周家華，周思山，周 沖

宿州學(xué)院皖北城鄉(xiāng)一體化研究中心，安徽宿州,234000

城鄉(xiāng)一體化背景下合村并點(diǎn)與美好鄉(xiāng)村建設(shè)

周家華，周思山，周 沖

宿州學(xué)院皖北城鄉(xiāng)一體化研究中心，安徽宿州,234000

在分析合村并點(diǎn)建設(shè)美好鄉(xiāng)村動因的基礎(chǔ)上，歸納出了合村并點(diǎn)的四種有代表性的模式：合村并組、撤村并點(diǎn)、遷村并點(diǎn)、合村并點(diǎn)。基于城鄉(xiāng)一體化相關(guān)理論，指出了合村并點(diǎn)建設(shè)美好鄉(xiāng)村需要注意的問題；并從土地政策、社會保障、農(nóng)民就業(yè)和建設(shè)資金四個方面對合村并點(diǎn)建設(shè)美好鄉(xiāng)村工作提出具體看法，認(rèn)為在我國農(nóng)村地區(qū)實(shí)行合村并點(diǎn)是構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化和美好村級建設(shè)的一種嘗試和創(chuàng)新，可以破解土地、社會保障、就業(yè)、融資、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展等難題，對于轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)過剩人口，強(qiáng)化農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有效整合農(nóng)村資源，加強(qiáng)城市功能建設(shè)，提高農(nóng)村社會發(fā)展生產(chǎn)力，加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)進(jìn)程具有重要推動作用。

城鄉(xiāng)一體化；合村并點(diǎn)；美好鄉(xiāng)村

城鎮(zhèn)化作為一個理論問題，是社會學(xué)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)、生產(chǎn)力布局學(xué)等各學(xué)科的研究重點(diǎn)。隨著改革開放的不斷深入，我國學(xué)界對城鎮(zhèn)化的概念、特征、起源與發(fā)展、方針與道路進(jìn)行了深入而廣泛的研究。此外，對城鎮(zhèn)化與非農(nóng)化、城鎮(zhèn)化與人口流動、城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化與城市規(guī)劃、城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)關(guān)系等問題也進(jìn)行了多方面的探討。

近年來，“三農(nóng)”問題一直是黨和政府工作的重中之重。2012年9月，安徽省政府出臺了《安徽省美好鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃(2012-2020年)》，總體目標(biāo)是到2030年，全省中心村全面建成生態(tài)宜居村莊美、興業(yè)富民生活美、文明和諧鄉(xiāng)風(fēng)美的美好鄉(xiāng)村。新時期，解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，破解農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展難題，完善農(nóng)村征地政策，走具有中國特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展道路，建設(shè)美好鄉(xiāng)村，推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化發(fā)展，是當(dāng)前解決“三農(nóng)”問題的重要途徑。目前，我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程正處于快速發(fā)展階段，在這個過程中，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一些問題日益暴露，主要是由于行政村規(guī)模小、數(shù)量多、分布散，選人難、投入難、發(fā)展難、行政管理成本高等問題比較突出，嚴(yán)重制約了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，影響了群眾的生產(chǎn)生活質(zhì)量。如何解決這些問題，筆者認(rèn)為，應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，加快推進(jìn)農(nóng)村合村并點(diǎn)進(jìn)行美好鄉(xiāng)村建設(shè)，對于全面實(shí)現(xiàn)小康社會，實(shí)現(xiàn)“中國夢”的偉大目標(biāo)，具有非常重要的理論和實(shí)踐意義。

1 合村并點(diǎn)進(jìn)行美好鄉(xiāng)村建設(shè)的動因

根據(jù)有關(guān)世界城鎮(zhèn)化理論，在影響城鎮(zhèn)化發(fā)展的諸多因素中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移、經(jīng)濟(jì)要素的流動是兩個對城鎮(zhèn)化發(fā)展影響最大的因素。而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的非農(nóng)化轉(zhuǎn)換是城鎮(zhèn)化的動力機(jī)制[1]。目前，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)需要大量的資金支持，而土地是改造農(nóng)村面貌的最大資本，如何科學(xué)合理地利用好農(nóng)村土地資源，提高空置宅基地的利用效率，在保證“18億畝”農(nóng)耕用地前提下，以耕種土地一級市場為基礎(chǔ)，促進(jìn)土地二、三級市場的繁榮和增值，已經(jīng)成為當(dāng)前城市化發(fā)展過程中的重要課題。基于上述情況，應(yīng)從我國當(dāng)前城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)際要求出發(fā)，要通過合村并點(diǎn)進(jìn)行美好鄉(xiāng)村建設(shè)，改變傳統(tǒng)的集體土地所有制，并通過土地流轉(zhuǎn)等方式收歸國有，改變其用途，為加快城鎮(zhèn)化建設(shè)創(chuàng)造條件。新時期，進(jìn)行合村并點(diǎn)建設(shè)美好鄉(xiāng)村的動因主要基于以下幾個方面因素。

