葛 俏

（沈陽師范大學 國際商學院，遼寧 沈陽 110034；中國人民大學 法學院，北京 100872）

農村宅基地是農村集體組織所擁有的土地，被本集體內的農戶所占有，用于農戶居所的筑建。宅基地是農民安身立命之所在，關系到廣大農民的切身利益。在農民日常生活中，宅基地作為基本的財產權利起著舉足輕重的作用。我國物權法特別以專門的章節(jié)對農村宅基地法律屬性、使用權限等進行了規(guī)范。通過改革宅基地使用權制度來解決農民居住的需要以及保障廣大農民的基本財產權利。

一、農村宅基地使用權的現(xiàn)狀

首先，農村宅基地的使用僅限于滿足村民的生存與發(fā)展。當下，中國社會正處于轉型期，農民開始走出世代耕作的田野，跨越身份和地域的界限，向非農領域和城鎮(zhèn)流動，戶籍制度的改革更是加快了農民城市化流動的速度。已經有近半的村民常年在外從事非農業(yè)，特別是西部地區(qū)，常年外出的勞動力出現(xiàn)了舉家外出的情況，越來越多的農村勞動力融入城市，在城市定居的農民工逐漸增多①國務院發(fā)展研究中心《推進社會主義新農村建設研究》課題組.新農村調查——走進全國2749個農村.中國經濟報告，2007（3）：51-59。。有的農民經過若干年的奮斗，在城鎮(zhèn)購置了房產。使得農村的宅基地大量地閑置。但是，宅基地交易的嚴格限制使這些農民無法放棄家鄉(xiāng)的房屋與土地，成為兩棲居民，造成離鄉(xiāng)不離土的局面，影響了農村勞動力的輸出。

其次，農村宅基地是禁止在非農主體之間流轉的。落葉歸根是中國人的傳統(tǒng)思想，這一觀念短期內是不會改變的。那些年輕的時候就離開家鄉(xiāng)農村，走到城鎮(zhèn)去奮斗的農民，在其年老后本著葉落歸根的念頭想重返自己的家鄉(xiāng)生活，但卻因為身份（非本集體經濟組織的成員）的原因而受到限制，致使其沒有申請宅基地或宅基地使用權的資格。這種現(xiàn)行制度規(guī)定是不符合我國傳統(tǒng)文化意識及社會觀念的。其實，祖宅對于繼承人來說已經不僅僅是一座房屋那么簡單，而是體現(xiàn)為一定的文化內涵，體現(xiàn)了人們對自己祖輩的思念。在民間傳統(tǒng)的祭祀、慶典也常與祖宅有著密切的關系。我國現(xiàn)有法律規(guī)定，當宅基地作為遺產發(fā)生繼承，那么享有繼承權的公民通過繼承的方式取得遺產也就是宅基地的使用權，不論其身份是否為本集體經濟組織成員，這樣的規(guī)定更合乎民情、貼近民意。

最后，農村宅基地是以“小產權房”形式存在的。農村宅基地大量“小產權房”交易的存在有害于市場經濟環(huán)境。目前，城市房地產價格一路飆升，導致大量在城市中居住的市民買不起房，盡管法律有明文規(guī)定，宅基地只能在本集體經濟組織內部轉讓，但市民也只能于法不顧，甘愿自冒不承認產權的風險去購買在農村集體土地上修建的“小產權房”。這不僅從根本上有害于市場經濟環(huán)境的發(fā)育，更是不能保證交換的自由與安全。市場經濟即是法治經濟，必然要求交換者相互承認對方是交換物的所有者，只有明晰的權利界定和宣示，才能有安全的商品交換和市場交易。然而，農村宅基地使用權的流轉問題始終沒有得到合理的解決，造成房屋產權的歸屬不明，然而“小產權房”交易又大量存在，使得財產的歸屬問題處于一種不確定的狀態(tài)。究其根本，這種現(xiàn)象會阻礙市場經濟環(huán)境的進一步發(fā)展。

