李潛虞

中外關(guān)系研究

略論民國時期北京使館區(qū)的歷史變遷?

李潛虞??

北京使館區(qū)在民國時期的歷史大致可以分為三個階段:第一階段 (1911—1941年)，在這一階段 《辛丑條約》仍然是北京使館區(qū)存在的法律基礎(chǔ)，列強駐華使館成立了管理使館界事務(wù)公署，統(tǒng)一管理使館區(qū)的公共事務(wù)。北京政府、南京國民政府和抗戰(zhàn)爆發(fā)后建立的華北傀儡政權(quán)對此情況均予以承認。第二階段 (1941—1945年)，太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)后，日軍占領(lǐng)了北京使館區(qū)并控制了管理使館界事務(wù)公署。1943年，日本又將北京使館區(qū) “交還”給中國，而實際上使館區(qū)仍為日軍所控制。第三階段(1945—1949年)，抗戰(zhàn)勝利后，國民黨政府成立了接收租界及北平使館界官有資產(chǎn)、官有義務(wù)債務(wù)清理委員會，并制定了相關(guān)的接收辦法，北京使館區(qū)被正式收回，但接收工作存在一些問題。

外國駐華使館 不平等條約 修約外交

引 言

使館作為一種外交制度發(fā)源于西方，并為國際社會所普遍接受。但外國駐華使館在近代中國卻具有特殊性，它曾是清廷與列強矛盾的焦點。第二次鴉片戰(zhàn)爭期間，西方列強通過戰(zhàn)爭手段才迫使清政府接受了這一制度。①關(guān)于外國駐華使館建立的情況可參考吳國儀、丁寧:《略論十九世紀中葉列強駐京使館的建立》，《外交學(xué)院學(xué)報》1985年第2期，第63—70頁；張歷歷:《關(guān)于清末英國駐華使館建立的幾個問題》，《歷史教學(xué)》1987年第4期，第26—29頁；李潛虞:《試論外國駐華使節(jié)制度的建立——兼論華夷體系思想的衰落》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2013年第2期，第99—104頁。在義和團運動期間，位于東交民巷的各國駐華使館遭到義和團和清軍的攻打。1901年，清政府被迫與11個西方國家簽訂了 《辛丑條約》，條約第七款規(guī)定:“大清國國家允定，各使館境界，以為專與住用之處，并獨由使館管理，中國民人，概不準在界內(nèi)居住，亦可自行防守。……中國國家應(yīng)允，諸國分應(yīng)自主，常留兵隊，分保使館?！睏l約的附件十四還明確劃定了使館區(qū)的范圍。②王鐵崖編:《中外舊約章匯編》第1冊，北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1957年，第1006頁、第1017—1018頁。從此，北京使館區(qū)成為一個不受中國政府管轄的 “國中之國”。

以往有關(guān)北京使館區(qū)的研究多集中于晚清時期，對于進入民國之后北京使館區(qū)經(jīng)歷了怎樣的變化國內(nèi)學(xué)術(shù)界卻鮮有研究。而早在二十世紀二、三十年代，一些外國學(xué)者就已經(jīng)注意到了北京使館區(qū)的特殊性，并進行了初步的研究，其中比較重要的學(xué)術(shù)成果包括蘇聯(lián)列寧格勒大學(xué)法學(xué)教授派格蒙特1927年出版的專著 《北平使館區(qū)的法律性質(zhì)》，以及燕京大學(xué)政治系博士生羅伯特·摩爾·杜坎于1933年出版的專著 《北平市與使館區(qū)》。③M.J.Pergament，The Diplomatic Quarter in Peking－Its Juristic Nature，Peking:China Booksellers Ltd，1927；Robert More Duncan，Peiping Municipality and the Diplomatic Quarter，Department of Political Science，Yenching University，Peiping:Peiyang Press Ltd，1933.這兩部著作對本文有較為重要的借鑒意義，但他們的研究仍然不夠全面。本文將主要依據(jù)北京市檔案館館藏檔案，并結(jié)合已公開出版的史料，對民國時期北京使館區(qū)的歷史變遷進行系統(tǒng)的梳理，從而彌補以往研究的不足。

第一階段 (1911—1941)

民國建立后，《辛丑條約》繼續(xù)有效。到1912年，有12個國家在東交民巷使館區(qū)建立了使館。使館區(qū)的管理由 《辛丑條約》締約國駐華使節(jié)開會來商定。然而從1901年到1911年的十年間，并不存在對整個使館區(qū)的統(tǒng)一管理。當(dāng)時，整個使館區(qū)分為東區(qū)、西區(qū)和英國使館區(qū)三個部分，每個部分都有自己的警察力量，而這些警察管理公共事務(wù)的方式也不盡相同，如在東區(qū)警察可以進行罰款，而在西區(qū)和英國使館區(qū)警察無權(quán)這樣做。這種管理上的無章可循和行動上的缺乏一致性造成了許多困擾，列強認為有必要在使館區(qū)實行統(tǒng)一管理。各國駐華使節(jié)于1911年5月27日召開會議，首次討論對使館區(qū)實行統(tǒng)一管理的問題。經(jīng)過多次爭論之后，各國駐華使館終于在1912年制定了對使館區(qū)進行統(tǒng)一管理的相關(guān)章程。然而，由于各國使館的行動必須獲得本國政府的授權(quán)，直到1913年8月21日，各國政府的授權(quán)才全部到位。于是，各國使館決定自1914年1月1日開始對北京使館區(qū)實行統(tǒng)一的管理。①M.J.Pergament，The Diplomatic Quarter in Peking－Its Juristic Nature，pp.47－48.

