□林鴻

促進出租汽車行業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的政策實踐

□林鴻

出租汽車；穩(wěn)定發(fā)展；風險識別；風險評估；對策；寧波市

出租汽車行業(yè)不僅是城市交通體系的重要組成部分，也是事關群眾日常出行的民生行業(yè)。自20世紀90年代以來，我國出租汽車行業(yè)呈現出高速增長的局面，但由于行業(yè)經營管理體制未能有效理順，一些地方產生了營運權到期處置無明確規(guī)定、分散個體經營增加監(jiān)管難等問題。這些問題若不能盡快研究解決，不僅會阻礙出租汽車行業(yè)自身的健康發(fā)展，也將對整個社會經濟的發(fā)展和穩(wěn)定會帶來一定的影響。

一、維護出租汽車行業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的必要性

1.保障城市生活正常運轉的要求

出租汽車作為城市交通的重要組成部分，是一個城市的窗口，其服務質量直接體現一個城市的文明程度。但該行業(yè)又非常敏感，存在較多的不穩(wěn)定因素，社會影響較大。近幾年，一些地方發(fā)生了一些出租汽車群體性事件，這既影響了城市生活的正常運行，也不利于地方經濟社會的發(fā)展。當前，我國正處于經濟社會轉型發(fā)展的關鍵時期，在國內外環(huán)境相對復雜的背景下，要確保社會經濟的和諧健康發(fā)展，就必須要堅決維護行業(yè)穩(wěn)定局面。

2.促進行業(yè)科學發(fā)展的要求

當前，我國出租汽車行業(yè)總體發(fā)展速度較快，一些突出的矛盾得到了不同程度的解決，不穩(wěn)定因素正逐步消除。但是，由于多方面因素的影響，行業(yè)規(guī)范化、集約化進程仍然存在體制機制方面因素的制約，只有實施有針對性的深度調整，才能推進行業(yè)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。由于改革勢必會觸及部分群體的既得利益，因此，必須在深入調查評估的基礎上，采取有針對性的措施，才能解決存在的問題，避免群體性事件的發(fā)生，維持行業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。

二、對影響寧波市出租汽車行業(yè)穩(wěn)定發(fā)展問題的分析

截止2013年底，寧波市共有出租汽車6360輛，從業(yè)人員1.5萬余人，年均客運量達2.2億人·次，承擔了約3.5%的公眾出行比例，運營里程達8.9億公里，年營運收入20億元。其中，寧波市區(qū)2013年總運營服務7044萬車·次，載客量1.1億人·次，營運里程6億公里。經過多年的發(fā)展和規(guī)范，寧波市出租汽車行業(yè)總體向好，初步形成了與城市化水平相適應、基本滿足居民特殊出行需要的服務體系。但是，由于原《寧波市出租汽車客運管理條例》（以下簡稱《條例》）對于營運權到期處置、個體車能否繼續(xù)存在等問題沒有明確規(guī)定，已經影響了行業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，亟需通過立法進行明確，為此，寧波市在2011年底全面啟動《條例》修訂程序。為確保行業(yè)穩(wěn)定，寧波市專題開展了《條例》修訂穩(wěn)定信訪評估，全面梳理了存在的問題。

1.營運權到期處置問題

原《條例》規(guī)定經營者擁有15年的有償營運期限，但并未明確規(guī)定營運權使用期滿后如何處理。這一現象讓大部分的經營者存在自動續(xù)期的預期心理，認為理所當然地要繼續(xù)享有該權利。營運權到期后該如何處置？能否延期？是否有償使用？期限多長？成為行業(yè)管理中最為關鍵的問題。若處置不當，將嚴重行業(yè)和社會的穩(wěn)定發(fā)展。

2.個體經營監(jiān)管難問題

由于出租汽車駕駛員素質參差不齊、自律意識不強，在個體經營情況下，難以實現有效的行業(yè)監(jiān)管，優(yōu)質規(guī)范服務得不到保障。此外，個體經營容易產生以依靠營運權取得收益的食利階層，從而加重實際從事營運的駕駛員的負擔。營運權到期后，個體經營能否繼續(xù)存在成為立法的一項重要抉擇。

