鄭耀敏

（遼寧大學 經(jīng)濟學院，遼寧 沈陽110036）

政策性銀行是目前我國政策性金融體系的主體。政府以政策性銀行作為宏觀調(diào)控經(jīng)濟、金融發(fā)展的手段和工具，如何使其既能合理地發(fā)揮作用，即在實現(xiàn)政策性目標的同時，又能彌補市場機制缺損，建設(shè)完善市場機制，不妨礙市場在資源配置中的基礎(chǔ)性職能，是當前政策性銀行經(jīng)營的重大課題。隨著政策性銀行改革問題的日益突顯，尤其是中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定，已明確提出“推進政策性金融機構(gòu)改革”這一提法后，政策性銀行經(jīng)營改革刻不容緩。本文將以政策金融發(fā)展背景為縱，以政策性銀行經(jīng)營管理根基為橫，對政策性銀行的可持續(xù)發(fā)展進行論述。

一、政策性銀行設(shè)立的必要性和重要性——全景分析

我國現(xiàn)有三家政策性銀行——國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，于1994年相繼組建成立，是深化金融體制改革的必然結(jié)果。三家政策性銀行均由中央政府設(shè)立，是不以盈利為目的、專門為貫徹國家的政策和意圖，在特定的業(yè)務領(lǐng)域內(nèi)，直接或者間接地從事政策性金融資源配置活動，充當政府發(fā)展經(jīng)濟、促進社會進步和進行宏觀經(jīng)濟管理工作的金融機構(gòu)。

中國的國情決定了中國政府干預金融發(fā)展的客觀性和長期性，所以，以政策性銀行作為政策性金融主體的這種制度安排必將長期存在，且這一間接的融資體制仍會在相當長的時間內(nèi)主導中國金融的發(fā)展大局。

（一）產(chǎn)業(yè)發(fā)展和升級需要政策性銀行機構(gòu)的支持

產(chǎn)業(yè)合理化是國家資源分配的總體戰(zhàn)略目標。金融作為一種特殊資源，具有引導和配置其他資源的“第一推動力”的作用，其運行狀態(tài)決定著資源的效率，可以超前催化主動產(chǎn)業(yè)、相關(guān)產(chǎn)業(yè)及其合理產(chǎn)業(yè)，促進資本的形成。在金融資源配置中，以效益最大化為目標的市場金融主體，出于對效率的考慮，很難從國家產(chǎn)業(yè)政策和宏觀整體調(diào)控中完全做到對金融資源的公平合理及時配置，實現(xiàn)資源配置的雙目標，因而對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整是不確定的，對社會效益目標的實現(xiàn)也是不足夠的甚至缺失。這時就需要政策性銀行機構(gòu)通過自身的經(jīng)營配置金融資源，來優(yōu)化和提升一國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

（二）制度建設(shè)是我國政策性銀行機構(gòu)的獨特作用

制度落后、體制缺損是我國向市場經(jīng)濟過渡中面臨的主要問題。特別是在金融領(lǐng)域，制度建設(shè)的任務更加艱巨。以投融資體制和微觀制度、基礎(chǔ)制度落后為突出表現(xiàn)的市場失靈和體制缺損的大量存在，使得制度運轉(zhuǎn)不到位，宏觀調(diào)控難以有效，市場效率低下。解決這些問題，不能依靠市場自發(fā)，政策性銀行機構(gòu)則以融資的方式結(jié)合政府的支持，促進瓶頸領(lǐng)域的市場建設(shè)，充當制度建設(shè)的先鋒和開拓者，為整體經(jīng)濟的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展做出貢獻。