這種統(tǒng)一管理的具體表現(xiàn)就是成立了管理使館界事務(wù)公署 (The Administrative Commission of the Diplomatic Quarter，以下簡稱公署)。公署由5名代表組成，其中3人從 《辛丑條約》締約國駐華使館館長 (即駐華使節(jié))指定，而另外2人由使館區(qū)的居民選舉產(chǎn)生。這5名代表任期一年，可連選連任。3名代表是公署召開會議的法定人數(shù)，公署的行動通過投票的方式以簡單多數(shù)決定。公署主席必須由 《辛丑條約》締約國駐華使館館長指定的3名代表中產(chǎn)生，他負責(zé)投票表決的工作。公署的一切行動必須受到《辛丑條約》締約國駐華使館館長的控制和認可。如果由居民選舉產(chǎn)生的代表認為公署通過多數(shù)票所決定采取的行動損害了選民的利益，可以向 《辛丑條約》締約國駐華使館館長提出申訴，這種申訴具有暫時終止行動的效力。公署還可以任命一名財務(wù)官員和一些負責(zé)道路、警察事務(wù)的官員。財務(wù)官員不能從公署的5名代表中產(chǎn)生，但可以參加公署代表會議以提供咨詢意見。公署有權(quán)雇用和任命一些人員從事警察和道路維護等方面的工作，也有權(quán)解雇他們。最為重要的是，公署設(shè)立一個常任秘書辦公室，并指定一名官員擔(dān)任常任秘書 (中方檔案稱提調(diào))，常任秘書也不能從公署的5名代表中產(chǎn)生。這名常任秘書就成為北京使館區(qū)日常事務(wù)的實際管理者。英國人多默思 (W.p.Thomas)自1914年至1938年長期擔(dān)任這一職務(wù)。公署主席和常任秘書實際上是北京使館區(qū)這個 “國中之國”的 “行政首腦”。①Robert More Duncan，Peiping Municipality and the Diplomatic Quarter，pp.104－107.

公署對使館區(qū)的管理工作包括財政管理、警務(wù)管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護等幾個方面。使館區(qū)有自己的財政收入，這些收入主要來自使館區(qū)內(nèi)的土地使用稅、商業(yè)證照稅和不動產(chǎn)轉(zhuǎn)讓稅等。這些收入主要用于道路的修建與維護、警務(wù)工作、公共衛(wèi)生等方面。公署雇用了70名中國人擔(dān)任警察 (中方檔案稱巡捕)。他們的主要職責(zé)是指揮道路交通，同時擔(dān)負維護使館區(qū)秩序的任務(wù)。然而對于使館區(qū)內(nèi)違反交通規(guī)則的外國人，這些警察無權(quán)管理，最終的處理結(jié)果仍由各國駐華使館決定。而對于在破壞使館區(qū)秩序乃至犯罪的中國人，這些警察有權(quán)將其逮捕，并將其移交給北京市的警察部門。②Ibid.不難看出，公署是一個按照西方國家的政治運作模式設(shè)立的行政機構(gòu)，這一機構(gòu)的建立更增強了使館區(qū)獨立于中國主權(quán)之外的性質(zhì)。還有必要指出的是，公署雖然負責(zé)使館區(qū)的管理，但是很多工作它都需要北京地方當(dāng)局的配合，如淘挖明溝、追捕竊賊等。

對于使館區(qū)成立這樣一個類似于政府的機構(gòu)，北京政府立刻予以承認并表示歡迎。1914年1月16日，北京政府外交部致函內(nèi)務(wù)部通報了公署成立的消息以及人員構(gòu)成的情況。外交部在函中明確指出:“若將來凡使館界內(nèi)事務(wù)由該署與警廳及北京市地方官直接來往，則與速辦事件殊有裨益。茲各國大臣囑代為陳明，應(yīng)請轉(zhuǎn)行地方官一體知照?！眱?nèi)務(wù)部接函后立刻將此函作為命令下達給京師警察廳。京師警察廳又將此情況通知了各區(qū)警隊。京師警察廳行政處還于2月26日通知了司法處。①《京師警察廳行政處公函》 (1914年2月26日)，北京市檔案館藏，檔號:J181－018－03488，第1—5頁。實際上，由于第一次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)，《辛丑條約》締約國分屬敵對的兩方，而中國又參加協(xié)約國對德、奧宣戰(zhàn)，公署從1919年才開始真正管理使館區(qū)。也就是說在北京政府承認公署的時候，公署實際上還沒有開始運作。北京政府之所以這樣“著急”地承認公署，其根本原因是袁世凱為了獲得列強對中華民國的承認，采取了承認一切不平等條約的政策。早在1912年，日本就提出 “列強承認新政府時，須得到承認一切權(quán)利利益及特權(quán)之保證”，②石源華:《中華民國外交史》，上海:上海人民出版社，1993年，第27頁。日本的主張得到了俄、英、法、德等國的贊同。袁世凱在1913年10月10日就任正式總統(tǒng)的就職演說中明確承諾:“所有前清政府及中華民國臨時政府與各外國政府所訂條約協(xié)約公約，必應(yīng)恪守?！雹鄢痰赖碌染?《中華民國外交史資料選編·一》一九一一——一九一九，北京:北京大學(xué)出版社，1988年，第5頁。而這里所說的條約自然包括 《辛丑條約》在內(nèi)。10月6日，袁世凱就已經(jīng)將演說中這一關(guān)鍵內(nèi)容秘密通報給了列強，列強才于當(dāng)日承認了中華民國。3個月后，公署成立，北京政府立刻予以承認并采取積極合作的態(tài)度也就不難理解了。

公署成立后，不僅中國政府更加無權(quán)過問使館區(qū)內(nèi)的事務(wù)，而且公署下屬的巡捕甚至越過使館區(qū)界線，干擾破壞中國政府工作人員執(zhí)行公務(wù)。1926年9月24日，使館區(qū)內(nèi)的巡捕逮捕了京師卷煙吸戶捐總局的調(diào)查人員么文華。次日，由公署將其轉(zhuǎn)交給京師警察廳內(nèi)左一區(qū)警署處理。公署在解送么文華的公文中表示逮捕他的原因是 “擅入保衛(wèi)界內(nèi)，揪扭某甲，欲行帶回捐局”。④《抄錄管理使館界事務(wù)公署函》(1926年9月25日)，北京市檔案館藏，檔號:J181－019－49425，第9頁。而實際情況是，有兩輛洋車載有卷煙兩箱從火車站至東交民巷西口外戶部街，么文華上前盤查，而使館區(qū)內(nèi)協(xié)和煙草公司的外國人伙同使館區(qū)內(nèi)巡捕將么文華拖入使館區(qū)拘押。京師卷煙吸戶捐總局據(jù)此情況于9月27日和10月1日兩次致函京師警察廳，指出盤查沒有憑證的卷煙是工作人員的職責(zé)，要求警察廳向公署進行交涉，“若不從嚴向其交涉，將來捐務(wù)何由起色”。①《京師合辦城郊卷煙吸戶捐承辦總局致京師警察廳司法處的函》(1926年9月27日)、《京師合辦城郊卷煙吸戶捐承辦總局總辦李祖夔致警察總監(jiān)的函》(1926年10月1日)，北京市檔案館藏，檔號:J181－019－49425，第11—12、17—19頁。然而，京師警察廳總監(jiān)李壽金最后仍然采信了公署對案件的描述，并表示 “么文華對于職務(wù)上發(fā)生錯誤，非尋常疏忽可比，應(yīng)予革除，免滋事端”。②《京師警察廳訓(xùn)令》(1926年10月1日)，北京市檔案館藏，檔號:J181－019－49425，第23頁。此時正是段祺瑞政府倒臺，北京只有攝政內(nèi)閣，沒有元首的動蕩時期。而發(fā)生事件的這幾天，攝行大總統(tǒng)職權(quán)的攝政內(nèi)閣連總理都沒有，北京政府處于風(fēng)雨飄搖之中。內(nèi)有政局的動蕩，外有不平等條約的束縛，這使得政府公務(wù)人員的工作無法得到保障。