3.車輛與駕駛員的準入問題

原《條例》對于出租汽車的準入沒有進行具體規(guī)定，尤其是車型的選擇缺乏統(tǒng)一的準入標準，安全、排量、環(huán)保和配置等標準均缺乏相應規(guī)定。同時，駕駛員準入門檻過低也影響了服務質量的提升。因此，必須對出租汽車車輛和駕駛員的準入進行細化和明確。

4.市場退出機制問題

原《條例》對出租汽車企業(yè)、駕駛員的退出沒有明確規(guī)定。即使企業(yè)存在嚴重的安全問題，或者駕駛員存在拒載、途中甩客等嚴重違章行為，仍無法使其退出。因此，建立一套科學的服務質量考評制度，已成為行業(yè)發(fā)展亟待解決的問題，但如何合理設置考核方法、考核指標及考核懲罰措施則有待于深入調查研究。

三、影響行業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的風險識別與對策

1.影響行業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的風險識別

根據《條例》修訂需要，結合寧波市出租汽車行業(yè)的實際情況，主要存在4個重要風險點，即營運權到期處置、取消個體經營、車輛和駕駛員準入，以及建立以服務質量考核為核心的退出機制等問題。只有有效處理好這4個風險點，才能確?！稐l例》修訂始終處于風險可控、操作可行、管理有效的狀態(tài)。為了確保民意的廣泛性、普遍性和真實性，針對4個風險點，寧波市出租汽車管理部門通過實地調研、問卷調查、座談會、專家論證會和聽證會等方式，廣泛征求出租汽車協(xié)會、經營企業(yè)、個體車主、從業(yè)人員、基層行業(yè)管理干部、人大代表、政協(xié)委員等群體的意見建議。在深入細致的調查評估基礎上，分別確定風險等級，提出對策措施。

（1）營運權到期處置問題。目前，國內各城市有3種處置方式：一是到期后根據服務質量進行考核，決定是否延續(xù)，如深圳、武漢等的做法效果較好；二是到期后取消收回（如鄭州、蘭州等城市），這種做法容易引起業(yè)內較大反彈，最后仍回到以服務質量考核決定是否延續(xù)；三是到期后無條件延續(xù)?？梢姡瑺I運權到期后如不能妥善處置會引發(fā)不穩(wěn)定因素。對營運權到期處置，包括車主在內的所有被調查者的意見是：根據服務質量延續(xù)的占61.49%，無條件延續(xù)的占25.20%，收回重投的占13.31%。可見，對營運權到期后的處置方式，大部分經營者及社會公眾基本認可根據服務質量有條件延續(xù)的方式，而到期后直接收回則風險較大。

（2）個體經營問題。截止2011年底，寧波市區(qū)共有個體出租汽車1210輛，約占市區(qū)車輛的三成，個體從業(yè)者甚眾是一個現實的問題。為提升行業(yè)整體服務水平，推行規(guī)?；洜I和公司化管理是一個有效途徑。但若直接取消個體經營，意味著廣大個體經營者以出租汽車經營為基礎的生計的消亡，直接影響其重大利益，會引發(fā)強烈反對。從調查數據來看，約三成的被調查者都反對取消個體經營方式，從比例看，持反對意見的基本就是個體經營者。因此，取消個體經營不宜一刀切，應逐步引導、循序漸進。