二、立法現(xiàn)狀與現(xiàn)實的沖突

我們國家對于宅基地使用權的規(guī)定主要分布在憲法、民法、部分行政法規(guī)及規(guī)章中。到目前為止，還沒有一部專門規(guī)范農村宅基地使用權的法律。農村宅基地的申請、流轉等相關問題的規(guī)范，主要依據的是各地方政府出臺的相關政策。

（一）農村宅基地使用權立法缺失

在我國現(xiàn)行法律體系中，關于農村宅基地使用權的法律條文比較少，僅有幾個條文來規(guī)范農村宅基地使用權，分別寫在《憲法》第10條、《物權法》第152-155條、《土地管理法》第62條。與之相對的是關于國有土地立法和管理的法律條文，在《中華人民共和國土地法》《城市房地產管理法》，以及《憲法》和《土地使用權出讓和轉讓暫行條例》等都有明確規(guī)定。國有土地使用、流轉等全過程都有法律的明確規(guī)定。因而在國有土地使用的過程中能夠做到有法可依，勢必能夠促進我國城市房地產市場朝著更好的方向發(fā)展。

關于農村宅基地使用權的規(guī)定，《憲法》第10條僅是對其性質作了明確規(guī)定，認定其為集體所有?！段餀喾ā逢P于宅基地使用權雖用了四個條文，但與其他用益物權相比較而言，宅基地使用權的規(guī)定仍顯得過于粗陋。而《土地管理法》也只是對農村宅基地使用權的取得方式、程序、基本的使用原則做了簡單、籠統(tǒng)的規(guī)定。通過對宅基地使用權立法規(guī)范的考察，不難得出當前我國現(xiàn)行法律制度中對于農村宅基地的有關規(guī)定過于簡單，相關立法項目嚴重缺失，這將直接導致農村宅基地使用權從取得、行使到轉讓等各個環(huán)節(jié)都沒有充分的法律依據。法律缺乏統(tǒng)一性和嚴肅性，導致全國各地在執(zhí)行法律時各行其是，不利于對農村宅基地的規(guī)范管理，更是對村民合法的土地權益的侵害。

（二）農村宅基地使用權用益物權的法律屬性不明晰

農村宅基地使用權的用益物權的地位是值得商榷的。雖然《物權法》中明確提出了宅基地使用權的屬性為用益物權，這也得到了學術界的認可①王利明.民法[M].北京：中國人民大學出版社.2000:209.。但從《物權法》等相關具體規(guī)定中，我們很難看到其具有明確的用益物權屬性。從相關的幾個條文來看，農村宅基地的使用權的用益物權屬性名不副實。

《中華人民共和國土地管理法》中對農村宅基地初始取得等相關問題進行了明確規(guī)定。農村宅基地使用權必須建立在政府行政審批的基礎之上，而有這種權利的人只能是農村集體經濟組織成員，也就是宅基地所有權人。農村宅基地所有權人在行政審批環(huán)節(jié)未準之前，自身對宅基地尚未有任何支配權和處分權，這是現(xiàn)行法律的規(guī)定。也就是說此時是不能在宅基地上設立權利負擔的。法律的這種規(guī)定與物權制度的基本法理相沖突的②高圣平,劉守英.宅基地使用權初始取得制度研究[J].中國土地科學.2007(2).。

我國土地管理法的規(guī)定，取得農村宅基地以戶為單位，須為本集體組織內部成員所有。村民基于成員權而取得宅基地的所有權，在村民建造房屋之后就不應再受成員權的約束，此時應該由村民控制、支配宅基地。也就是說，村民的權利應該與其他具有用益權屬性的不動產一致，能夠自由支配和處分。其主體地位也是與其他用益物權主體地位一樣。值得一提的是，按照現(xiàn)行法律規(guī)定，宅基地所有權人對于宅基地的所有權是不可以轉讓的，這就直接違背了用益物權的最主要特征。農村村民的成員權不應當無限擴張至宅基地使用權的全部內容，而現(xiàn)行的法律確是這樣規(guī)定的。這樣就使農村宅基地使用權沒有真正地進入到物權法中，始終停留在土地管理法當中，這就使農村宅基地使用權披上了強烈的行政管理色彩。因此筆者認為，雖然《物權法》中明確將宅基地使用權作為用益物權，但是從具體規(guī)定層面來看，其用益物權的屬性并不明確。