從1926年下半年，奉系軍閥逐漸控制了北京政府的實權(quán)，奉系軍閥在對外政策上帶有明顯的反蘇傾向。1927年4月，發(fā)生了著名的搜查蘇聯(lián)駐華大使館的事件，而這一事件并不表明北京政府已經(jīng)收回了使館區(qū)。實際上，奉系軍閥的行動得到了西方列強的認可。關(guān)于搜查蘇聯(lián)使館的具體行動方式，奉系軍閥已經(jīng)事先與荷蘭駐華公使歐登科商定。4月6日，京師警察廳總監(jiān)陳興亞奉命率軍警300余人至使館區(qū)，并備一紙公文，內(nèi)稱使館界遠東銀行、中東鐵路辦事處、庚款委員會等處，有黨人暴動機關(guān)，事機迫切，立即搜查，請予準可等，經(jīng)荷蘭駐華公使簽署后，即進入蘇聯(lián)駐華大使館區(qū)搜查，拘捕蘇聯(lián)使館工作人員15人，逮捕李大釗等革命黨人30余人，劫走大量文件。③石源華:《中華民國外交史》，第27頁。然而，西方國家雖然樂見奉系軍閥的反蘇行動，但它們決不會放棄在北京使館區(qū)的特權(quán)。事件發(fā)生后僅3個月，列強駐華使館就不能再容忍使館區(qū)內(nèi)有中國警察出現(xiàn)。7月26日，外交部致函京師警察廳。函中談到荷蘭駐華公使歐登科稱京師警察廳現(xiàn)在派偵探到使館區(qū)訪查，歐登科受各國公使的委托，要求京師警察廳立即將所派偵探撤回。④《外交部公函 (年安字第二一七號)》(1927年7月26日)，北京市檔案館藏，檔號:J181－018－21066，第8—9頁。7月29日，京師警察廳總監(jiān)陳興亞不得不命令偵緝處查明有無此事回報。①《京師警察廳訓(xùn)令》(1927年7月29日)，北京市檔案館藏，檔號:J181－018－21066，第12—13頁。7月30日，偵緝處復(fù)文表示 “職處暨所屬各隊并無派探赴使館界內(nèi)訪查情形”。②《偵緝處處長吳郁文致京師警察廳總監(jiān)陳興亞的呈文》(1927年7月30日)，北京市檔案館藏，檔號:J181－018－21066，第4頁。這都表明西方國家準許軍警進入使館區(qū)只是出于反蘇的需要，而并不想改變使館區(qū) “國中之國”的特殊法律地位。

1927年4月，南京國民政府成立，并積極開展修約外交。1928年2月21日，南京國民政府外交部長黃郛發(fā)表對外宣言，表示 “中國之國際關(guān)系，久為不平等條約所束縛”，希望 “與各國厘正不平等各約，期獲得中國在國際上應(yīng)有之平等地位”。③程道德等編:《中華民國外交史資料選編·二》一九一九——一九三一，北京:北京大學(xué)出版社，1985年，第412頁。1928年6月初，北伐軍進占北京和天津，南京國民政府認為統(tǒng)一已經(jīng)基本完成。6月15日，南京國民政府再次發(fā)表對外宣言，表示 “中國八十余年間，備受不平等條約之束縛，既與國際相互尊重主權(quán)之原則相違背，亦為獨立國家所不許”，“今當(dāng)中國統(tǒng)一告成之會，應(yīng)進一步而遵正當(dāng)之手續(xù)，實行重訂新約，以副完成平等及相互尊重主權(quán)之宗旨”。④程道德等編:《中華民國外交史資料選編·二》一九一九——一九三一，第414頁。7月7日，南京國民政府再次發(fā)表關(guān)于重訂條約的宣言，提出修改不平等條約的三種方法。應(yīng)該說，此時南京國民政府的對外政策仍然保持了一定的反帝色彩。

