晏曉娟

（華東政法大學政治學與公共管理學院，上海 201620）

政府回應機制建設的困境與突破
——基于網絡民意視角的考量

晏曉娟

（華東政法大學政治學與公共管理學院，上海 201620）

日新月異的信息時代推動民主治理的發(fā)展，而公共政策表達體制的不完善又極大阻礙了這個進程?；诰W絡民意視角的政府回應制度作為公共政策表達的重要途徑，逐漸引起行政部門的關注。政府在網絡回應機制建設方面主要還存在不成熟、效率低下以及透明度不高等問題?，F代政府應該從機制和價值兩個層面進行反思，主動應對網絡時代民意表達與公眾政治參與的要求，探析有效的政府回應機制建設路徑。

網絡民意；政府回應機制；困境；突破

網絡時代的蓬勃發(fā)展加速了政府行政體制的改革，民眾對政府回應的要求也越來越高，政府如何突破回應機制建設困境已成為當今政府發(fā)展的重要內容。同時，政府回應機制的發(fā)展與現代化民主政治存在一定的內在關聯(lián)。民主政治實現的程度越高，其對政府回應體制建設的要求也越高。同理，政府回應體制建設程度越高，也越有利于現代化民主政治的實踐。

一、政府回應機制的基本內容

（一）網絡時代政府回應機制的內涵

美國公共管理學學者格羅佛·斯塔林（Starling Grover）在《公共部門管理》一書中指出：“回應（responsiveness）是指一個組織對公眾提出的政策變化這一要求做出的迅速反應，也可以說是政府對公眾所提要求做出超出一般反應的行為。”［1］基于這樣的判斷，可以得出，所謂政府回應是以社會公眾利益最大化為目標，以民眾為主導，及時有效地解決社會亟需解決的問題，從而實現社會治理民主化的行政過程。在網絡時代，隨著民眾對信息科技熟悉和掌握的程度越來越高，社會對政府回應的要求也相應提高。網絡的時效性與廣泛傳播性要求基于網絡民意的政府回應更加透明，時效性更強，從而更好地促進社會與民眾的交流，實現社會的穩(wěn)定發(fā)展。

同時，政府回應的反應程度也體現了政府的善治程度，首先提出這個說法的是國內學者俞可平。他認為，政府的回應性越大，善治的程度就越高。他提出善治的基本要素主要有以下十個：合法性、法治、透明性、責任性、回應、有效、參與、穩(wěn)定、廉潔與公正［2］。由此可見，政府回應涉及的方面很多，它不僅有關于管理機構的有效性、積極性與創(chuàng)新性，而且與黨和政府的反映性、處理程度以及民眾的滿意度息息相關。政府必須對民眾的要求作出及時有效的回應，不得對民眾訴求漠不關心或者無故拖延隱瞞，必要時還應主動向社會征詢意見，并及時給予反饋，解釋政策出臺的原因，回答一系列相關問題，給民眾一個滿意的答復，真正建立起服務型政府。

（二）網絡時代政府回應機制的基本要求

網絡時代對政府回應機制的要求越來越高，因而政府回應性的強弱是衡量政府民主化效度的重要指標，也是我國構建服務型與回應型政府的主要標尺?？傮w來說，基于網絡民意的政府回應機制要求如下：

首先，就反應雙方而言，政府回應應當積極、有效。國內有學者提出，政府回應機制是指：“根據政府與民眾之間互動關系原理，為了保證政府在民意正當要求基礎上運行并實現政府目標，進行有意識的組織設計和制度安排?！保?］有效的政府回應機制意味著政府對公眾訴求與建議不僅要作出快速而敏捷的回應，而且還要求政府能夠采取積極、有效的措施來解決問題。

其次，就反應時間而言，政府回應當及時、主動。信息時代，網絡具有極強的時效性，遠遠超出了傳統(tǒng)媒體的傳播速度與規(guī)模。因此，網絡的時效性要求政府管理人員和管理機構不得拖延對社會以及民眾的回應，政府應該在第一時間和第一地點對事件作出回應。這有利于提高民眾對政府的信任度、維護民眾的切身利益以及促進我國服務型政府的建立。但在當下中國，政府回應體制的不完善導致政府對于民眾的訴求是“能拖就拖”，大大削弱了網絡時代政府回應的優(yōu)勢。