第一，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化發(fā)展的需要。應(yīng)該看到，當(dāng)前階段村級建制整體規(guī)模相對較小，分布也較為零散，政府所提供的公共服務(wù)如果要推廣到全部村落相對困難，同時鄉(xiāng)村內(nèi)部中心村和其他村子的自然條件以及經(jīng)濟(jì)條件差異性明顯。

第二，打破農(nóng)村生產(chǎn)要素分散局面的需要。正如上文中所說，由于建制村規(guī)模的局限，正常的土地流轉(zhuǎn)往往涉及多個村落，因此，在土地的第二、三級市場的構(gòu)建過程中困難重重，與此同時，這種情況的客觀存在，也導(dǎo)致了合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的后繼乏力。

第三，彌補(bǔ)農(nóng)村基層管理方面人才匱乏、人力資源的不足。現(xiàn)在的農(nóng)村因?yàn)樯婕安疬w、征地、補(bǔ)償?shù)壤骊P(guān)系，一旦當(dāng)選為村干部，就“一人得道、雞犬升天”，各方面容易獲得好處，村委選舉競爭性大。但當(dāng)選的往往是在村里宗族關(guān)系龐大的人，不一定是能力、素質(zhì)各方面條件最好的人。因此，合村并點(diǎn)的方式，可以彌補(bǔ)美好鄉(xiāng)村建設(shè)基層管理方面人才匱乏、人力資源的不足。

第四，普及農(nóng)村現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要。在美好鄉(xiāng)村建設(shè)過程中，對于集中供暖系統(tǒng)的構(gòu)建、污水處理、垃圾處理以及信息化建設(shè)等基礎(chǔ)性建設(shè)，大范圍推廣難度較高。針對這一問題，可以通過合村并點(diǎn)的方式，最大限度地發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施的作用。同時可以將有限的資金投入到更為廣泛的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來，極大地提升廣大農(nóng)村居民的生活幸福感。

第五，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程的需要。城鎮(zhèn)化的發(fā)展在不同的階段都有著自身的獨(dú)有的規(guī)律，一般來說，可以根據(jù)其具體表現(xiàn)的不同，劃分為初級階段、快速發(fā)展階段以及發(fā)展后期階段三個主要階段[2]。從對浙江、山東、江西等城鎮(zhèn)化實(shí)踐調(diào)研結(jié)果分析來看，農(nóng)村城鎮(zhèn)的框架已經(jīng)搭起，但實(shí)質(zhì)內(nèi)容不多，其中初級階段和發(fā)展后期階段之間的區(qū)分主要是以30%城鎮(zhèn)率為標(biāo)準(zhǔn)劃分的，人口、產(chǎn)業(yè)積聚等功能也不完善，形成了城市和鄉(xiāng)村的脫節(jié)。合村并點(diǎn)進(jìn)行美好鄉(xiāng)村建設(shè)的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是構(gòu)建一個多方面協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域，以農(nóng)村為載體，對土地流轉(zhuǎn)制度、戶籍管理制度等方面進(jìn)行改革，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展，最終構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化體系，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

第六，維護(hù)群眾根本利益的需要。在我國傳統(tǒng)的農(nóng)村居住環(huán)境中，房屋對農(nóng)民的重要意義不言而喻，往往大半生的積蓄都投入到住宅建設(shè)中。由于涉及拆遷，不允許亂建亂蓋，導(dǎo)致違法建筑叢生，而在后續(xù)管理過程中，重復(fù)的拆建浪費(fèi)了大量的資源。尤其是破舊危房，因?yàn)檎卟辉试S，無法翻新重建，導(dǎo)致想改善居住環(huán)境的不能蓋，房子好幾套的還偷著到處蓋，村民對此極為不滿，成為農(nóng)村社會不穩(wěn)定的重要因素之一。合村并點(diǎn)進(jìn)行美好鄉(xiāng)村建設(shè)，能夠較好地解決這個問題。