在修約外交的大背景下，北平市政府曾一度準備收回北京使館區(qū)，但計劃最終胎死腹中。國民政府定都南京后，各國使館相繼遷往南京，但東交民巷仍為各國所控制。1929年1月，使館區(qū)附近再次發(fā)生巡捕為非作歹的事件。1月22日晚6時余，國民革命軍第八路總指揮部軍官紀幕天乘洋車經(jīng)過東交民巷西口，突然被使館區(qū)內(nèi)巡捕阻攔。巡捕表示此處是租界，不允許中國軍人進入。紀幕天當(dāng)即表示，是車夫誤走，不是有意強行進入使館區(qū)。但他也指出使館區(qū)不是租界，不許中國軍人進入或許別有用意，隨后就命車夫離開。巡捕追上前去，毆打紀幕天，并將他拖入使館區(qū)內(nèi)的巡捕房。紀幕天表明了自己軍官的身份后才被釋放。第二天，紀幕天致信北平市市長何其鞏。他寫到:“非帝國主義者霸占東交民巷，于平日豢養(yǎng)若輩，遇事奮勇要功，彼不至忘掉祖國國恥。況我此次受辱，非私人之辱，實國體之辱。辱及私人，不過滄海一粟也。若辱及國家，誠足痛心疾首，頓足大哭也?！彼蟊逼绞姓?“責(zé)詰東交民巷當(dāng)局澈查行兇巡捕，嚴繩以法”。①《紀幕天致北平特別市市長何其鞏的信》 (1929年1月23日)，北京市檔案館藏，檔號: J001－007－00013，第6—14頁。與此同時，公署正要求北平市政府支付根據(jù)列強與清政府達成的協(xié)議應(yīng)由中國政府支付的使館區(qū)修路的款項，北平市政府于是草擬了 《籌擬收回使館界行政權(quán)案》。這份文件草案明確指出 “首都南遷，北平狀況迥異曩昔，就使團自身地位而論，固當(dāng)隨同首都南移，不應(yīng)在平設(shè)館，即就國際間相互平等原則而論，亦不能根據(jù)舊日最不平等之條約設(shè)此特殊區(qū)域，破壞市政統(tǒng)一”，“現(xiàn)值中央政府與各國修訂新約之時，對于北平使館界行政權(quán)似應(yīng)早日收歸市政，以期根本解決”。文件提出致函外交部分別進行交涉。文件表示，雖然 “中央交涉結(jié)局未可預(yù)定”，但 “該界內(nèi)之治安、道路、交通、衛(wèi)生等行政亦宜籌備辦法，一面?zhèn)湔畢⒖?，一面作收回之準繩”。②《籌擬收回使館界行政權(quán)案》(檔案原件具體日期不詳，應(yīng)在1929年1月底前后)，北京市檔案館藏，檔號:J001－007－00013，第4—5頁。

然而，以美、英為首的西方國家很快就成為南京國民政府在外交上的主要依靠力量，收回北京使館區(qū)的動議也就不了了之了。僅僅在紀幕天被打4個月后，北平市政府對使館區(qū)的態(tài)度就發(fā)生了明顯的變化。1929年春，卷煙稅局職員在北平扣留了瑞典駐華代辦的香煙。該代辦要求南京國民政府外交部轉(zhuǎn)告北平市政府，以后如有類似事件發(fā)生，警察應(yīng)負切實保護的責(zé)任。外交部致函北平市政府，表示 “嗣后對于各使館職員應(yīng)予以相當(dāng)禮貌，以符國際定例”。北平市政府以訓(xùn)令的形式將外交部的函轉(zhuǎn)給北平市公安局。北平市公安局于5月20日命令下屬各警署都要按照外交部的要求，“對于使館人員予以相當(dāng)敬禮”，還特別命令內(nèi)一區(qū)警署 “查明當(dāng)時情形，具文呈復(fù)”。①《北平特別市公安局訓(xùn)令 (第五五五號)》(1929年5月20日)，北京市檔案館藏，檔號: J184－002－30159，第4—5頁。這樣，北平市政府與使館區(qū)的關(guān)系又回到了北京政府統(tǒng)治時期的狀況。

“九一八”事變爆發(fā)后，日本不僅很快占領(lǐng)了東北全境，而且開始向華北地區(qū)滲透勢力，策動 “華北五省自治”。南京國民政府不得不采取措施應(yīng)對日本的步步進逼。南京國民政府防范日本侵略的政策在北京使館區(qū)也有所體現(xiàn)。1934年10月，南京國民政府外交部密函北平市政府:“各國使館不應(yīng)附設(shè)警察，駐京日本總領(lǐng)事館從未公然用及警察名稱，但云館員。我方對彼方無論文書談話均應(yīng)力避承認其附設(shè)警察之嫌。事關(guān)主權(quán)，務(wù)請飭屬切加注意?！?0月29日，北平市政府市長袁良密令公安局:“查日本使館附設(shè)警察，此種惡例由來已久，應(yīng)從事實上設(shè)法糾正?！茱喫鶎?，隨時注意，逐漸設(shè)法糾正，以維主權(quán)為要!”②《北平市政府密令 (第八一一號)》(1934年10月29日)，北京市檔案館藏，檔號:J181－020－18931，第3—4頁。自1901年以來，使館區(qū)不僅設(shè)有警察，列強駐京使館還有軍隊保護，這種情況確實是 “由來已久”。不收回使館區(qū)，是不能徹底解決問題的。而南京國民政府此時根本無法做到這一點，外交部和北平市的命令也只是防范日本使館利用使館區(qū)特殊的法律地位進一步在華北擴大侵略而已。

1937年，“盧溝橋事變”爆發(fā)后，日軍占領(lǐng)北京。日本特務(wù)機關(guān)先是通過北洋遺老江朝宗等人成立了傀儡機構(gòu) “北平治安維持會”，同年12月14日，日本又扶植建立了偽中華民國臨時政府。然而這一切并沒有改變北京使館區(qū)原有的狀況。例如，在使館區(qū)營業(yè)的人力車必須向管理使館界事務(wù)公署領(lǐng)取號牌，并繳納捐稅。1937年9月，有三名車夫未納捐稅。10月31日，公署常任秘書多默思將車夫姓名、車牌號碼、鋪保名稱地址等通知了當(dāng)時的偽北京市政府警察局，要求警察局向鋪保追繳車牌。11月2日，偽北京市政府警察局向有關(guān)警署下達命令，要求追繳車牌。11月8日、11日，東郊區(qū)警署和外三區(qū)警署分別向偽北京市政府警察局匯報了追繳情況，并把查獲的一面車牌交還給了公署。①《管理使館界事務(wù)公署的函》(1937年10月31日)、《北京市警察局訓(xùn)令》(1937年11月2 日)、《東郊區(qū)警署署長楊福祥給北京市警察局局長的呈文》(1937年11月8日)、《外三區(qū)警署署長李鐘麟給北京市警察局局長的呈文》(1937年11月11日)，北京市檔案館藏，檔號:J181－022－01159，第3—15頁。以上情況說明， “盧溝橋事變”之后，公署仍然繼續(xù)對北京使館區(qū)進行管理，而北京地區(qū)的偽政權(quán)對管理工作均給予了配合。

綜上所述，進入民國后，《辛丑條約》繼續(xù)有效。列強駐京使館為了便于對使館區(qū)進行管理，成立了管理使館界事務(wù)公署。北京政府、南京國民政府和華北傀儡政權(quán)都承認這種狀況。使館區(qū) “國中之國”的法律地位與晚清時期一般無二。北京政府和南京國民政府的一些重要外交政策在北京使館區(qū)也有所反映。