第三，就反應效果而言，政府回應應當負責、高效?！罢貞适侵?，政府作為回應的主體，針對公眾的訴求，公共管理人員和管理機構必須對公民的要求作出及時和負責的反應，不得無故拖延或沒有下文。”［4］網絡為政府治理提供了一個更為有效的平臺和一個更為便捷的渠道，針對民眾提出的訴求，政府應當及時、果斷地采取應對措施，找準問題的要害，責令相關部門采取有效的應對措施。

基于網絡民意的政府回應機制建設在很大程度上促進了政府與民眾雙方的良性交流，民眾希望在這樣的機制下參與政府公共政策的決策，影響決策的進程，從而達到參政議政的目的。政府也希望在政府回應的機制平臺上宣傳自已的執(zhí)政理念，發(fā)布重大決策決議，解答民眾疑惑，聆聽群眾建議，取得群眾的支持，從而達到建設服務型政府的目的。

二、基于網絡民意政府回應機制建設的困境

眾所周知，高效的政府回應機制對實現政府有效治理與完善現代化民主政治具有重要意義。以人民網為例，其開設的《地方領導留言板》欄目，就是為了了解社會民眾需求，提升政府回應的能力。自開辦以來，留言回復數量已突破20萬①詳見呂程平、白雪：2013年《地方領導留言板》年終數據報告發(fā)布。http：／／leaders．people．com．cn／n／2014／0106／c178291－24031416．html。訪問時間：2014－03－07。。政府領導人對民眾的留言盡量做到回復、解決。但總體而言，我國的政府網絡回應機制并不完善，存在諸多問題，導致政府回應機制的建設緩慢、遲滯。具體來說，面臨以下幾個困境。

（一）基于網絡民意的政府回應機制不成熟

在我國政治利益表達的發(fā)展歷程中，全國人民代表大會制度與信訪制度逐步形成，并不斷被加以完善與發(fā)展，目前已經比較成熟。而基于網絡民意的政府回應機制作為一種新興的利益表達機制還處于萌芽階段，缺乏相應的制度支撐。沒有制度的利益表達就如同沒有鋼筋的樓房，隨時面臨倒塌的風險，民眾畏懼這樣的后果，便不再無所顧忌地表達自身的觀點與建議。同時，政府回應體制的不完善容易導致民意表達渠道不暢通和表達失序，導致公共政策利益表達雙方不對等；只有民眾對網絡信息的“輸入”，而沒有政府對相關回饋信息的“輸出”，形成政治系統(tǒng)的不平衡。另外，體制不完善也導致了信息載體發(fā)展并不完善。在現代化社會，傳統(tǒng)的政府調查方式已經滿足不了現代政府回應機制的要求，而基于網絡民意的政府回應機制的信息平臺又遲遲得不到更新和完善，其主要原因就在于政府回應體制的不完善，缺乏有效的引導與完善的保障機制。

因此，“網絡政治表達有效性的獲得，最根本在于政府能否提供一個開明、開放的長效制度設計，在制度的框架中來調整制度本身。即在決策中廣泛而充分地采納社會公眾的真知灼見，了解真實、全面的社會情況，掌握網絡公共輿論對各項政策的看法和態(tài)度，與社會公眾形成廣泛的溝通網絡和迅速、有效的意見反饋途徑；同時將以上制度設計納入制度化運作范疇，為擴寬公權力與公眾間的溝通途徑、完善政府回應機制提供制度安排”［5］。不完善的政府回應機制是阻礙民主政治發(fā)展的絆腳石，而如何解決這個障礙，實現現代化民主政治發(fā)展，主要在于建立一個相應的完善的制度，并在此制度框架中來進行調整。

（二）基于網絡民意的政府回應機制效率低下

效率是政府運作的核心組成部分，也是公共行政中的核心命題。以《地方政府留言板》為例，2014 年2月份，《地方領導留言板》共發(fā)布網友留言11 120條，官方回復4 781條（包括對2月份及更早留言的回復），留言總體回復率43%①詳見2014年2月《地方領導留言板》數據報告。http：／／leaders．people．com．cn／n／2014／0305／c178291－24533952．html。訪問時間：2014－03－07。?？梢?，我國政府留言回復率較低，回復速度較慢，回應效率低下。我國基于網絡民意的政府回應機制效率低下的主要原因有以下幾個方面：

第一，基于網絡民意的政府回應機制剛剛興起，政府機構及其工作人員對此并沒有太多可供參考的經驗以及可供借鑒的流程，政府不能有效指導和協(xié)調資源的分配以及事件處理的有序進行，毫無效率可言。

