密度蔓延式發(fā)展、小汽車導向的道路上；而歐洲城市選擇了政府主導的交通規(guī)劃與控制方法，很早就確定了城市發(fā)展的最終目標，形成了面向最終目標的城市與交通發(fā)展規(guī)劃，并在執(zhí)行中長期堅持，造就了如今歐洲城市以公共交通、慢行交通為主體的宜居出行環(huán)境，這顯然也是我國城市希望實現(xiàn)的目標。

美國與歐洲城市交通系統(tǒng)的不同發(fā)展歷程表明：對于城市與交通系統(tǒng)的發(fā)展而言，不斷著眼短期目標最優(yōu)化的實現(xiàn)，并不必然導致長期目標最優(yōu)化的實現(xiàn)。[1]我國目前采用的短期規(guī)劃、頻繁調整的做法（即摸著石頭過河）雖然能夠高效地解決當前面臨的問題，但對于城市交通系統(tǒng)最終目標的實現(xiàn)卻并不高效，甚至是南轅北轍的。盡早確定城市發(fā)展的最終目標，制定相應的長期發(fā)展規(guī)劃至關重要。

2.發(fā)展路線制定

最終目標的實現(xiàn)不可能一蹴而就，發(fā)展路線的正確與否往往是決定成敗的關鍵。

如果將城市交通模式分為四種，即慢行交通主導模式、小汽車主導模式、公共交通主導模式和均衡模式，[2]那么如圖2所示，要完成從慢行交通主導模式向公交主導模式的轉變，可能的發(fā)展路線有兩個： A-B-C-D（路線Ⅰ）和A-D（路線Ⅱ）。

路線Ⅰ中，“慢行交通主導模式-均衡模式-小汽車主導模式（A-B）”的過程（美國城市交通系統(tǒng)的發(fā)展過程）是一個城市機動化需求在市場規(guī)律作用下的自發(fā)行為，可以在無需政府干預的情況下自然完成。然而，接下來的“小汽車主導模式-均衡模式（C）”的過程卻是異常艱難的，需要政府的強勢干預才有可能完成。研究表明，一旦城市交通系統(tǒng)進入了小汽車主導的交通模式，在土地利用和交通系統(tǒng)的相互作用下，交通需求向小汽車交通轉移的趨勢就會更加明顯。事實上，雖然美國很多城市在1990～2001年期間采用了大量TOD和P+R的政策措施，但卻收效甚微，而極少數(shù)成功完成這一步驟的城市都經(jīng)過了長時間的努力，消耗了大量的人力物力，可以說是走了一條事倍功半的彎路。

相比于路線Ⅰ，路線Ⅱ是一條政府主導下的發(fā)展路線（歐洲城市采取的發(fā)展路線）。雖然這一路線在發(fā)展過程中的每個階段可能并不高效，但卻引領著城市始終沿著正確的方向前進，對于總體目標的實現(xiàn)全過程來說是高效的。

一旦發(fā)展路線明確后，就應據(jù)此將最終發(fā)展目標分解為分階段發(fā)展目標，制定對應的短期交通規(guī)劃，以此作為長期規(guī)劃框架下的分步實施計劃。長期規(guī)劃與短期規(guī)劃一旦制定，就應采取措施確保其得到有力執(zhí)行?？刹扇〉拇胧┌ǎ嘿x予長期規(guī)劃以法律效力；實施土地開發(fā)項目的交通影響分析（TIA）制度，實現(xiàn)以交通容量控制土地開發(fā)；建立交通發(fā)展目標，實現(xiàn)程度定期評估制度。

（二）“公交優(yōu)先”實現(xiàn)過程中的交通系統(tǒng)要素協(xié)同問題

“公交優(yōu)先”常被簡單理解為大規(guī)模建設公交系統(tǒng)設施，甚至地鐵，這是片面的。真正的公交優(yōu)先應當從城市形態(tài)設計、交通系統(tǒng)規(guī)劃、網(wǎng)絡設計、建設到運營管理、使用成本控制等方面全過程地提升公共交通相對于小汽車交通的競爭優(yōu)勢，使公共交通真正在居民的出行選擇中體現(xiàn)競爭優(yōu)勢。所以，公交優(yōu)先是一個復雜的系統(tǒng)工程，應當充分考慮不同交通方式間的協(xié)同、設施與管理間的協(xié)同問題，實現(xiàn)“一抑一揚，建管同步”。