（三）農村宅基地流轉層面的法律限制直接影響了其使用效率的提高

我國現(xiàn)行法律制度中對于農村宅基地流轉增加了很多限制。這分別體現(xiàn)在《土地管理法》第六十二條③《土地管理法》第62條：禁止再次申請宅基地的情形，即村民出賣、出租住房的。和《擔保法》第三十七條④《擔保法》第37條：禁止宅基地等集體所有的土地使用權進行抵押。。因此，按照現(xiàn)行的法律規(guī)定，農村宅基地的買賣雙方只能是集體組織成員，非農村集體組織成員是沒有資格直接參與農村宅基地買賣活動的?，F(xiàn)行法律規(guī)定將戶籍作為限制農村宅基地買賣資格的做法是有待商榷的。房屋作為農民的一類重要財產，農村村民的房屋本身價值較高，是農民重要的一類財產，在農民財產當中所占的比重最大。伴隨著城市里房地產價格大幅攀升，作為房屋的所有權人的村民本可以對自有房屋進行租賃、轉讓、抵押等處分行為，但是卻被法律將其卻之門外，增加個人財產無望，使得農民喪失了獲得收益的機會。眾所周知，處分權與收益權是緊密相連的。處分權的充分行使才能在很大程度上實現(xiàn)收益權，也可以這么說，處分權是實現(xiàn)收益權的主要途徑。村民依照法律的規(guī)定獲得宅基地使用權以后，其在宅基地上建設的房屋的使用權和所有權就應當歸村民本人所有。根據我國《物權法》有關規(guī)定，不動產所有權人有權對自身不動產進行自由處分，也就是農民有權對宅基地房屋進行自由處分。但是法律卻對流轉加以限制，村民不能對自有不動產進行出租、買賣。國家為了保障農村居民住房，限制農村宅基地使用權在非本集體經濟組織之間流轉，這對村民來說是種福利，是城市居民所不能享受的。農民不能自由處分自己擁有的宅基地，不能獲得應有的收益，這必然導致作為用益物權的宅基地使用權效率發(fā)揮不暢。因此，應當在立法方面淡化宅基地使用權在存續(xù)期間的住房保障色彩，還農村宅基地使用權人一個真正所有權人的地位及權能，應予其以較大的自主和自由①韓玉斌.農村宅基地使用權立法的價值選擇[J].西南民族大學學報(人文社科版),2005(5).。提高農村宅基地的使用價值基礎上，使農民從經濟發(fā)展中獲得收益。

三、改革農村宅基地使用權制度

（一）應當確立宅基地使用權有償、有期限制度

按照現(xiàn)有規(guī)定，我國農村宅基地使用權初始取得是無償、無期限。這也體現(xiàn)了國家對農民權益的保護，這種設計的初衷是給農民的福利②翁璐嫻.當前農地流轉現(xiàn)狀及糾紛解決機制[J].浙江審判2010,19(6):45-48。雖然現(xiàn)如今不再強調這種福利性質，但是城市與農村的之間的現(xiàn)狀是不容忽視的。農村居民與城鎮(zhèn)居民相比，在社會保障、勞動報酬、教育、就業(yè)等方面始終處于劣勢地位，并且這種劣勢地位在短期內是不可能改變的。因此筆者認為，農村村民初始獲得宅基地的途徑應當是無償式的，使農村居民能夠享受到宅基地使用權的福利性質。