第二，我國也并沒有一個有效的措施來激發(fā)公務人員的積極性，他們不愿意在獲得同樣報酬的情況下多做事。改變這種情況就需要我國政府改革公務員工資制度，建立“企業(yè)型”政府，在樹立“全心全意為人民服務”理念的同時，依據“多勞多得，少勞少得”的原則改革公務員的薪酬績效制度，不斷提高政府部門為社會、為公眾服務的意識和效率，想盡一切辦法滿足民眾的合理需求，解決民眾急需解決的問題，從而有效提高政府回應的效率。

第三，政府回應機制效率低下從根本上來說是制度的原因。我國并未建立一個高度透明的信息公開制度，政府與社會信息交流不通暢，政府決策比較封閉，使得我國的政府回應機制建設在一定程度上也受到影響。如果沒有一個有效的制度做保障和一個可以調節(jié)的框架，政府無法從根本上解決效率低下的問題。

由此可見，造成基于網絡民意的政府回應機制效率低下的原因很多，我國應該從制度、薪酬等方面對其加以改進，從而改變政府工作人員辦事拖拉、做事敷衍以及沒有積極性的現狀。

（三）基于網絡民意的政府回應機制透明度不高

目前，我國的政府決策多在封閉的環(huán)境中進行，政府決策透明度不高。長期的不公開的決策過程大大影響了基于網絡民意的政府回應機制的發(fā)展，導致社會公眾對此產生質疑，增加了政府與社會公眾之間溝通的障礙，難以實現兩者之間的良性交流。鑒于此，我國政府可以將相關政策信息資料放到政府網站上，供市民瀏覽，以提高政府機構的透明度，拉近政府與民眾的距離。同時，我國應該建立相應的政府網絡回應平臺，將相關機構的處理進度公布在網站上，便于市民查詢，以加強社會民眾的信任度，實現政府與公眾的良性交流。

成熟的基于網絡民意的政府回應機制建設應該具有高度的公開性與透明性，應在群眾的實時監(jiān)督下為公眾提供積極而有效的社會服務。在政府回應開展之前，政府應加大與群眾的互動，了解民生民意；也要公開政府決策的過程，讓民眾看在眼里，使民眾放心；建立配套的反饋機制，對回應的結果進行評估與落實，實時對回應結果展開復核與評議，以實現公共利益最大化。

（四）基于網絡民意的政府回應機制載體不健全

載體是政府回應機制發(fā)展的關鍵因素和先決條件。沒有有效的承擔載體，基于網絡的政府回應機制建設便不能根深蒂固的發(fā)展。目前，隨著社會現狀的復雜與人口流動性的增強，傳統(tǒng)的政府調查方式如問卷法、抽查法等，已經無法滿足政府的信息需求。因此，發(fā)展我國的網絡信息平臺，必須將相關網絡媒體作為一個重要載體。在現階段，我國雖然已經設立了相關的信息部門，然而，政府在設立的同時將其定義為公務部門，并將之設立在各級黨委或政府的中樞部門中，使信息在“上通”的過程中便已經接受了層層篩選，其時效性與全面性均大打折扣，信息的“下達”過程也經過了一定的處理。這導致了我國基于網絡民意的政府回應機制載體不能快速發(fā)展。如此說來，尋求其他的發(fā)展方式便成了當代政府考慮的重要內容。

三、我國政府回應機制建設的基本路徑探析

我國政府一直奉行“全心全意為人民服務”的理念，利用各種方式滿足社會與民眾的訴求。其中，《地方領導留言板》的開辦是一大突破，為提升政府公信力和確定權威性提供了路徑指引。當然，地方政府在回應方面依然存在制度不完善、效率不高以及透明化程度不夠等問題。如何突破這樣的困境，探索有效的基于網絡民意的政府回應機制建設的路徑，主要在于以下幾個方面。

（一）加強社會民眾政治意識培養(yǎng)，完善公共決策的“輸入”端

政府在回應過程中不僅要關注社會矛盾的解決，而且要培養(yǎng)社會民眾的政治意識，提高民眾的問政意識和問政能力，鼓勵民眾積極參與政府決策。政府回應機制提升的源動力就在于提升公民的政治意識，只有加強公民的政治素養(yǎng)，才能從根本上解決這個矛盾。同時，我國的民主參與制度不夠完善，公民政治參與程度不高，利益表達機制也不夠健全。就已經確立的全國人民代表大會制度與信訪制度而言，前者帶有濃重的政治色彩，并不適合普通民眾廣泛參與；后者的信訪制度由于相關配套措施不健全，缺少一定的保障機制，也讓許多民眾望而卻步。在目前情況下，我國公民政治參與的渠道較少，且存在不暢通、不透明的問題，導致公共管理部門與社會民眾的溝通錯位、信息交流不完善、政府信息傳遞延緩與失真。因此，我國政府需要積極構建有效的民眾參與機制，拓寬公民參與政治決策的途徑，促進政府回應能力的大幅提升。