（3）車輛、駕駛員準入問題。出租汽車作為一個城市的窗口，其車輛外觀、舒適性、安全性、車內環(huán)境等應當符合一定的要求。原《條例》對車輛的準入限制主要集中在排量上。調查結果顯示，包括車主及其他人員，支持排量準入限制的占31%，支持不限制的占61%，但都不支持將車輛排量限制為1.8升；對車輛其他方面的準入限制的意見分別是：節(jié)能環(huán)保（55.63%）、安全（46.59%）、舒適（37.56%）、美觀（15.53%）、動力（8.56%），無意見的占24.56%。但是，車輛綜合性能的改善一般與動力正相關，綜合性能提高勢必要求增加排量，若直接限制車輛動力會遇到較大阻力。因此，可在綜合考慮控制油耗成本的前提下，通過適當提高舒適性等其他條件來實現車輛硬件水平的提高。關于駕駛員準入的問題，由于行業(yè)特性和提升服務的需要，除了在駕駛技能、營運服務等方面的限制外，還涉及身體素質、儀容儀表、人際溝通等方面要求。原《條例》要求在本市長期居住和從業(yè)兩年以上。對于駕駛員是否應該設定一些準入條件，被調查者的意見分別是：安全駕駛（85.26%）、身體健康（60.38%）、懂寧波話（41.68%）、年紀輕（22.03%）、儀表好（22.03%）。因此，宜采取“老人老辦法，新人新規(guī)定”的做法，對已經取得資格的加強教育和管理，對新申請資格的嚴把質量關，既可保障現有駕駛員群體的利益，降低其反對率，又可在人員新進時避免引發(fā)較多的矛盾。

（4）建立以服務質量考核為核心的退出機制問題。原《條例》對服務質量考核及結果的運用沒有相應的規(guī)定。調查結果顯示：根據車主意見，對駕駛員考核不合格的應重新培訓（占75.59%），對經營企業(yè)考核不合格的應限期整改（占70.08%）；所有被調查者的意見傾向也和車主高度一致，對考核不合格的駕駛員要重新培訓（占75.59%），對考核不合格的企業(yè)要限期整改（占69.41%）。被調查者大都認為對考核不合格的企業(yè)或駕駛員應該采取一定的處置措施，已經比較認可服務質量考核方式和考核結果的有效運用。問題的關鍵在于考核指標設計是否科學、合理，考核執(zhí)行是否公開、公正和透明。因此，建立以服務質量考核為核心的退出機制風險不大，但在考核過程中需注意公平問題，否則會引發(fā)行業(yè)發(fā)展的不穩(wěn)定因素。

2.化解風險的對策

（1）關于營運權到期處置問題。營運權到期終止面臨較大風險，但無條件延續(xù)又有違公平原則，考慮通過以下措施降低風險：一是將服務質量考核結果作為行政許可的重要參考內容，實施有條件的許可；二是做好政策的宣傳和輿論引導，穩(wěn)定經營者的心緒；三是加強引導，通過宣傳告知營運權高價炒賣的風險；四是及時了解行業(yè)動態(tài)和從業(yè)者思想動態(tài)。

（2）關于取消個體經營問題。暫緩取消出租汽車個體經營方式，逐步引導市場主體向規(guī)模化、公司化管理邁進，采取3方面的措施：一是提高營運權許可的條件，投放新運力時只面向上規(guī)模的公司投放，逐步降低個體經營者比例；二是鼓勵通過經營者兼并、重組、收購等方式，或者個體經營者自我組建規(guī)?；黧w，實現規(guī)?；洜I；三是政府出臺相應的稅收優(yōu)惠、工商注冊、財政補貼等政策，鼓勵個體經營者聯合組建公司。

（3）車輛、駕駛員準入問題。制定車輛準入的技術標準，確定多種車型，形成科學、合理的車輛目錄；在節(jié)能減排方面，鼓勵新能源車輛進入市場；在安全、節(jié)能、環(huán)保的前提下，允許經營者自主選擇合適的車型；通過服務質量考核，鼓勵提前報廢、更新車輛，提高車輛等級。在人員準入方面：加強崗前和在崗培訓，嚴格把關；通過行業(yè)協(xié)會建立駕駛員培訓中心，儲備一定數量的駕駛員，緩解人員短缺現狀；建立駕駛員黑名單，淘汰服務質量差、素質低的駕駛員。