（三）政策性銀行結(jié)構(gòu)以建設(shè)市場的方法實現(xiàn)政府的意圖

政策性銀行與商業(yè)性銀行的重要區(qū)別之一，就是政策性銀行所面臨的，是與商業(yè)性銀行同等“強位”，但又比商業(yè)性銀行“弱勢”的發(fā)展中的經(jīng)濟、體制和市場。也就是說，在通常情況下，政策性銀行一般不直接進入已經(jīng)高度成熟的商業(yè)化領(lǐng)域，而是從不成熟的市場做起，特別是政府關(guān)注的熱點和難點領(lǐng)域。政府組織優(yōu)勢成為市場資源配置基礎(chǔ)性作用得以實現(xiàn)的重要因素和實現(xiàn)向市場轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵一步，就是需要政策性銀行以政府意圖為路徑，堅持用建設(shè)市場的方法，以融資為杠桿，在治理機構(gòu)建設(shè)、法人建設(shè)、現(xiàn)金流建設(shè)和信用建設(shè)的過程中，推動各方協(xié)調(diào)發(fā)展。

綜上，我國三家政策性銀行設(shè)立是必不可少的。成立以來，在各自瓶頸領(lǐng)域也發(fā)揮著不可或缺的重要作用。

二、政策性銀行經(jīng)營管理現(xiàn)狀分析——微觀視角

隨著市場經(jīng)濟體制的逐步完善和金融體制的改革深入，政策性銀行經(jīng)歷了20年的發(fā)展，逐漸暴露一些函待解決的問題，其經(jīng)營進入“深水區(qū)”階段，審慎經(jīng)營、穩(wěn)健前行是必要的選擇。

（一）法律制度的缺失——政策性銀行外部因素造成的問題

此為政策性銀行外部因素造成的問題。與國外政策性銀行先立法后設(shè)立的程序不同，我國的政策性銀行是在為實現(xiàn)國有商業(yè)銀行改革這一特殊的經(jīng)濟金融時代歷史背景之下才與商業(yè)性金融分離分立的，且至今沒有單獨的立法，且成立時國務院的批復文件也沒有根據(jù)發(fā)展階段的變化而進行修訂，對政策性銀行的管理和監(jiān)管也是參照商業(yè)銀行的有關(guān)法律法規(guī)實行的。這種專門以政策性銀行為主體，并對其地位、業(yè)務范圍、資金進行規(guī)定的法律法規(guī)的缺失，嚴重制約著政策性銀行的健康發(fā)展。具體表現(xiàn)在：

一是專門的立法嚴重滯后。1995年以來，我國雖然相繼出臺了《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《保險法》《商業(yè)銀行法》以及銀行業(yè)監(jiān)督管理法等，但作為政策性銀行，既具有銀行的一般屬性，又具有特殊性，現(xiàn)行的金融法律、法規(guī)都不能概括和解決中國政策性銀行的性質(zhì)和定位問題。

二是缺乏規(guī)范性和系統(tǒng)性。我國現(xiàn)有的三家政策性銀行的設(shè)立和運營主要是依據(jù)國務院的決定和行政命令，這些規(guī)則包括：國務院《關(guān)于金融體制改革的決定》《關(guān)于組建中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的通知》，以及國務院批準的《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行章程》等。上述的通知或者章程只具備準行政法規(guī)的性質(zhì)，內(nèi)容上有互相沖突的地方，缺乏規(guī)范性和系統(tǒng)性。

三是監(jiān)管缺乏法律依據(jù)。三家政策性銀行的監(jiān)管職能主要是國家銀監(jiān)會承擔。銀監(jiān)會對三家政策性銀行的監(jiān)管，形式上與一般的商業(yè)性銀行混同，沒有考慮到政策性銀行機構(gòu)的特殊性；而且事實上這些政策性銀行結(jié)構(gòu)的監(jiān)管規(guī)定依據(jù)是國務院原來的通知和決定。

以上問題導致了政策性銀行的經(jīng)營活動，無論是從內(nèi)部管理還是外部管理都缺少法律依據(jù)，處于一種進退失據(jù)的狀態(tài)。

在這種無法可依、無據(jù)可循的情況下，我國的政策性銀行在經(jīng)營方面存在明顯缺陷：一是缺乏明確的定位和業(yè)務范圍界定，使得政策性銀行的經(jīng)營始終處于“摸著石頭過河”的局面；二是等同于商業(yè)性銀行的監(jiān)管有悖于政策性銀行對金融資源配置目標社會效益最大化的實現(xiàn)；三是現(xiàn)有的且一成不變的法律法規(guī)嚴重制約政策性銀行的職能發(fā)揮和自身的發(fā)展。以上種種缺陷，也使得政策性銀行在經(jīng)營方面必須要審慎選擇，穩(wěn)健前行。