2 合村并點(diǎn)建設(shè)美好鄉(xiāng)村的幾種模式

在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中,在一些農(nóng)村地區(qū),根據(jù)地方實(shí)際情況，進(jìn)行適當(dāng)?shù)摹昂洗宀Ⅻc(diǎn)”,不僅有利于節(jié)約土地,而且對建立具有一定規(guī)模、構(gòu)成合理的美好鄉(xiāng)村村鎮(zhèn)體系,加速我國城鎮(zhèn)化建設(shè),都將發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，它的模式主要有以下幾種。

2.1 合村并組

合村并組是我國農(nóng)村稅費(fèi)改革的一項(xiàng)重要配套措施,它的起因是稅費(fèi)改革。這次稅費(fèi)改革取消了農(nóng)業(yè)稅、提留等，使得村級組織的收入大幅度減少，養(yǎng)不起太多的村組干部，必須節(jié)減管理支出。由減事、減支而必須“減人”這一邏輯轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂洗宀⒔M”這一具體行動。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示，2002年試行農(nóng)村稅費(fèi)改革以來，村級收入普遍減少。為了破解經(jīng)費(fèi)減少后村級組織運(yùn)作的困境，合村并組作為一個配套措施被提了出來，其直接目的就是減少農(nóng)村干部隊(duì)伍數(shù)量,減少支出。從近10年左右的實(shí)踐來看,合村并組是有一定成效的。

2.2 撤村并點(diǎn)

撤村并點(diǎn)實(shí)際上是一種對一些過于分散、布局不合理的村莊進(jìn)行重組，以提高基礎(chǔ)設(shè)施利用率、加強(qiáng)村民生活質(zhì)量的系統(tǒng)化過程[3]。部分專家學(xué)者通過對我國當(dāng)前的城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)行深入分析指出，撤村并點(diǎn)的基礎(chǔ)工作就是合理確定未來村莊的個數(shù)和位置,即保留村莊的選擇。而在此項(xiàng)工作的推進(jìn)過程中，主要是通過定性分析來選擇保留村莊的，基本的考慮因素包括人口、基建水平、交通條件以及自然資源等。具體來說，對村莊的保留與否的判定主要經(jīng)過如下流程：第一，選擇較小規(guī)模的村(即低于國家、省市等制定的基層村人口標(biāo)準(zhǔn)的村莊)，位于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的村莊和不適合居住的村莊；第二，需要嚴(yán)格按照統(tǒng)一規(guī)劃，對居住人口、配套設(shè)施和經(jīng)濟(jì)輻射能力等指標(biāo)進(jìn)行集中審核，從而確定保留村莊?；驹瓌t是從實(shí)際情況出發(fā)，保留經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)、基礎(chǔ)設(shè)施較好、人口較多的村莊[4]。

2.3 遷村并點(diǎn)

遷村并點(diǎn)實(shí)際上是取消城市化過程中大量減少居住人口的村莊，推動中心村人口集中的過程[5]。遷村并點(diǎn)可以合理利用土地，優(yōu)化資源配置，節(jié)約基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施投資，提高土地的利用效率，是鄉(xiāng)村城市化的必由之路[6]。必須認(rèn)識到，在我國市場經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展和城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)的過程中，我國農(nóng)村人口的大量減少，遷村并點(diǎn)不僅能有效地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的利用效率，而且也能有效地提升村莊建設(shè)用地的使用效率，提高公共設(shè)施的配置效益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)用地的規(guī)模經(jīng)營，但不能急功近利、大拆大建，應(yīng)充分考慮村民的切身利益，采取村民自愿的方式，不宜采取強(qiáng)制性措施[7]。在此項(xiàng)工作實(shí)踐過程中，自然村人口向中心村集中，是保證土地資源、公共基礎(chǔ)設(shè)施資源得到合理利用的根本前提。只有形成了較大人口規(guī)模的中心村，才能夠保證村辦企業(yè)保持一個相對集中的發(fā)展態(tài)勢，從而為其可持續(xù)發(fā)展提供必要的支持。

2.4 合村并點(diǎn)

