付 錚

（河南牧業(yè)經(jīng)濟學院，河南 鄭州450008）

中等職業(yè)教育承擔著實用型技能人才的培養(yǎng)任務，是各個教育階段中與市場經(jīng)濟結(jié)合最為緊密的部分。由于中等職業(yè)教育自身的特殊性，其財政保障機制也與其他教育階段有所不同?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2012年）》規(guī)定，中等職業(yè)教育“實行政府、行業(yè)、企業(yè)及其他社會力量依法籌集經(jīng)費的機制”?！爸械嚷殬I(yè)學校為了自身的發(fā)展，對政府的教育財政投入有強大經(jīng)費需求”［1］。在中等職業(yè)教育投入上，政府應有效發(fā)揮財政資金的引導、帶動作用，吸進行業(yè)、企業(yè)和其他社會力量共同投入職業(yè)教育，建立中等職業(yè)教育的多渠道投入機制。

一、現(xiàn)行財政投入機制存在的主要問題

我國教育經(jīng)費的來源劃分為兩大類：一是財政性教育經(jīng)費，二是非財政性教育經(jīng)費。財政性教育經(jīng)費在總經(jīng)費中所占比例反映出我國教育系統(tǒng)對政府財源的依賴程度，在一定程度上也反映了我國政府在教育經(jīng)費投入中的角色和責任［2］。

中等職業(yè)教育的財政資金主要包括人員經(jīng)費支出、公用經(jīng)費支出和項目支出。按照預算核定辦法，我國現(xiàn)行中等職業(yè)教育財政投入機制主要有兩大類：一是參照同級全供事業(yè)單位核定預算撥款。二是根據(jù)在校生人數(shù)實行生均財政撥款。

第一類財政保障方式已不適應現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展需要，各省份也在逐步淘汰，并逐步建立具有激勵機制的財政保障方式。第二類財政保障方式雖然有效實現(xiàn)了財政保障水平與辦學效益的掛鉤，但仍存在以下不足。

財政撥款額度核定的基礎(chǔ)不準確且時效性差。與義務教育、高等教育等其他教育階段不同，中等職業(yè)教育門檻較低，招生和教學方式靈活且多樣化，在校生流動性較大，中等職業(yè)學校除了正常的秋季招生外，春季學期仍有一次大規(guī)模招生，全年學生學籍注冊有十月份、十二月份和次年四月份，正常教學期內(nèi)，也存在新生入學和學生退學流失等情況。因此，中等職業(yè)學校的在校生是一個動態(tài)數(shù)據(jù)，以上一年度秋季學期為節(jié)點的教育統(tǒng)計數(shù)據(jù)難以準確反映學校的在校生規(guī)模，進而影響到財政撥款額度核定的準確性。更為重要的是，以在校生人數(shù)為核心的生均財政撥款方式，直接刺激了學校脫離自身硬件條件和教學能力，單純追求擴招和在校生規(guī)模，導致師生比失衡，教學質(zhì)量下滑甚至虛假申報人數(shù)等現(xiàn)象。

多渠道經(jīng)費供給機制尚未形成。中等職業(yè)學校相對于普通高中和高等教育，生源質(zhì)量較低，在校生人數(shù)波動較大，獲取銀行貸款難度較高。行業(yè)、企業(yè)、個人捐贈尚未形成社會氛圍。尤其是近年來中等職業(yè)教育逐步實現(xiàn)免費，喪失學費收入這一主要經(jīng)費來源后，學校經(jīng)費來源進一步單一化，自身積累能力弱化，財政資金尷尬地成為學校運行發(fā)展的主導力量，與市場經(jīng)濟結(jié)合最為緊密的中等職業(yè)教育反而比普通高中和高等教育更加依賴政府投入。

事業(yè)發(fā)展專項資金使用有效性不強。中等職業(yè)學校的事業(yè)發(fā)展專項資金，主要由單位年初預算的專項支出和年度預算執(zhí)行中追加的專項經(jīng)費兩部分構(gòu)成。在項目安排方式上來看，年初預算專項支出主要是由學校及主管部門根據(jù)學校事業(yè)發(fā)展需要確定具體項目，學校在安排具體項目時既要考慮預算額度限制，同時還要按照財政部門關(guān)于預算執(zhí)行的有關(guān)規(guī)定，確保財政資金的及時支付。因此，學校難以通過年初預算的專項經(jīng)費積累基本建設或大型儀器設備購置。年度預算執(zhí)行中追加的專項經(jīng)費，通常是財政部門根據(jù)當年財力狀況和職業(yè)教育行政管理部門規(guī)劃實施的重點工作安排的，例如中央財政支持的職業(yè)教育實訓基地建設，通常具有較強的針對性，而各個中等職業(yè)學校由于其發(fā)展階段不同，學校所面臨急需解決的問題也各不相同，財政專項經(jīng)費指定用途與學校實際發(fā)展需要有所偏差，同時也導致學校為爭取更多財政資金支持產(chǎn)生更多的重復建設投入問題，形成財政資金使用的低效率和浪費。