（二）金融資源配置主體——國內(nèi)政策性銀行自身存在的問題

1.籌資方面的問題。一是籌資方式單一。目前，我國三大政策性銀行資金來源，除了向中央銀行借款外，主要是渠道是利用國家信用發(fā)行金融債券。二是期限倒掛。一方面資金來源的金融債券，期限一般為1-5年，而在資金運用方面，政策性銀行的貸款期限絕大部分為1-5年，二者之間存在目前3-5年的差距，有借短長用的矛盾。

2.業(yè)務互有交叉，存在惡意競爭的現(xiàn)象。一方面，政策性銀行之間業(yè)務互有交叉，比如國開行與農(nóng)發(fā)行在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，業(yè)務趨同，互有競爭；另一方面，政策性銀行與商業(yè)性銀行之間，業(yè)務互有交叉，政策性銀行利用自身利率優(yōu)惠、資金額度較大、政策扶持與商業(yè)性銀行競爭業(yè)務，導致金融市場惡意競爭小部分現(xiàn)象發(fā)生。

3.風險管理亟待強化。目前，我國政策性銀行在運營過程中存在較高風險，且尚未建立系統(tǒng)的風險管理體系。為防范和化解信用風險和操作風險等其他風險的發(fā)生，其核心應是嚴格依照政策性銀行審慎性經(jīng)營原則，以完善的內(nèi)部控制機制為保障，盡快構(gòu)建切實可行的風險管理體系，以確保政策性銀行的健康運營及社會資源的合理優(yōu)化配置。

因此，政策性銀行內(nèi)部經(jīng)營，既有功能定位與業(yè)務狹窄的潛在問題，又有短期盈利與長期發(fā)展的矛盾，從可以“摸著石頭過河”尚可“摸到石頭”到“深水區(qū)”階段——即審慎經(jīng)營階段的到來。

三、政策性銀行可持續(xù)發(fā)展策略——深入剖析

（一）協(xié)調(diào)好各方面的關(guān)系

一是處理好與政府的關(guān)系。從農(nóng)發(fā)行近幾年的實踐來看，相對于商業(yè)性銀行，政策性銀行與政府的聯(lián)系尤為緊密。一方面，政策性銀行成立的背景，有相當?shù)呢斦С?、政府的資金投入；另一方面，政策性銀行的成立，就是為了實現(xiàn)政府的特定政策導向，再通過財政部門給予專門的補貼，不以盈利為目的，經(jīng)營所帶來的不良貸款也需依靠政府支持，給予適當消化。

二是處理好政策性與市場業(yè)績的關(guān)系。政策性銀行，政策性是其基礎(chǔ)和出發(fā)點，即以資源配置最大化為目標，必然要犧牲一定的盈利性，經(jīng)營活動總會存在不計較成本收益的政府行政思路，與提高市場業(yè)績微利運營之間滯后性矛盾。由于我國缺乏專門的政策性銀行法律規(guī)范，政策性銀行業(yè)務與商業(yè)性銀行互有交叉，所以政策性銀行為考慮經(jīng)營效益發(fā)展了部分商業(yè)性銀行的業(yè)務。借鑒國外政策性銀行經(jīng)營的案例，在可持續(xù)發(fā)展的策略下，分業(yè)經(jīng)營，多元化業(yè)務開展來增強自身的運營能力，從而提高市場業(yè)績，實現(xiàn)社會效益與市場盈利有機結(jié)合的可持續(xù)發(fā)展。