合村并點(diǎn)，雖然和以上三個說法有相似之處，但內(nèi)涵不一樣。合村并點(diǎn)，亦稱“合村并居”，是根據(jù)一定地區(qū)內(nèi)現(xiàn)有村莊的發(fā)展現(xiàn)狀，按照群眾自愿的原則，重新規(guī)劃選址，將臨近的幾個村莊合并成一個大的美好鄉(xiāng)村，小村向大村集中、交通不便利村向交通便利的村集中、弱村向強(qiáng)村集中。具體操作是把原有的小型村落拆除，建成更大規(guī)模的村莊合并。合村并點(diǎn)可以最大限度地整合農(nóng)村資源優(yōu)勢，發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力；可以最大可能地縮小城鄉(xiāng)差距，讓農(nóng)民享受到城市化成果；可以最有效地克服和解決當(dāng)前農(nóng)村面臨的許多矛盾和問題，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化的必由之路。合村并點(diǎn)，關(guān)鍵在于讓群眾滿意，不能單憑政府行政力量強(qiáng)制進(jìn)行，要尊重群眾意愿、切實(shí)維護(hù)群眾利益，要充分聽民聲、體民情、取民意，切實(shí)解決群眾所反映的各種問題。

3 合村并點(diǎn)建設(shè)美好鄉(xiāng)村需要注意的幾個問題

在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中,在農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行適當(dāng)?shù)暮洗宀Ⅻc(diǎn)進(jìn)行美好鄉(xiāng)村建設(shè),有利于提高村干部隊(duì)伍的整體素質(zhì)，節(jié)約行政管理成本和土地資源，有效整合農(nóng)村資源，更好地開展農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升區(qū)域特色農(nóng)業(yè)，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，構(gòu)成合理的村鎮(zhèn)體系,加速我國城鎮(zhèn)化建設(shè),對建設(shè)社會主義和諧社會將發(fā)揮至關(guān)重要的作用。在合村并點(diǎn)進(jìn)行美好鄉(xiāng)村建設(shè)的過程中，需要注意以下問題。

3.1 完善政策，加強(qiáng)宣傳

作為一項(xiàng)惠及廣大農(nóng)村居民的系統(tǒng)性工程，合村并點(diǎn)建設(shè)美好鄉(xiāng)村具有非常強(qiáng)的政策性和廣泛性，因此群眾的滿意度是評價此項(xiàng)工程成功與否的重要標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)有關(guān)政策、法規(guī)，在充分考慮群眾利益的前提下，多渠道、立體化、深層次地進(jìn)行大量的調(diào)研、試點(diǎn)，摸索出一套完整的切實(shí)可行的建設(shè)意見和實(shí)施方案以及補(bǔ)償安置方案等配套政策。與此同時，在開展宣傳工作過程中，應(yīng)采用多種渠道向村民解釋政策、介紹優(yōu)點(diǎn)，從真正意義上調(diào)動村民的積極性，為美好鄉(xiāng)村建設(shè)工作的順利開展提供必要的支持。

3.2 高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃，高質(zhì)量建設(shè)

在統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，對各自然村、行政村進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，聘請有關(guān)規(guī)劃設(shè)計單位，在征求農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，以適合社會主義新農(nóng)村建設(shè)的高標(biāo)準(zhǔn)對美好鄉(xiāng)村進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計。水、電、路、綠地、通訊等配套要齊全，并從提高村民幸福感角度出發(fā)，一次性完成基本公共設(shè)施建設(shè)工作。同時，在建設(shè)過程中，還必須制定完善的招標(biāo)規(guī)劃，保障施工質(zhì)量。

3.3 廣開思路，籌措資金

美好鄉(xiāng)村建設(shè)需要大量的資金，各級政府要通過多種渠道籌措資金。一是可以廣泛吸引社會資金，特別是引導(dǎo)和鼓勵本地先行富裕起來的企業(yè)家進(jìn)行公益設(shè)施的投資；二是可以土地開發(fā)收益，對村點(diǎn)集中整合過程中出現(xiàn)的大量土地加以正規(guī)流轉(zhuǎn)，為開發(fā)提供必要的資金支持；三是可以通過與建筑企業(yè)合作、群眾預(yù)交部分房款等方式籌措資金；四是可以對土地抵押貸款，得到金融部門的資金支持。