統(tǒng)籌規(guī)劃指導缺失導致財政資金使用效益較低。部門預算是以學校為單位獨立核定的，預算編制中，職業(yè)教育行政管理部門對財政資金的投入使用缺少統(tǒng)籌規(guī)劃，沒有建立起學校之間、學校與企業(yè)之間、地區(qū)之間的共建共享機制，各個學校又都是按照自身發(fā)展需要安排項目支出，因此難免出現(xiàn)相同項目、相同設備的重復建設、投資。

在校生人數(shù)和畢業(yè)生就業(yè)率不能全面反映學校的辦學成果。在校生規(guī)模一定程度上反映了學校的吸引力，但不代表在校生多的學校教學質(zhì)量較高；畢業(yè)生就業(yè)率高同樣也會存在專業(yè)不對口、高學歷人才低端技術(shù)崗位就業(yè)的現(xiàn)象。因此，中等職業(yè)學校辦學效益的好壞，畢業(yè)生培養(yǎng)質(zhì)量的高低，還應結(jié)合社會對培養(yǎng)畢業(yè)生的認可程度和畢業(yè)生對社會經(jīng)濟發(fā)展的服務能力綜合考核。

中等職業(yè)學校資金使用效益較低。判斷一個地區(qū)、一個學校資金供給水平是否合理，不應單純看財政投入總量或者占教育投入的比例等，還應該結(jié)合學校的實際發(fā)展需要和財務管理能力，以此來更加合理地確定財政投入規(guī)模。

財政資金使用效益的跟蹤監(jiān)督評價相對滯后。目前各個省份財政對中等職業(yè)學校的保障方式，不論是參照事業(yè)單位供給還是實行生均財政撥款，財政資金管理使用情況的跟蹤問效主要是處于事中和事后，基于績效評價的預算安排辦法較為被動，財政撥款與績效考核結(jié)果未能實現(xiàn)有效掛鉤。

二、優(yōu)化中等職業(yè)教育財政投入機制的路徑選擇

中等職業(yè)教育財政投入存在問題的根源在于財政撥款預算安排的前置。財政預算批復下達后，由于預算執(zhí)行過程中的各種不確定因素影響，實際財政撥款預算執(zhí)行結(jié)果與預期存在差異，主要體現(xiàn)在資金安排方向與學校實際投入需要存在偏差、資金使用效益不高、項目實施成效低于預期、預算執(zhí)行緩慢以及發(fā)生截留、挪用等違規(guī)行為。進一步完善中等職業(yè)教育財政投入機制，主要有兩方面思路：第一，建立以培養(yǎng)成果為導向的預算核定機制?！蛾P(guān)于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號），提出要“通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔，并由政府根據(jù)服務數(shù)量和質(zhì)量向其支付費用”。政府購買服務，是發(fā)達國家財政預算安排的重要方式，也是我國預算制度改革的主要方向之一。彌補中等職業(yè)學?，F(xiàn)行財政撥款機制缺陷的出路，可以結(jié)合上述文件精神，探索將中等職業(yè)學校財政撥款預算安排方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐灾械嚷殬I(yè)學校教學培養(yǎng)成果為核心的績效型預算撥款方式，即將以學校運轉(zhuǎn)的預期成本和效益作為基礎(chǔ)核定預算撥款方式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐詫W校已產(chǎn)生的教學培養(yǎng)成果作為基礎(chǔ)核定預算撥款。第二，建立第三方專家團隊參與機制。更加積極地引入專家、學者、研究機構(gòu)、企業(yè)管理人員、學科帶頭人、技術(shù)工程師、經(jīng)濟領(lǐng)域?qū)＜业鹊谌綄I(yè)力量，提高中等職業(yè)教育政策制定、項目評審、績效考評等工作的專業(yè)化程度，更重要的是建立第三方監(jiān)督、評價、制衡機制，改變職業(yè)教育行政管理部門在預算編制與預算執(zhí)行、預算管理與考核評價中既是運動員又當裁判員的現(xiàn)狀。

進一步優(yōu)化中等職業(yè)教育財政投入機制可以采取以下措施。

（一）加強中等職業(yè)教育發(fā)展的頂層設計規(guī)劃。調(diào)整由政府部門研究出臺中等職業(yè)教育發(fā)展政策的管理機制，由相關(guān)領(lǐng)域的專家團隊在充分調(diào)研、論證的基礎(chǔ)上，向政府有關(guān)部門提出中等職業(yè)教育發(fā)展需要解決的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)以及政策建議，由職業(yè)教育行政管理部門會同財政、發(fā)展改革等有關(guān)部門共同審議后印發(fā)實施。在專家團隊組成結(jié)構(gòu)上，除職業(yè)教育行政管理、財政、發(fā)展改革等職業(yè)教育發(fā)展直接相關(guān)部門人員外，還應吸收職業(yè)教育學校專業(yè)帶頭人、校長、企業(yè)工程師、經(jīng)濟學家、生產(chǎn)管理專家、心理學家、勞動力市場研究專家、職業(yè)教育研究專家等，同時還應根據(jù)其他政府職能部門需要，吸收交通運輸、水利、農(nóng)業(yè)、工業(yè)和信息化等國民經(jīng)濟各部門人員，提高職業(yè)教育發(fā)展與國民經(jīng)濟的相關(guān)性。