有效的政治參與不僅能夠加強政府與社會公眾之間強有力的合作關系，實現信息輸入端與輸出端的平衡，以更好地化解社會矛盾，解決社會問題，而且能夠有力推進基于網絡民意的政府回應機制建設，從而使公民政治利益得到有效保護。如《地方領導留言板》的開辦，既是為民眾提供反應訴求的平臺，更是政府回應的平臺。政府作為回應主體更要充分利用這種便利。

（二）提高政府回應的效率，促進政府回應機制的快速發(fā)展

正如上文所說，效率是政府運作的核心內容，網絡民意政府回應機制改善的主要方面就在于提高政府的工作效率。行政學創(chuàng)始人威爾遜指出：“首先，政府能夠適當地和成功地進行什么工作；其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費用或能源方面用盡可能少的成本來完成這些適當的工作?！保?］政府在提供公共服務的過程中要做到有條不紊，及時回復信息，積極展開調查，實時跟蹤任務進行狀態(tài)，保障民眾權益，維護政府形象，實現社會公共利益最大化。

高效率要求政府在提供公共服務的過程中保持有序性、高速度以及良好的工作狀態(tài)，講求投入與產出的比率關系，注重節(jié)約成本，追求低投入、高產出［7］。然而，在當今時代，我國的政府管理還不算完善，離高效率政府的要求還有很大的差距。尤其在網絡方面，20世紀八、九十年代網絡在我國剛剛興起的時候，政府對其關注度不是很高，隨著社會主義經濟的快速增長以及信息設備的大量普及，網絡便成為了我國政府處理政務、發(fā)布公共政策信息以及與社會民眾互動的有效平臺。然而，無歷史經驗可循始終是我國政府發(fā)展網絡平臺的硬傷。要提高政府行政效率以及構建完善的政府回應機制，就要求我國政府要結合自身情況，積極借鑒外國政府的有益經驗，找準提升的突破點。

制度問題是政府回應存在問題的根源。因此，我國要從根本上解決政府回應效率低下的問題，就應當從制度層面考慮，建立相關配套的法律措施，使其更加有效、穩(wěn)妥地解決問題。同時，政府還要在一定程度上改革公務員工資制度，打破“鐵飯碗”，提高政府機構公務人員的積極性，建立“企業(yè)型政府”，從而使得政府與民眾雙方都能受益，實現雙贏。

（三）增加政府決策過程的透明度，實現政府回應機制的良性發(fā)展

我國政府政策決策過程透明度不夠，很大程度上在于政府傳統(tǒng)的運作方式沒有改變。而改變這樣的現狀，首先需要做的就是借助網絡手段，實現信息公開。2008年5月1日起正式實施的《中華人民共和國政府信息公開條列》第二條指出，政府信息是指行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息①詳見http：／／www．gov．cn／xxgk／pub／govpublic／tiaoli．html。訪問時間：2014－03－07。。這是政府首次對政府信息這個概念作出了權威而具體的界定。國內一些學者則對政府信息公開的定義作出這樣的解釋：“政府各部門機關在工作期間所獲取的信息資料，或者是工作過程中產生的信息資料，將這些信息資料進行記錄、保存，并且將按規(guī)定予以剛開的信息及時、準確的進行公開發(fā)布?！保?］政府信息公開是指政府將社會公眾所需了解的信息和政策充分公開，從而減少政府與社會公眾的信息不對稱，改善公眾的監(jiān)督條件，提升公眾的監(jiān)督能力。這樣可以有效抑制政府官員的瀆職、濫用職權等行為的發(fā)生?？梢姡晟频男畔⒐_制度是基于網絡民意的政府回應機制建設的重要前提。

現階段，突飛猛進的網絡技術徹底打破了報紙、電視等傳統(tǒng)單一的傳播媒介信息壟斷的局面，使信息交流更為暢通。民眾如何在這些眾多的信息中明確自已的選擇，則需要政府憑借自身的權威及其在社會與民眾中確立公信力。因此，建立有效的信息公開制度，增加政府決策過程的透明度便成為提升政府公信力的重要途徑和必然要求。而網絡平臺的發(fā)展則給了我國政府一個提高政府決策透明度、提升政府決策公信力的機會。如《地方政府留言板》等政府網絡平臺的開通拓寬了政府與民眾交流的渠道，加強了政府與民眾的良性交流，促進社會的和諧發(fā)展。