三是處理好政策性銀行和商業(yè)性銀行的關(guān)系。政策性銀行的性質(zhì)決定，不以盈利為目標，是為實現(xiàn)國家宏觀調(diào)控的政策性目標，而商業(yè)性銀行的經(jīng)營是盈利為前提，二者之間有根本的區(qū)別。但是，二者都是一國金融資源的優(yōu)化配置的重要組成部分，二者優(yōu)勢互補，共同促進金融和國家競爭力的增強，二者是相互合作的關(guān)系。日本早在二戰(zhàn)后，就充分發(fā)揮了政策性銀行的政策導向作用，利用漁政銀行投資北海道漁業(yè)的前期發(fā)展，一旦這些行業(yè)實現(xiàn)盈利后，形成適當?shù)囊?guī)模，就撤出對這些行業(yè)的政策性投資，吸引商業(yè)性銀行的介入，有力地促進了日本二戰(zhàn)后經(jīng)濟的復蘇。舉例是為了說明，在一國的立法保障下，政策性銀行在實踐中防止出現(xiàn)經(jīng)營“越位”，商業(yè)性銀行對自身能力和職責進行合理的定位。

（二）細分戰(zhàn)略領(lǐng)域

政策性銀行發(fā)揮金融資源合理配置的作用，主要可以概括以下四大領(lǐng)域：1.能源、運輸、農(nóng)林水利等基礎(chǔ)物質(zhì)配套領(lǐng)域；2.中小企業(yè)、就業(yè)、教育和西部大開發(fā)、東北振興等社會瓶頸領(lǐng)域；3.境內(nèi)外進出口業(yè)務，海外業(yè)務的延伸；4.合作金融和金融擔保機構(gòu)，這是市場發(fā)展、金融發(fā)展的需要。

政策性銀行主要在工業(yè)化和城市化取得突破性的進展，還需要細分戰(zhàn)略領(lǐng)域并進一步創(chuàng)新業(yè)務。

一是合理規(guī)劃傳統(tǒng)領(lǐng)域，在商業(yè)性銀行不愿或者不能投資的領(lǐng)域，資金需要額度大、期限長領(lǐng)域確保穩(wěn)定的資金來源；結(jié)合國家的宏觀發(fā)展目標，科學保持貸款規(guī)模，發(fā)揮政策性銀行誘導和虹吸的功能。

二是全面致力于新農(nóng)村建設(shè)，推進我國城鎮(zhèn)化發(fā)展進程。主要實現(xiàn)以下三點改善。致力于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)民福利的改善；致力于解決與當前農(nóng)村區(qū)域發(fā)展不平衡相對應的、農(nóng)村金融資源分布的區(qū)域性扭曲的改善；致力于合作金融機構(gòu)和金融擔保機構(gòu)之間業(yè)務的改善。

三是建立中小企業(yè)政策性融資體系。中小企業(yè)發(fā)展，有利于解決我過城鄉(xiāng)失業(yè)的難題，促進我國整體經(jīng)濟發(fā)展的重要組成部分。而解決中小企業(yè)融資問題，是促進中小企業(yè)發(fā)展的前提。中小企業(yè)規(guī)模小、盈利低，考慮到商業(yè)性銀行以盈利性為目標的驅(qū)動，難以推進中小企業(yè)融資，這是政策性銀行能發(fā)揮作用的領(lǐng)域之一。

（三）強化風險管理，提高自身的可持續(xù)發(fā)展能力

風險管理，不但是提高自身經(jīng)營管理能力的重要手段，還是政策性銀行保持可持續(xù)發(fā)展的必要途徑。

一是完善的風險管理系統(tǒng)，將風險管理貫穿于政策性銀行基礎(chǔ)經(jīng)營管理的每一個環(huán)節(jié)，有效避免人為的操作風險和經(jīng)營上的信用風險，建立良性的風險管理制度，進而形成政策性銀行可持續(xù)發(fā)展的推動力。

二是保持多層次的的規(guī)模。中國地域遼闊，人口眾多，政策性銀行業(yè)保持的多層次性，即總行、省級分行機構(gòu)、市級分行機構(gòu)以及縣級分行機構(gòu)金字塔形構(gòu)架，有越來越大的規(guī)模集中的趨勢，規(guī)模的大小決定了金融市場上所提供的服務種類和范圍，才能更好地發(fā)揮國家政策宏觀調(diào)控、資源合理配置的作用。

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【責任編輯 李 菁】