1.公交系統(tǒng)服務水平提升

在運行效率和服務水平等方面缺乏優(yōu)勢是目前公交系統(tǒng)吸引力不足的主要原因之一。多數(shù)城市對公交線網(wǎng)的擴展采取新建一個社（商）區(qū)、新增一條線路（或延伸已有線路）的“局部修補”方式，逐漸形成了目前以點與點的連接為目的的線網(wǎng)結構：長線很多且線路迂回，曲線系數(shù)大，復線系數(shù)高，降低了公交線路的運行效率，也造成了公交運行管理工作（如公交專用道、公交信號優(yōu)先系統(tǒng)等技術的實施）上的困難。

除線路運行效率不高外，公交出行的可靠性和舒適性較差也是公交難以吸引小汽車出行者的重要原因。準點率低，舒適性差；較遠的步行距離、較長的候車時間、不良的步行與候車環(huán)境（如酷暑、雨雪等）都會嚴重影響出行者的選擇，降低公交出行的吸引力。

公交吸引力的提升需要以提高運行效率和改善服務水平為目標，從線網(wǎng)優(yōu)化、運行管理到細部設計等對公交系統(tǒng)進行全方位的改善，并將其作為一項日常工作。應將公交整體網(wǎng)絡作為優(yōu)化對象，改造線網(wǎng)結構；并以此為基礎采用公交專用道、公交信號優(yōu)先等管理措施提升公交的運行效率。進一步改善對公交車站、社（商）區(qū)與公交車站連廊等細部基礎設施的設計，為公交出行營造舒適的步行和候車環(huán)境。此外，精心設計的公交票價制度、先進的公交乘客信息服務系統(tǒng)、完善的政府財政補貼政策等都是提升公交吸引力的有效措施。

2.抑制小汽車的擁有與使用

與公共交通相比，私人小汽車具有無可比擬的出行機動性和舒適性，甚至被人們作為一種身份的象征。因此，要實現(xiàn)公交優(yōu)先，單純依靠提升公交系統(tǒng)自身服務水平是不夠的，還必須通過需求管理措施抑制小汽車的出行需求。而要真正實現(xiàn)小汽車交通向公共交通的實質性轉移，所采取的需求管理措施應使得小汽車出行成本與公交出行成本的差值足以扭轉人們選擇小汽車出行的行為慣性。

可以通過降低小汽車的可達性和提高小汽車的擁有和使用費用兩方面措施實現(xiàn)對小汽車出行需求的抑制。

從降低小汽車的可達性角度出發(fā)，可考慮以下措施：通過限制快速道路進入城市中心區(qū)域，增加到發(fā)中心城區(qū)的慢行交通和公共交通比例，遏制小汽車導向的城市發(fā)展模式；采取措施將私人小汽車的停車位置與居住位置分開，使得私家車與公交車的可達性相同甚至更差，促使私家車向公共交通轉移，并改善居住區(qū)的生活環(huán)境。

從提高小汽車的擁有和使用費用角度出發(fā)，可考慮：征收高額車輛購置稅、進行車牌拍賣、搖號等；征收燃油稅、擁堵費、高額停車費等。值得注意的是，此類需求管理手段的實施時機對于公交優(yōu)先能否實現(xiàn)至關重要。研究表明，有著成功公交系統(tǒng)的城市幾乎都是在機動化發(fā)展初期就開始限制個體交通的增長。如新加坡和韓國首爾都是在小汽車保有率低于70輛/千人前就采取了強有力的小汽車控制策略。而那些在高度機動化階段才開始大力發(fā)展公共交通的城市都沒有實現(xiàn)期望的方式轉換。

四、小結

大交通時代城市交通系統(tǒng)融入了越來越多的新型交通方式、管理理念、技術手段等要素，其“綜合性”特征可以理解為系統(tǒng)要素間的協(xié)同需求，即交通系統(tǒng)與城市用地的協(xié)同、不同方式交通子系統(tǒng)的協(xié)同以及設施建設與交通管理的協(xié)同。本文從三個協(xié)同需求出發(fā)，探討了大交通時代特色下的城市交通管理，提出了以目標協(xié)同促進系統(tǒng)協(xié)同的管理架構，并通過目標監(jiān)控與評估體系保障該架構的落實與更新完善。

要實現(xiàn)這一點，完整的戰(zhàn)略規(guī)劃和頂層設計至關重要。更重要的是，這種規(guī)劃和設計一定是要高質量的，可以說，“高質量”是城市交通健康、可持續(xù)發(fā)展的保證。

參考文獻：

[1]May，A.D.，Kelly，C.，Shepherd，S.The Principles of Integration in Urban Transport Strategies[J]. Transport Policy， 2006，13（4）： 319-327.

[2]熊文，陳小鴻.城市交通模式比較與啟示[J].城市規(guī)劃，2009（3）：56-66.

責任編輯：張 煒