3.4 妥善拆遷安置，保證群眾利益

堅持社會的發(fā)展必須讓廣大人民受益的原則，為群眾切身利益的保護(hù)提供堅決支持。一是高標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，為新村建設(shè)吸引力的提升提供支持。在具體工作過程中，應(yīng)堅持先建后拆原則，按照相關(guān)政策法規(guī)為拆遷居民提供合理的補(bǔ)償，并結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際經(jīng)濟(jì)情況，制定出詳細(xì)的補(bǔ)償方案，盡可能地滿足群眾合理的拆遷補(bǔ)償。從真正意義上保障美好鄉(xiāng)村建設(shè)成為惠民便民的事業(yè)，對主動接受拆遷的居民給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，并在房屋分配方面給予一定的利好政策，加速舊房拆遷。二是合理妥善安置。舊房改造工程的根本目的在于改善農(nóng)村居民的整體居住環(huán)境，提升其幸福指數(shù)，因此在拆遷過程中保障人民群眾的切實(shí)利益就成為一種必然的選擇。為了保證建設(shè)過程公開、透明，各村應(yīng)成立村民建設(shè)安置委員會，對建設(shè)和安置進(jìn)行監(jiān)督，并對安置情況及時予以公示。三是積極拓展就業(yè)渠道，逐步完善保障機(jī)制。在村民入住之后，必然產(chǎn)生大量的就業(yè)需求，為了保障居民正常生活質(zhì)量，可以在街道范圍內(nèi)開展大規(guī)模的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，并與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)合作，擴(kuò)展就業(yè)渠道。規(guī)劃過程中，對于第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展應(yīng)提供足夠的便利條件，以美好鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)目標(biāo)為根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，為居民發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)預(yù)留好房屋，并引導(dǎo)村民科學(xué)合理地支配補(bǔ)償款項(xiàng)，將資金轉(zhuǎn)化為資本，進(jìn)行第三產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營。同時，從當(dāng)?shù)氐木唧w情況出發(fā)，研究制定完善的養(yǎng)老保險社會體系，為居民解決生活方面的后顧之憂。

4 合村并點(diǎn)建設(shè)美好鄉(xiāng)村的幾點(diǎn)思考

合村并點(diǎn)進(jìn)行美好鄉(xiāng)村建設(shè)的目的是適應(yīng)城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展的新形勢，將分散、落后的農(nóng)村村落進(jìn)行優(yōu)化整合，由于沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，又受到土地、戶口、社會保障等政策的制約，工作涉及面廣，情況復(fù)雜，實(shí)施起來難度大。在這個過程中，土地利用、社會保障、就業(yè)、融資、產(chǎn)業(yè)支撐是必須重點(diǎn)思考和研究的問題。

4.1 土地政策

土地是農(nóng)民的命脈，農(nóng)民惜地如命，土地問題在當(dāng)前非常敏感。在我國，中央政府頒布并實(shí)施的《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》中對農(nóng)村土地的利用問題已作出詳細(xì)的論述：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地屬于國家所有”，建設(shè)用地的規(guī)劃，必須首先將農(nóng)業(yè)用地的所有權(quán)收歸國有才可實(shí)行。但是，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第31條規(guī)定，國家保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地。同時，由于我國當(dāng)前農(nóng)業(yè)用地緊張，緊守“18億畝”紅線不動搖的基本土地使用政策仍然具有重要意義。

按照我國現(xiàn)有的《基本農(nóng)田保護(hù)條例》中針對農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)作出的具體論述可以發(fā)現(xiàn)，各級政府有義務(wù)從當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況出發(fā)，保證本行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)田數(shù)量不變，保證后備耕地數(shù)量始終保持在規(guī)模以上水平。土地規(guī)劃不調(diào)整，基本農(nóng)田保護(hù)不突破，就無法實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)。按照我國政府的一貫政策，中小型城鎮(zhèn)的發(fā)展必須從實(shí)際情況出發(fā)，統(tǒng)一規(guī)劃，集中用地，集約化發(fā)展，以保護(hù)農(nóng)用耕地。對分散的小型鄉(xiāng)村的土地進(jìn)行整合，應(yīng)從當(dāng)?shù)氐木唧w地理環(huán)境和社會發(fā)展因素出發(fā)，重點(diǎn)對所轄分散的村莊按照自愿原則對其進(jìn)行調(diào)整和合并，最大限度地方便群眾生活和生產(chǎn)?；谏鲜銮闆r，對于合村并點(diǎn)地區(qū)，應(yīng)給予特殊的政策支持，特別是針對合并之后產(chǎn)生的大量閑置土地，有必要給予更為寬松的政策支持，將農(nóng)耕用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的審批流程進(jìn)一步簡化，并允許其在保證“占補(bǔ)平衡”的大前提下，在轉(zhuǎn)讓金方面提供必要的便利條件，在保障土地使用方向的同時，最大限度地提升當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。