（4）關于建立以服務質量考核為核心的退出機制問題。關于出租汽車服務質量考核，深圳市將考核體系上升為地方性行業(yè)標準，這具有一定的借鑒意義。建立以服務質量考核為標準的出租汽車市場退出機制，應堅持“內容公開、過程公平、結果公正”的原則，取得從業(yè)者的信服和支持；加強輿論引導，在行業(yè)內形成以服務質量考核要求為工作核心的風向標；由利益獨立的第三方機構執(zhí)行考核，確?？己说莫毩⒑凸?；完善出租汽車服務質量考核體系，將其建設成為地方性行業(yè)標準，提升考核工作的地位和效力。

四、寧波市出租汽車改革維穩(wěn)風險評估的啟示

寧波市新修訂的《條例》于2013年1月1日起施行，取得了良好的效果?！稐l例》明確規(guī)定，對于出租汽車營運權到期處置，原經營者可以提出繼續(xù)經營申請，符合經營許可條件且服務質量考評合格的，可以取得營運權；禁止營運權轉讓；允許個體經營方式繼續(xù)存在，市和縣（市）人民政府應當制定相應政策鼓勵現有的出租汽車企業(yè)兼并或者管理個體經營者，鼓勵出租汽車經營者依法組建公司；確立了出租汽車經營服務質量考評制度，并將考評結果作為經營者、駕駛員退出的法定依據。此外，還確立了出租汽車車輛準入在安全舒適、節(jié)能環(huán)保等綜合性能方面的要求。這些規(guī)定的出臺，有力地保障了2013年寧波市出租汽車營運權到期處置、個體車公司化改造、車輛更新等工作的有效實施，在切實維護行業(yè)穩(wěn)定的前提下，推動了行業(yè)健康、規(guī)范、可持續(xù)發(fā)展?？偨Y寧波市出租汽車改革維穩(wěn)風險評估工作，可以得出4點啟示。

1.改革前進行深入的調查研究

凡是直接關系人民群眾切身利益且涉及面廣、容易引發(fā)社會穩(wěn)定問題的重大決策事項，在制定出臺、組織實施或審批審核前，必須堅持“應評必評、一件一評”。政策法規(guī)風險評估報告與討論稿同步審議，前期項目風險評估報告與工可報告同步編制，擬開工項目風險評估報告與開工計劃同步提交。堅持“三不”制度，即政策法規(guī)無評估不審議，重大項目無評估不開工，改革措施無評估不出臺。

2.引入第三方進行風險評估

在深入調查研究的基礎上，要圍繞行業(yè)特點，借力專業(yè)的第三方評估機構進行風險評估，深入細致排查易發(fā)生不穩(wěn)定因素的重要領域、重點部位，深入研究分析產生原因，找準風險點。針對評估項目，在重大事項決策前，廣泛征集民意、集中民智、凝聚民心，不斷優(yōu)化決策方案，有針對性地提出化解對策。

3.提前制定預案應對突發(fā)性事件

雖然評估報告提出的措施已在很大程度上降低了風險發(fā)生的可能性，但針對可能出現的不穩(wěn)定事件，仍需制定評估處置化解預案。一旦出現停運事件，增開公交線路、加密班次、延長營運時間，確保群眾出行不受影響；組織私家車志愿者，到機場、火車站等重要部位免費接送；必要時實行公交車免費。同時，約談、警告停運企業(yè)和經營者，嚴格按照有關規(guī)定，在綜合服務質量考評、資源配置等環(huán)節(jié)嚴肅處理。

4.充分利用各類媒體，確保宣傳到位

當前，輿論媒體多樣，資訊傳播快速，在第一時間通過電視、廣播、報紙、網絡等媒體進行宣傳報道，加強輿論導向，能有效地使相關重要政策、措施家喻戶曉，營造良好的社會輿論環(huán)境，創(chuàng)造社會解、理解、諒解的環(huán)境。同時，堅持政府主導、企業(yè)負責的維穩(wěn)聯動制度，切實落實企業(yè)的主體責任，加強政府與企業(yè)的溝通，把矛盾解決在基層，消除在萌芽狀態(tài)。

（作者單位：浙江省寧波市城市客運管理局）

10.3963/j.issn.1006-8864.2014.3.004