與之相對的是，確立宅基地有償、有期限使用制度針對的對象是非本集體經濟組織的成員。因為其在身份上突破了本集體經濟組織成員的身份限制，但是法律卻賦予了繼承人繼承的權利，繼承的權利是不能被剝奪的。針對此種情形，應當實行宅基地使用權有償、有期限使用制度。收費標準應當按照宅基地所在地的土地出讓金標準收取有償使用費。另一方面，規(guī)定宅基地使用權的期限為70年，人口的平均壽命為70年，并且城市住宅的使用期限也是70年，起算時間從農民申請宅基地獲得批準之日計算。宅基地使用權期限屆滿時，由農村宅基地的所有權人依法無償收回。

（二）應當建立宅基地收回制度

物權法第154條雖寫有因自然災害等原因引起的宅基地滅失后重新分配，但對于宅基地收回并未作相應規(guī)定。從現(xiàn)階段我國國情看，建立宅基地收回制度是非常必要的，它既有助于節(jié)約土地資源，能夠更有利地貫徹農村現(xiàn)有住房制度，維護農村社會的公平正義原則，又可防止出現(xiàn)農村宅基地大量流失。

農村宅基地收回分為三種情形：一是因為公關設施和公益事業(yè)的需要，需要使用土地的。這種情形，相關部門要補償權利人的損失。二是權利人喪失資格，即舉家搬遷，遷出該集體經濟組織，原住宅未被轉讓、繼承的。三是不按照土地批準的用途使用土地的，經過兩次書面警告仍未改正的。此時宅基地被依法注銷登記，將宅基地使用權收回以備分配給他人。

（三）應當逐步放寬宅基地使用權的流轉

政府要想轉變農村宅基地的福利性質，就應當通過經濟政策扶植、發(fā)揮行政部門職能等方式逐步改善農村居民的生產生活條件、戶籍改革制度，對城鄉(xiāng)公共資源配置進行優(yōu)化處理，實現(xiàn)均等城鄉(xiāng)基本公共服務。在這樣的環(huán)境下，宅基地使用權進入土地交易市場，與建設用地使用權一樣，通過市場運作的方式，由市場定價，形成自身的市場價值體系，最終實現(xiàn)市場化與商品化。

對于不影響本集體經濟組織成員居住的閑置房產，城鎮(zhèn)居民同樣可以進行購買，以此來獲得農村宅基地使用權。對于此種轉讓行為應當認定為合法有效，應當得到法律的保護③孟勤國．物權法開禁農村宅基地交易之辯[J].法學評論,2005，23(4):25-30。承認小產權房交易的有效性，這實際上也就是非國有的土地進入市場流轉的有效嘗試，是整合閑置集體所有的建設用地和宅基地的有效改革。這不僅僅可以解決城市中低收入人群買不起房的現(xiàn)實困難，減輕政府的負擔，同時，還能使宅基地使用權的利益價值得以充分實現(xiàn)。因此，對于那些符合建設要求的小產權房應當通過補交費用實行其有償化，補辦手續(xù)后正式給予產權。

農村宅基地使用權是用益物權的一種，物權法是權利法，物權是私權。但是現(xiàn)行宅基地使用權制度所表現(xiàn)出來的公法化的行政權力干預色彩非常濃，致使農村宅基地使用權的用益物權屬性表現(xiàn)不明顯。改革農村宅基地使用權制度，不僅可以使農民的權益受到保護，擴大農民的經濟來源，增加農民收益，同時又能減輕城市經濟快速發(fā)展所帶來的壓力。通過進一步完善農村宅基地使用權相關法律規(guī)定，達到穩(wěn)定經濟社會發(fā)展形勢，提高農村人口生活質量的目標。

[1]付堅強,陳利根.我國農村宅基地使用權制度略論——現(xiàn)行立法的缺陷及其客服[J].江淮論壇，2008（2）.

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[3]徐智慧.用益物權視野下宅基地法律問題探討[D].上海：復旦大學，2008.

[4]朱文霞.宅基地使用權制度研究[D].濟南：山東師范大學，2009.[5]陳嘉賓.農村宅基地使用權流轉制度研究[D].重慶：重慶大學，2008.

【責任編輯 王鳳娥】