4.2 社會保障

隨著合村并點(diǎn)建設(shè)美好鄉(xiāng)村，一部分農(nóng)民住上樓房，實(shí)現(xiàn)在家門口就業(yè)創(chuàng)業(yè)的同時，還有一部分農(nóng)民從土地中脫離了出來，但并沒有掌握除了種地謀生之外的其他生產(chǎn)技能。因此，為避免西方式的“圈地運(yùn)動”，構(gòu)建一套覆蓋全體鄉(xiāng)村居民的社會保障體系有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。這一體系是保障我國社會主義和諧社會在農(nóng)村改革過程中順利實(shí)現(xiàn)的重要前提。從我國現(xiàn)行的法律法規(guī)出發(fā)，筆者認(rèn)為，應(yīng)通過以下幾個方面來完善社會保障體系：首先，通過多渠道的宣傳來提升居民的社會保險意識水平，并通過實(shí)際的案例來促進(jìn)宣傳工作的開展，具體來說，可以選擇一些群眾喜聞樂見的說唱、小品等文藝演出形式，讓群眾明白社會保險的重要性，樹立“基本生活靠統(tǒng)籌，生活改善靠賬戶”的先進(jìn)理念，從而提高群眾的社會保險意識和參加社會保險的自覺性。其次要采取措施，彌補(bǔ)社會救助的不足。在具體工作中，應(yīng)從社會救助的基本原則出發(fā)，為合村并點(diǎn)之前的農(nóng)村居民提供保障。在土地未實(shí)際使用前，政府對生活困難家庭要嚴(yán)格按照救助保障條例，結(jié)合實(shí)際情況，為其提供不同程度、不同重點(diǎn)的救助服務(wù)，救助資金由所在地區(qū)政府和街道共同承擔(dān)。土地實(shí)際使用后，完全按照本地城鎮(zhèn)居民社會救助政策辦理。要明確社會救助范圍和標(biāo)準(zhǔn)，將農(nóng)轉(zhuǎn)非安置補(bǔ)償費(fèi)集體繳納城鎮(zhèn)社會保險，但家庭生活困難可申請社會救助，執(zhí)行城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。其次要調(diào)整政策，擴(kuò)大社會保險覆蓋面。建議調(diào)整現(xiàn)行政策，允許其一次性繳納社會保險，適當(dāng)?shù)胤艑拰ι鐣ｋU繳費(fèi)年限的限制。在繳納保險金的過程中，同樣也應(yīng)采取靈活的方式方法，部分情況特殊的群眾可以為其提供分期分批付款服務(wù)。

4.3 農(nóng)民就業(yè)

合村并點(diǎn)建設(shè)美好鄉(xiāng)村的根本出發(fā)點(diǎn)應(yīng)建立在生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)民增收這一重要基礎(chǔ)上，因此，建議采取以下措施，引導(dǎo)農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念，使其自覺成為城鎮(zhèn)化建設(shè)和美好鄉(xiāng)村發(fā)展的主體。第一，加強(qiáng)對剩余勞動力的就業(yè)培訓(xùn)。農(nóng)村中青年人口文化程度普遍較低，綜合素質(zhì)不高，勞動技能單一。因此，政府要采取多種形式，對農(nóng)村剩余勞動力進(jìn)行不間斷的、系列化的、有針對性的免費(fèi)教育培訓(xùn)，促使其由農(nóng)民向產(chǎn)業(yè)工人轉(zhuǎn)變。要以青年和中老年就業(yè)困難者為重點(diǎn)，加大現(xiàn)代擇業(yè)觀教育。新聞媒體、政府部門、人民團(tuán)體要多形式地宣傳自強(qiáng)不息實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的典型，從真正意義上形成勞動光榮的社會輿論氛圍。與此同時，要為合村并點(diǎn)工作開展過程中出現(xiàn)的大量需要就業(yè)的人員提供科學(xué)合理的培訓(xùn)，提升其就業(yè)能力。有關(guān)部門要聯(lián)動推進(jìn)，暢通培訓(xùn)渠道，確保取得實(shí)效。第二，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)造出更多的就業(yè)崗位。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是保障就業(yè)的根本性前提，通過招商引資等辦法，進(jìn)一步推動本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，能夠?yàn)楸镜貏趧恿Φ木蜆I(yè)提供更多的崗位。通過大力發(fā)展旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)等勞動密集型產(chǎn)業(yè)，消化農(nóng)村剩余勞動力。同時，要制定出臺優(yōu)惠政策，為思想先進(jìn)的廣大農(nóng)村居民提供創(chuàng)業(yè)政策保障，并鼓勵他們走出去。而針對一些公益崗位的就業(yè)條件，可以適當(dāng)?shù)叵蚓蜆I(yè)困難人員傾斜，如新建美好鄉(xiāng)村的保潔、保綠、保安等崗位，為就業(yè)困難者提供援助。第三，加大勞務(wù)輸出力度。勞務(wù)輸出是擴(kuò)大非農(nóng)就業(yè)最有效方法之一，通過各種途徑拓展現(xiàn)有的勞務(wù)輸出渠道，提高境外輸出和跨地域輸出的比重，積極鼓勵有條件的鄉(xiāng)村居民走出去，在我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)找到合適自己的工作。同時，也可在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、對勞動力需求量大的國家設(shè)立勞務(wù)輸出辦事處，為保障外出務(wù)工、勞務(wù)派遣人員的正當(dāng)權(quán)益提供支持。