第二階段 (1941—1945)

在太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)前夕，北京市使館區(qū)已經(jīng)發(fā)生了不祥的變化。1940 年11月30日，汪偽政權(quán)、偽滿洲國和日本發(fā)表了 《日 “滿”華共同宣言》，表示 “三國要互為善鄰、緊密提攜”。②復(fù)旦大學(xué)歷史系中國近代史教研組編: 《中國近代對外關(guān)系史資料選輯 (1840—1949)》下卷第二分冊，上海:上海人民出版社，1977年，第127頁。偽滿洲國駐汪偽政權(quán)的 “外交代表”于1941年10月間表示除在南京開設(shè)大使館外，偽滿洲國還要在北京開設(shè)大使館，在天津和濟南開設(shè)領(lǐng)事館。1941年12月4日，偽北京市警察局局長余晉和發(fā)布訓(xùn)令，表示按照偽華北政務(wù)委員會③汪偽政權(quán)成立后，原華北地區(qū)的偽中華民國臨時政府并入汪偽政權(quán)，并改稱華北政務(wù)委員會。的命令，準許在北京開設(shè)偽滿洲國大使館。④《北京特別市公署警察局訓(xùn)令 (第7590號)》(1941年12月4日)，北京市檔案館藏，檔號:J181－022－12764，第3—4頁。而這時距珍珠港事件爆發(fā)只有幾天時間了。

12月7日，日軍偷襲珍珠港，12月8日，日軍就控制北京使館區(qū)。位于東交民巷的上海銀行駐平辦事處在給總部的電報中詳細描述了日軍進占使館區(qū)的情況。電報說:12月8日 “日方軍部即對英美兩使館及其系統(tǒng)團體學(xué)校等執(zhí)行接收。敝處因毗鄰東交民巷，首當(dāng)特別防衛(wèi)界要沖，交通完全隔絕”。①《上海銀行駐平辦事處致總部的電報》(1941年12月9日)，北京市檔案館藏，檔號:J051－001－00021，第4頁。日軍進占使館區(qū)之后，又完全控制了管理使館界事務(wù)公署。在1942年4月22日公署發(fā)出的一份公函中可以看到，一名名叫藤井又一的日本人擔(dān)任了公署署長。公署原來的英文印鑒也改成了日文的印鑒。②《管理使館界事務(wù)公署的函》 (1942年4月22日)，北京市檔案館藏，檔號:J017－001－02597，第4頁。

1943年，日本東條英機內(nèi)閣開始實行所謂的對華新政策，其中包括所謂 “交還租界” “撤廢治外法權(quán)”等內(nèi)容。1943年1月9日，汪偽政權(quán)向英、美 “宣戰(zhàn)”，同一天，日、汪還簽訂了 《關(guān)于交還租界及撤廢治外法權(quán)之協(xié)定》。協(xié)定第五條規(guī)定:“日本國政府應(yīng)承認中華民國迅速收回北京公使館區(qū)域行政?！雹蹚?fù)旦大學(xué)歷史系中國近代史教研組編: 《中國近代對外關(guān)系史資料選輯 (1840—1949)》下卷第二分冊，第197頁。同年3月22日，日本又與汪偽政權(quán)在南京簽訂了 《關(guān)于收回北京使館界之實施細目》，細目規(guī)定 “承認中華民國于本年3月30日收回使館界行政權(quán)”。就在3月30日當(dāng)天，偽北京市市長劉玉書照會日本政府，表示對日本政府的行動 “至為感佩”。北京使館區(qū)還有一些空余土地被稱為 “隙地”，劉玉書在照會中表示，將依據(jù)日本與汪偽政權(quán)達成的協(xié)議，按照符合日本利益的方式來使用這些 “隙地”。④《覺書》(1943年3月30日)，北京市檔案館藏，檔號:J001－002－00753，第13頁。當(dāng)天，偽北京市政府還制定了 《北京使館區(qū)隙地使用方法》，其中第一條就是 “為紀念中國參戰(zhàn)及大東亞建設(shè)，與德國方面交涉，利用舊奧國兵營舊址東北一角，建設(shè)紀念碑，使之為本隙地之中心”。這個辦法還規(guī)定劃出一塊土地由偽北京市公署使用，而 “實際上則充為日本軍使用，日本軍以外人員，暫時使用時，應(yīng)聯(lián)絡(luò)日本軍后，由市公署許可之”。辦法還規(guī)定，從前門至崇文門的城墻 “暫由日本軍使用”。⑤《北京使館區(qū)域隙地使用方法》(1943年3月30日)，北京市檔案館藏，檔號:J001－002－00753，第17—18頁。以上表明，日本雖然名義上將北京使館區(qū)的行政權(quán) “交還”中國，但實際上使館區(qū)仍被日本軍隊所控制，當(dāng)時北京地方當(dāng)局針對使館區(qū)所采取的行動都是為日本侵略軍的利益服務(wù)的。

除此之外，偽北京市教育局還要求北京的中學(xué)生到使館區(qū)去參加種植花木的活動。1944年7月，偽北京市教育局在訓(xùn)令中表示 “吾國自參戰(zhàn)以來，迭蒙盟邦協(xié)助，各地租界次第返還，本市東交民巷之使館界亦早收回。茲為垂久紀念起見，爰于舊使館界四周辟為花園?！榍趧诜罟珵閷W(xué)生之天職，暑假期間藉之鍛煉體格，更富有意義”。訓(xùn)令明確規(guī)定了從7月12日至27日，每天到使館區(qū)參加勞動的學(xué)校名稱和學(xué)生人數(shù)。在此期間，有27所中學(xué)的2100名中學(xué)生到使館區(qū)進行了所謂的 “勤勞奉公”。①《北京特別市政府教育局訓(xùn)令》(1944年7月)，北京市檔案館藏，檔號:J004－002－01302，第4—5頁。

通過以上材料可以看出，日本借對英、美等國宣戰(zhàn)之機控制了北京使館區(qū)，而日本所謂 “交還”使館區(qū)在日本侵略中國的大背景下是一紙空文。掌握使館區(qū)命運的仍然是日本侵略者，北京地方傀儡政權(quán)針對使館區(qū)的行動都是圍繞服務(wù)日本侵略軍利益而展開的。