我國的信息公開制度與一些政治體制高度發(fā)達的西方國家相比，存在很多不足。因此，我國應該結合自身條件，借鑒國外的有益經驗，取其精華，去其糟粕，探索適合我國政府發(fā)展的路徑，構建完善的政府信息公開的法律規(guī)范體系，以此增加政府決策過程的透明度，實現基于網絡民意的政府回應機制建設的良性發(fā)展。

（四）推動我國電子政府建設，促進政府行政改革

隨著信息化網絡時代的發(fā)展，傳統(tǒng)的政府治理方式已經遠遠落后于當今社會的發(fā)展階段。社會民眾對建立電子政府的呼聲越來越高。建立電子政府，將科技應用于我國政府的回應機制建設中，能夠使社會公眾更加方便有效地與政府進行溝通和互動，迅速將意見和建議傳遞給政府；政府可以及時獲取信息、分析考量、回應反饋，并對此進行決策，避免了政府信息來源少以及因部門內部封閉考慮不夠全面、可靠的問題，促使政府公共決策更加公平、合理。有學者提出：“電子政府無論在外部的推動市場經濟和民主政治發(fā)展方面，還是在提高政府效率、增強政府回應性等方面，都具有巨大的潛能。電子政府能否節(jié)約成本，需要分析具體情況而定，并且對成本問題要有廣闊的視野?！保?］眾所周知，西方發(fā)達國家都在著力打造電子政府，這個進程拉近了政府與公民之間的距離，促進了雙方的良性交流。較之發(fā)達國家，我國電子政府發(fā)展比較滯后，其原因主要在于政府重視不夠。建設電子政府，既要借鑒發(fā)達國家的有利經驗，尤其是美國等自由化程度較高的歐美國家的經驗，又要結合我國的國情，使之富有中國特色，在一定程度上有所作為和適當超越。

總之，推進我國基于網絡民意的政府回應機制建設，制度完善是根本，信息公開是前提，提高效率是重要內容，載體建設是關鍵?；诰W絡民意的政府回應機制建設是當今時代政府行政改革的重要方面，不僅需要不斷地創(chuàng)新和探索其路徑方向，而且需要不斷加強公民政治意識與政府回應理念，以此形成規(guī)范化的制度環(huán)境，使其成為現代化政府管理的一個重要維度。

［1］ 格羅弗·斯塔林．公共部門管理［M］．上海：上海譯文出版社，2003：132．

［2］ 俞可平．增量民主與善治［M］．北京：社會科學文獻出版社，2005：146-147．

［3］ 景云祥．和諧社會構建中政府回應機制建設的基本維度［J］．云南行政學院學報，2008（2）：102-105．

［4］ 黃喬松．新農村建設視野下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府回應［J］．江西師范大學學報（哲學社會科學版），2006（5）：28-31．

［5］ 管人慶．論網絡政治表達的政府回應機制的構建［J］．東北大學學報（社會科學版），2012（2）：130-135．

［6］ 竺乾威，馬國泉．公共行政學經典文選（英文版）［M］．上海：復旦大學出版社，2004：4-12．

［7］ 唐云鋒，趙麗鈺．試論我國公共政策回應機制的建設［J］．云南行政學院學報，2008（5）：82-85．

［8］ 陳虹．論我國政府信息公開制度的完善［D］．石家莊：河北師范大學學位論文，2011．

［9］ 陶文昭．電子政府研究［M］．北京：商務印書館，2005：5．

（責任編輯：郭紅明）

Plight and Breakthrough of Construction of Government Response Mechanism——Based on Online Public Opinion

YAN Xiaojuan

（School of Political Science and Public Administration，East China University of Political Science and Law，Shanghai 201620，China）

The ever-changing information age promotes democratic governance，but the deficient expression system of the public policy hinders the progress．The government response system based on online public opinion as an important way to express public policy has gradually aroused the attention of executive branches．In the construction of Government response mechanism，there are still some problems such as：immaturity，low efficiency and lack of transparency．It is time that modern governments should review its mechanism and value and actively deal with the demand of expression of public opinion and political participation in the internet age and find an effective way to build government response mechanism．

online public opinnion；government response mechanism；plight；breakthrough

D0－05

A

1673－0453（2014）02－0071－06

2014-03-31

晏曉娟（1992—），女，江蘇連云港人，華東政法大學碩士研究生，主要從事政府行政管理與政治學研究。