4.4 配套資金

根據(jù)我國其他地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，鄉(xiāng)村建設(shè)中資金使用效率低下，具體來說，客觀上存在資源利用不合理和建設(shè)經(jīng)費(fèi)短缺的問題。實(shí)際上，合并村點(diǎn)工作的開展，必然產(chǎn)生大量可以更改用途的土地，這是保證美好鄉(xiāng)村建設(shè)配套資金落實(shí)到位的重要優(yōu)勢，必須給予合理的運(yùn)用。第一，構(gòu)建完善的政府主導(dǎo)機(jī)制。國內(nèi)外的成功案例已經(jīng)充分說明，以政府托底的形式來保障建設(shè)資金的供給機(jī)制是保證美好鄉(xiāng)村建設(shè)持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。國外發(fā)達(dá)國家政府在鄉(xiāng)村建設(shè)中的投入一般占到50%以上。美好鄉(xiāng)村建設(shè)的公共性、公益性客觀上決定了建設(shè)過程中必須以政府為主導(dǎo)，積極主動地發(fā)揮政策指引和公共服務(wù)職能。第二，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，構(gòu)建多元化的投入機(jī)制。通過政策扶持等方式鼓勵境外法人和自然人將資本投入到鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)事業(yè)中。政府應(yīng)提供合理的服務(wù)價格和多種投資模式，為美好鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作提供支持。與此同時，還要積極主動地嘗試當(dāng)下新出現(xiàn)的融資方式，如開發(fā)負(fù)債經(jīng)營機(jī)制等。在相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)過程中，政府可以通過適當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行銀行融資，并以合并村莊過程中出現(xiàn)的土地為抵押物獲得信用抵押。在民間資金的利用方面，也應(yīng)給予足夠的重視和肯定，吸收閑散資金用于美好鄉(xiāng)村建設(shè)，從真正意義上調(diào)動社會各界參與的積極性，為美好鄉(xiāng)村建設(shè)工作的順利完成奠定堅實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