第三階段 (1945—1949)

抗日戰(zhàn)爭后期，中國參加反法西斯同盟，中國的國際地位有了顯著提高。1943年1月，重慶國民政府與美國和英國簽訂了關(guān)于取消外國在華治外法權(quán)及收回租界和使館區(qū)的新約。以中美新約為例，條約規(guī)定:“美利堅合眾國政府愿協(xié)助中華民國政府與其他有關(guān)政府成立必要之協(xié)定，將北平使館界之行政與管理，連同使館界之一切官有資產(chǎn)與官有義務(wù)移交于中華民國政府。并相互了解中華民國政府于接收使館界行政與管理時，應(yīng)厘定辦法擔(dān)任并履行使館界之官有義務(wù)及債務(wù)，并承認及保護該界內(nèi)之一切合法權(quán)利?！睏l約同時規(guī)定:“在北平使館界內(nèi)已劃與美利堅合眾國政府之土地，其上建有屬于美利堅合眾國政府之房屋，中華民國政府允許美利堅合眾國政府為公務(wù)上之目的有繼續(xù)使用之權(quán)。”①王鐵崖編:《中外舊約章匯編》第3冊，北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1962年，第1256—1257頁。

抗戰(zhàn)勝利后，1945年11月24日，國民黨政府行政院公布了 《接收租界及北平使館界辦法》。12月14日，北平市政府以訓(xùn)令的方式向市屬各機關(guān)轉(zhuǎn)發(fā)了這一辦法，該辦法規(guī)定主管機關(guān)接收各租界或北平使館界時，應(yīng)將公有資產(chǎn)區(qū)分為三類:一，原為租界或北平使館界為公有者；二，原為同盟國或中立國之政府所有者；三，原為敵國政府所有者。對于第一類資產(chǎn)，應(yīng)點明清冊，對照物品之?dāng)?shù)量及其狀況先行接管。其債權(quán)債務(wù)關(guān)系留待清理委員會清理。對于第二類資產(chǎn)，應(yīng)予證明屬實后準其繼續(xù)保有。對于第三類資產(chǎn)，應(yīng)由主管市政府接管，繕造清冊，呈報行政院核辦。凡屬于敵國使館之財產(chǎn)，應(yīng)由外交部派員會同市政府接收。辦法還特別規(guī)定:北平使館界內(nèi)同盟國原有之使館土地及房屋應(yīng)按中美中英等新約規(guī)定，準其繼續(xù)使用，由各邦國政府派員接收。辦法還指出:各租界及北平使館界內(nèi)之私有資產(chǎn)其為敵國人民所有者，應(yīng)作為第三類資產(chǎn)處理；其為同盟國或中立國人民所有，當(dāng)接收租界或使館界時仍在原主手中者，應(yīng)準其繼續(xù)保有；如為敵偽強占者，應(yīng)于所有權(quán)證明后，或由各該所屬國領(lǐng)館代為證明后，即交還原主；其已由外商出讓與敵偽者，或由外國商冒頂敵偽產(chǎn)業(yè)者，均按敵偽產(chǎn)業(yè)辦理。②《北平市政府訓(xùn)令 (第268號)》(1945年12月14日)，北京市檔案館藏，檔號:J009－001－00140，第9—11頁。這表明，對于北京使館區(qū)，國民黨政府所能接收的資產(chǎn)范圍只包括第一類和第三類，即所謂官有資產(chǎn)和敵國政府的資產(chǎn)。

辦法還規(guī)定，每一租界或北平使館界接受完畢后，由政府組織一清理委員會，審查并確定各塊租界及北平使館界內(nèi)應(yīng)行移轉(zhuǎn)于中國政府之官有資產(chǎn)及官有義務(wù)債務(wù)，并厘定關(guān)于擔(dān)任并履行此項官有義務(wù)及債務(wù)之辦法，呈候行政院核準施行。③《北平市政府訓(xùn)令 (第268號)》(1945年12月14日)，北京市檔案館藏，檔號:J009－001－00140，第12頁。

根據(jù)這一辦法的規(guī)定，國民黨政府行政院同時在11月24日公布了 《租界及使館界官有資產(chǎn)與官有義務(wù)債務(wù)清理委員會組織規(guī)程》。12月14日，北平市政府也轉(zhuǎn)發(fā)了該組織規(guī)程。其主要內(nèi)容是:“各清理委員會的職責(zé)包括:一，審查并確定各租界及使館界內(nèi)應(yīng)行移轉(zhuǎn)于中國政府之官有資產(chǎn)與官有義務(wù)與債務(wù)；二，協(xié)助接收機關(guān)接收租界、使館界內(nèi)之官有資產(chǎn)；三，擬定如何擔(dān)任并履行官有義務(wù)債務(wù)之具體辦法，呈請行政院核準施行。各清理委員會各設(shè)主任委員一人，綜理會務(wù)，由當(dāng)?shù)厥虚L擔(dān)任。各清理委員會設(shè)委員五人至七人。由行政院指派法律專家及熟悉租界使館界之人員充任之。主任秘書一人，承主任委員之命處理日常會務(wù)。各清理委員會應(yīng)于成立后一年以內(nèi)將各項工作辦理完竣。各清理委員會遇有不能解決之事項，應(yīng)即呈請行政院核示辦理?！雹佟侗逼绞姓?xùn)令 (第268號)》(1945年12月14日)，北京市檔案館藏，檔號:J009－001－00140，第4—6頁。

1946年7月，北平使館界官有資產(chǎn)及官有債務(wù)義務(wù)清理委員會正式成立，設(shè)在西班牙使館原址。由市長熊斌 (后為何思源)任主任委員，委員7人，分別是市政府秘書長楊宣城 (后為鄧繼禹)、法律顧問黃覺非、參事胡寄窗、外事處長唐悅良 (后為左明徹)、地政局長張道純、警察局長陳焯(后為湯永咸)及外交部平津區(qū)特別員季晉澤。根據(jù)外交部與美、英使館達成的協(xié)議，由過去參加管理使館界的有關(guān)國家駐華使館推薦外籍顧問5人參加清理委員會的清理工作。他們分別來自美、英、法、比、荷五國。②萬永光:《國民黨政府收回北平使館界》，載中國人民政治協(xié)商會議北京市委員會文史資料研究委員會編:《文史資料選編》第42輯，北京:北京出版社，1992年，第242頁。