（二）進一步完善預算編制方式。生均財政撥款應兼顧基本保障和考核激勵。為保持中等職業(yè)學校教職工隊伍的穩(wěn)定，財政應將教職工的基本工資、基礎(chǔ)性績效工資、影子工資和離退休經(jīng)費等予以全額保障，將教職工獎勵性績效工資、公用經(jīng)費和事業(yè)發(fā)展專項經(jīng)費全部納入生均財政撥款范圍。依據(jù)中等職業(yè)學校在校生規(guī)模、畢業(yè)生就業(yè)率等因素按因素法綜合核定財政撥款總額，同時應根據(jù)學校近年來財政資金結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)情況對財政撥款總額進行適當調(diào)整。在核定的預算總額框架內(nèi)，進一步擴大學校經(jīng)費安排自主權(quán)，由學校根據(jù)自身事業(yè)發(fā)展需要自主安排支出項目。

（三）調(diào)整財政預算管理模式。一年一度的財政預算編制周期，不利于職業(yè)教育扶持政策執(zhí)行的連貫性，也易導致職業(yè)教育行政管理部門和學校預算編制的短視。應逐步探索實施中期預算制度，由各學校在政府部門指導的中長期發(fā)展規(guī)劃下，結(jié)合自身發(fā)展需求編制三年發(fā)展規(guī)劃及預算草案，提交職業(yè)教育行政管理部門和財政部門組織的各領(lǐng)域?qū)＜覉F隊審議后批復執(zhí)行。中期預算管理模式可以有效解決學校個體與職業(yè)教育整體發(fā)展方向相脫節(jié)問題，同時可在中期預算集中審議階段，加強不同地區(qū)、不同學校之間資源的優(yōu)化配置，避免學校年度預算編制的無序性、片面性。

（四）完善項目評審機制。按照現(xiàn)行普遍做法，政府設立的專項資金在評審項目時主要是職業(yè)教育行政管理部門及相關(guān)職能部門主導的，以政府有關(guān)部門工作人員和抽取的教育領(lǐng)域（主要是學?；蜓芯繖C構(gòu)）專家組成。這種構(gòu)成的項目評審專家組，主要存在以下弊端：一是項目評審難以按照有關(guān)規(guī)定徹底落實相關(guān)利益回避制度。二是政府工作人員、研究機構(gòu)專家偏重于宏觀和理論研究，與社會經(jīng)濟發(fā)展趨勢、產(chǎn)業(yè)發(fā)展動向、技術(shù)人才革新、市場需求變化等與職業(yè)學校發(fā)展密切相關(guān)的發(fā)展動向了解不夠深入。因此，政府設立的專項資金，評審專家團隊建議以行業(yè)龍頭企業(yè)、工程師、企業(yè)人力資源管理者、政府人力資源市場管理者、行業(yè)企業(yè)研究機構(gòu)等市場一線專家為主體，政府工作人員、學校、研究機構(gòu)專家則負責把握項目評審的總體原則、方向和框架。

（五）財政資金應由扶持規(guī)劃項目轉(zhuǎn)變?yōu)楠剟钜褜嵤╉椖?。轉(zhuǎn)變設立財政專項資金→學校按照專項資金用途組織申報項目→下達專項資金啟動實施項目→審核驗收的傳統(tǒng)項目撥款機制，調(diào)整為對學校、地區(qū)、省市已經(jīng)啟動的建設項目進行評估篩選，對符合政策規(guī)劃、項目建設管理規(guī)范的實施中項目或已完成項目給予以獎代補，防止學校根據(jù)財政設立專項資金被動選擇建設項目，也可有效防止虛假申報、資金挪用、項目建設進度緩慢等問題。

（六）調(diào)整財政專項資金違法違規(guī)行為懲罰方式。目前對檢查發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為，主要做法是追回財政資金、追究有關(guān)責任人責任、取消享受政策資格等。這種做法雖對違法違規(guī)行為形成了一定的威懾，但其直接后果是影響了學校的正常發(fā)展和教學質(zhì)量，最終受害者是在校學習的學生，而當事人個人利益并未受到直接影響。因此，提高財政專項資金管理使用違法違規(guī)成本，可在保障學生學習條件和教師待遇不受影響的基礎(chǔ)上，對中等職業(yè)學校行政管理人員績效工資進行扣減，同時對項目評審專家進行追究問責。

［1］王鳳羽，溫濤.農(nóng)村職業(yè)教育供給與需求的經(jīng)濟學分析［J］.求索，2013（12）.

［2］唐興霖，李文軍.中國教育經(jīng)費的結(jié)構(gòu)分析：1995——2010年［J］.中共四川省委省級機關(guān)黨校學報，2013（3）.