4.5 產(chǎn)業(yè)支撐

當(dāng)前，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在整體上還遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到質(zhì)變的水平，因此經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程實(shí)際上是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換過程。結(jié)構(gòu)差異的調(diào)整，是協(xié)調(diào)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異的重要途徑之一，而在農(nóng)村地區(qū)，則集中體現(xiàn)為合村并點(diǎn)。工業(yè)在合村并點(diǎn)過程中，一方面能夠吸收勞動力就業(yè)，另一方面也能夠有效地為村點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)提供必要的資金來源。開展合村并點(diǎn)建美好鄉(xiāng)村工作，資金需求的財政壓力和農(nóng)民就業(yè)、社會保障等離不開產(chǎn)業(yè)支撐。調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，壯大產(chǎn)業(yè)支撐，是美好鄉(xiāng)村加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。第一，要加快調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。一是盡快拉長工業(yè)短腿，壯大工業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力。二是充分利用城市近郊的優(yōu)勢，構(gòu)建一批高科技示范園區(qū)，通過工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的方式，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展；同時也可以同第三產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，以旅游農(nóng)業(yè)和觀光農(nóng)業(yè)為主要發(fā)展方向，積極發(fā)展觀光型等高新農(nóng)業(yè)，通過工業(yè)對農(nóng)業(yè)的改造，農(nóng)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)的結(jié)合，加速農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，促進(jìn)農(nóng)民增收。三是要著力培育房地產(chǎn)、旅游和商貿(mào)物流業(yè)，提高第三產(chǎn)業(yè)對社會發(fā)展的貢獻(xiàn)率。第二，必須進(jìn)一步加大招商引資的力度，通過政策引導(dǎo)、基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)建等，為投資者提供一個良好的投資環(huán)境。一是落實(shí)責(zé)任。二是發(fā)展重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)。三是立足骨干企業(yè)。四是依托園區(qū)載體。五是優(yōu)化服務(wù)保招商。把招商引資作為“一把手工程”來抓，主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，招商辦一心一意搞服務(wù)，自上而下建立起一支過硬的招商隊(duì)伍和健全的招商網(wǎng)絡(luò)。強(qiáng)化配套服務(wù)，積極營造安全、干凈、純潔的投資環(huán)境。第三，要營造人才集聚機(jī)制。產(chǎn)業(yè)形成和發(fā)展的基礎(chǔ)是人才的大量涌現(xiàn)，是發(fā)現(xiàn)人才、培養(yǎng)人才、運(yùn)用人才的發(fā)展機(jī)制。對產(chǎn)業(yè)而言，就是要建立自身的“企業(yè)家”成長機(jī)制，讓他們?nèi)ラ_拓市場、提高工業(yè)化水平、促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。要形成人才柔性流動機(jī)制，使人才既能引得進(jìn)也能留得住、發(fā)展得好，把最旺盛的精力、最有價值的成果用于美好鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。

5 結(jié) 語

十八屆三中全會明確提出了把推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化作為全面建成小康社會和加快社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重大戰(zhàn)略。如何完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展機(jī)制，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化必須要解決的一個重大課題。社會體制的不斷改革和發(fā)展是社會發(fā)展的必然結(jié)果。目前，在一些條件成熟的農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行合村并點(diǎn)是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的一種嘗試和改革，是構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求[8]。這種模式依靠政府和農(nóng)民自己的力量，借助社會主義新農(nóng)村建設(shè)的推動，通過美好鄉(xiāng)村建設(shè)，整合農(nóng)村土地、人力等資源，強(qiáng)化農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善其城市性功能，加快第三產(chǎn)業(yè)高度化的進(jìn)程，就地消化農(nóng)業(yè)過剩人口，形成日趨現(xiàn)代化的城鎮(zhèn)化美好鄉(xiāng)村體系，使城市現(xiàn)代化與鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化同時并舉，進(jìn)而加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，全面實(shí)現(xiàn)小康社會和“中國夢”的宏偉目標(biāo)。

[1]辜勝阻、劉傳江.人口流動和農(nóng)村城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略管理[M].武漢：華中理工大學(xué)出版社，2000:105-110[2]高佩義.世界城市化的一般規(guī)律與中國的城市化[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，1990:83-87

[3]王雪娟.試論村莊布局規(guī)劃：以金華市婺城區(qū)村莊規(guī)劃為例[J].小城鎮(zhèn)建設(shè)，2005(2):15-16

[4]曹大貴，楊山.村莊合并規(guī)劃研究：以南京市郊縣冶山鎮(zhèn)為例[J].地域研究與開發(fā)，2002(6):21-23

[5]劉琳，劉長濱.論“遷村并點(diǎn)”規(guī)劃思想的實(shí)施：以云南省玉溪市為例[J].城市規(guī)劃，2002(5):8-12

[6]張軍民.“遷村并點(diǎn)”的調(diào)查與分析：以山東省兗州市新兗鎮(zhèn)寨子片區(qū)為例[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2003(8):25-27

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[8]畢于建,姜繼玉,呂慶建.合村并點(diǎn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的利益博弈[J]. 安徽農(nóng)業(yè)科學(xué),2012(27)：13628-13631，13637

(責(zé)任編輯：劉小陽)

2014-06-12

國家社會科學(xué)基金規(guī)劃項(xiàng)目“新一輪土地流轉(zhuǎn)過程中我國農(nóng)村人力資源開發(fā)問題研究”(12BJY040)；安徽省教育廳人文社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地項(xiàng)目 “皖北地區(qū)‘城鄉(xiāng)對接合作，建設(shè)美好鄉(xiāng)村’路徑研究”(SK2014A120)

周家華(1976-)，安徽巢湖人，碩士，副教授，主要從事馬克思主義中國化和高校思想政治教育工作。

10.3969/j.issn.1673-2006.2014.09.002

F299.21

A

1673-2006(2014)09-0004-06