這樣，國民黨政府接收北平使館區(qū)的法律和組織方面的準備工作已經(jīng)就緒，接收工作應(yīng)以北平市政府為主導(dǎo)。然而現(xiàn)實的接收工作卻存在一些問題。首先，北京使館區(qū)可供接收的資產(chǎn)已經(jīng)所剩無幾。使館區(qū)內(nèi)各國房產(chǎn)共157所，每所房屋的房間從10到800間不等。英、美、法、蘇、比、荷、瑞士等國駐華外交機構(gòu)已自動復(fù)員，在各國使館原址設(shè)立使館駐平辦事處或領(lǐng)事館。而敵國公私資產(chǎn)大部分已經(jīng)被河北平津地區(qū)敵偽產(chǎn)業(yè)處理局接收，委托中央信托局保管運用，有的已出售、出租。③萬永光:《國民黨政府收回北平使館界》，載 《文史資料選編》第42輯，第241頁。這就使得北平市政府能夠收回的資產(chǎn)由原來的第一類和第三類即官有資產(chǎn)和敵國政府的資產(chǎn)變?yōu)橹皇Ｏ碌谝活惣垂儆匈Y產(chǎn)。而清理委員會的查看土地、丈量房屋等清理工作也很難開展。其次，就是發(fā)生了北平市政府與河北平津地區(qū)敵偽產(chǎn)業(yè)處理局的管轄權(quán)之爭。如前所述，使館區(qū)敵國公私財產(chǎn)的大部分已經(jīng)被河北平津地區(qū)敵偽產(chǎn)業(yè)處理局搶先接收，有的為外交部、財政部、交通部接收。而根據(jù) 《接收租界及北平使館界辦法》的規(guī)定，北平市使館區(qū)的敵國公私資產(chǎn)應(yīng)由北平市政府接收，而敵偽產(chǎn)業(yè)處理局不肯把已經(jīng)到手的財產(chǎn)再交出去，雙方爭執(zhí)不下。而行政院最終的指示是 “處理局未了各案仍應(yīng)由該局繼續(xù)處理，以免紛爭。惟屬于敵國使領(lǐng)館之財產(chǎn)，可仍由市政府會同外交部派員接收”。①《北平使館界官有資產(chǎn)與官有義務(wù)債務(wù)清理委員會座談會記錄》(1947年3月10日)，北京市檔案館藏，檔號:J038－001－00079，第45頁。這樣一來，北平市政府所能接收到的財產(chǎn)就更少了。

自清理委員會成立到1947年12月清理工作基本結(jié)束，北平市政府各部門及清理委員會主要做了以下三個方面的工作:

首先，清理委員會通過與外籍顧問協(xié)商，確定了到底什么是北平使館區(qū)的官有資產(chǎn)、官有義務(wù)和債務(wù)。官有資產(chǎn)是指管理使館界事務(wù)公署所有及保管的一切資產(chǎn)，包括動產(chǎn)、不動產(chǎn)、流動資產(chǎn)、設(shè)備及使館界廣場，這些資產(chǎn)都進行繪圖和清點造冊的工作。官有義務(wù)是指管理使館界事務(wù)公署所行使之公共職務(wù)，包括治安、消防、衛(wèi)生和公務(wù)四項。這些義務(wù)現(xiàn)在已經(jīng)由中國政府履行，以后應(yīng)繼續(xù)由中國政府履行。官有債務(wù)是指管理使館界事務(wù)公署所欠的債務(wù)。②萬永光:《國民黨政府收回北平使館界》，載 《文史資料選編》第42輯，第244頁。由此可見，所謂使館界的官有資產(chǎn)、官有義務(wù)和債務(wù)都與管理使館界事務(wù)公署有關(guān)。

其次，北平市政府各部門開始恢復(fù)使館區(qū)的市政工程建設(shè)，收回使館區(qū)的公用設(shè)施。1946年12月26日，北平市警察局致函北平市工務(wù)局，要求修理使館區(qū)已經(jīng)破損的道路。28日，清理委員會也向市長兼清理委員會主任委員何思源匯報，“使館界街巷之整齊清潔，關(guān)系中外觀瞻，馬路道沿間有損壞之處，應(yīng)即查照計劃整理”。市政府也將此事批交工務(wù)局處理。①《北平市警察局致北平市工務(wù)局的函》(1946年12月26日)、《北平使館區(qū)官有資產(chǎn)與官有義務(wù)債務(wù)清理委員會給市長兼主任委員何思源的呈文》(1946年12月28日)，北京市檔案館藏，檔號:J017－001－03313，第15、16頁。1947年2月19日，北平市工務(wù)局分別復(fù)函警察局和清理委員會，表示所有石渣路破損嚴重，準備徹底翻修，柏油路則到天暖時派工補修，其他人行道缺磚，道牙缺石的情況已經(jīng)派工補修。②《北平市工務(wù)局給北平市警察局的復(fù)函》(1947年2月19日)、《北平市工務(wù)局給北平使館區(qū)官有資產(chǎn)與官有義務(wù)債務(wù)清理委員會的復(fù)函》 (1947年2月19日)，北京市檔案館藏，檔號: J017－001－03313，第14、36頁。1947年5月22日，北平市政府又發(fā)布命令，使館區(qū)內(nèi)的所有公共廁所應(yīng)有衛(wèi)生局接收，而使館區(qū)內(nèi)的樹木、植物和石橋等，統(tǒng)一由工務(wù)局接管。③《北平市政府訓(xùn)令 (第4914號)》(1947年5月22日)，北京市檔案館藏，檔號:J017－001－03313，第39頁。6月28日，工務(wù)局致函清理委員會，要求提供使館區(qū)內(nèi)樹木、植物、石橋數(shù)量和所處地點的清單。④《北平市工務(wù)局給北平使館區(qū)官有資產(chǎn)與官有義務(wù)債務(wù)清理委員會的函》 (1947年6月28 日)，北京檔案館藏，檔號:J017－001－03313，第56頁。7月8日，清理委員會即將清單送達給工務(wù)局。7月24日，工務(wù)局又派出技術(shù)人員會同清理委員會的人員，按照清單對樹木橋梁等進行點收工作，并于8月8日向市政府匯報了點收情況。⑤《北平市工務(wù)局給北平市政府的呈文》(1947年8月8日)，北京市檔案館藏，檔號:J017－001－03313，第58頁。6月18日，衛(wèi)生局也命令下屬工作人員準備接收使館區(qū)公廁。同日，衛(wèi)生局還通知清理委員會將派員與之進行接洽。⑥《北平市衛(wèi)生局訓(xùn)令》(1947年6月18日)、《北平市衛(wèi)生局給北平使館界官有資產(chǎn)與官有義務(wù)債務(wù)清理委員會的函》(1947年6月18日)，北京市檔案館，檔號:J005－001－01536，第11—14頁。6月20日，雙方工作人員會面，完成了公廁的移交手續(xù)。7月30日，衛(wèi)生局正式向市政府匯報了公廁的狀況以及整修啟用的計劃。⑦《北平市衛(wèi)生局給北平市政府的呈文》(1947年7月30日)，北京市檔案館藏，檔號:J005－001－01536，第4頁。這些情況說明，北平市政府已經(jīng)全面接管了使館區(qū)的公用設(shè)施。不僅如此，當(dāng)時北平市政府工務(wù)局還提出了如何使用使館區(qū)四周隙地的計劃。根據(jù)1947年5月31日工務(wù)局擬訂的計劃，使館區(qū)東面空地改建為體育場，北面和西面空地辟為林蔭大道。①《北平市工務(wù)局給北平市地政局的函》(1947年6月9日)，北京市檔案館藏，檔號:J017－001－03313，第48頁。

第三，有限度地清理使館區(qū)中西方列強留下的有辱中國國體的痕跡。在英國使館圍墻的東北角墻壁上，有義和團運動時期留下的槍彈損壞痕跡30余處，英國使館在其上用藍油漆寫了 “Last We Forgot” (永志不忘)的字樣，而且字跡清晰，清理委員會員認為 “有礙新好”，通知英國使館予以清除。另外，在德國使館院內(nèi)有遺留下來的銅炮兩門、鐵炮兩門，清理委員會通知工務(wù)局將這些銅鐵炮轉(zhuǎn)移到位于故宮午門的歷史博物館。工務(wù)局于1948年5月搬移完成。但是，這種清除工作也很不徹底。在英國使館門前有兩座石碑，分別記載了義和團攻打英國使館的日期和在義和團運動中死亡的英國人的姓名。清理委員會認為石碑上只有日期和人名，并無其他文字，因此允許英國使館將石碑移至館內(nèi)保存。在意大利兵營和德國使館也各有石碑兩座，意大利兵營的兩座石碑記載的是在義和團運動時期和第一次世界大戰(zhàn)期間陣亡士兵的姓名。德國使館的兩座石碑均記載的是在義和團運動中德國人死亡的日期和時間。清理委員會及北平市工務(wù)局認為“碑文純系為紀念性質(zhì)，并無輕侮我國文字”，“尚無礙及國體字句”，于是，意大利兵營的石碑被移至使館內(nèi)保存，德國使館石碑仍置原處。②萬永光:《國民黨政府收回北平使館界》，載 《文史資料選編》第42輯，第244頁；《北平市工務(wù)局給北平市政府的呈文》 (1948年5月27日)，北京市檔案館藏，檔號:J017－001－03451，第10頁。

應(yīng)該說，當(dāng)時的北平市政府為收回使館區(qū)做了一些工作，但這些工作還不是非常徹底。收回使館區(qū)后，北平市政府也就使館區(qū)做了一些規(guī)劃，這些規(guī)劃是美好的，然而國民黨政府挑起內(nèi)戰(zhàn)，在內(nèi)戰(zhàn)連連敗績之時，徹底收回改造使館區(qū)的歷史責(zé)任顯然已經(jīng)不能由國民黨政府來完成了。

1949年1月31日，北平和平解放。1950年1月6日，北京市軍事管制委員會頒發(fā)布告，宣布收回美國、法國和荷蘭兵營的地產(chǎn)權(quán)、征用兵營及其他建筑。4月，北京市軍管會又征用英國兵營。這種肅清帝國主義在華特權(quán)的行動也在天津、上海等地展開。法國和荷蘭按期于1月14日交還兵營地產(chǎn)及其建筑，美國最后也不得不于1月16日交出兵營。①裴堅章主編:《中華人民共和國外交史，第一卷，1949—1956》，北京:世界知識出版社，1994年，第261頁。后來，一些與新中國建立正常外交關(guān)系的國家，繼續(xù)在東交民巷使館區(qū)保留或建立使館。從1959年開始，按照中國政府的安排，東交民巷的各國使館先后陸續(xù)遷往建國門外及三里屯地區(qū)的新館。

結(jié) 語

使館制度是一種國際社會普遍接受的外交制度，它有利于維護和發(fā)展國與國之間的關(guān)系，這一制度本身是無可厚非的。但是，北京使館區(qū)的形成卻是中國近代史上的一個特殊的歷史現(xiàn)象，是近代中國外交所走過的特殊歷程的縮影。北京使館區(qū)不同的境況從根本上體現(xiàn)的是中國在1911至1949年期間的興衰榮辱和國際地位的變化。不論是北京政府還是南京國民政府乃至抗戰(zhàn)時期的傀儡政權(quán)，它們的對外政策在北京使館區(qū)都有所體現(xiàn)。可以說北京使館區(qū)在民國時期的經(jīng)歷就是一部濃縮的民國外交史，因此，研究民國時期北京使館區(qū)的情況對于全面理解中華民國外交史具有較為重要的意義。

? 本文為北京市社會科學(xué)界聯(lián)合會青年社科人才資助項目 “北京市外國駐華使館的歷史與現(xiàn)狀”(編號:2011SKL023)和北京市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃辦青年項目 “北京市外國駐華使館的歷史與現(xiàn)狀”(編號:12KDC037)的階段性成果，批準日期:2012年8月20日。

?? 李潛虞，男，法學(xué)博士，外交學(xué)院外交學(xué)與外事管理系講師，研究方向為中國外交史。