劉 超，許中強

(1.蘇州大學 政治與公共管理學院，江蘇 蘇州 215123; 2.中國石油公司 遼陽石化分公司，遼寧 遼陽 111000)

我國目前正處于轉型期，社會經濟格局調整加快、利益分化程度加大、各類社會矛盾凸顯?！艾F代性孕育著穩(wěn)定而現代化過程卻滋生著動亂，穩(wěn)定成為問題是變革社會的一個特征”[1]38。在全球化背景下，國際政治、經濟、文化、安全等因素對我國產生沖擊。構建重大項目社會穩(wěn)定風險評估制度，是從源頭上預防和減少社會矛盾，消滅社會危機的誘發(fā)因素，促進科學決策民主決策以及構建和諧社會的重要舉措[1]38。

一、重大項目社會穩(wěn)定風險評估內容與指標體系

重大項目社會穩(wěn)定風險評估，是指對實施重大項目工程可能影響社會穩(wěn)定的各種因素進行科學預測、分析、研判，評估其發(fā)生危害的可能性。并制定風險應對策略和預案，以便能有效地規(guī)避、預防和控制風險降低、減弱風險造成的損失和對社會穩(wěn)定產生的不良影響。將評估結論作為各級黨政部門作出科學合理決策的主要依據的一項制度[2]。實施重大項目社會穩(wěn)定風險評估要從社會可承受能力和項目本身的合法合理性結合起來。

(一) 重大項目社會穩(wěn)定風險評估的內容

1 合法性評估 行政的責任主體政策出臺和實施的正當性以及行政相對人對政策結果的認同度構成了合法性的內容。在重大事項社會穩(wěn)定的評估中最重要的是對政策、項目或改革的合法性的評估。它包括政策制定和項目的實施是否與現行的法律法規(guī)相抵觸，是否符合法律、法規(guī)、政策的精神，決策權限和決策程序是否合法合規(guī)等。

2 合理性評估 開展合理性評估是對該政策或項目是否符合社會發(fā)展基本原則和規(guī)律的一種評估。主要考核其是否符合市場經濟和社會管理的規(guī)律；項目是否超過當地財力和絕大多數群眾的承受能力；改革的推進是否得到大多數群眾的理解和支持；政策的落實否兼顧了人民群眾的現實利益和長遠利益。

3 可行性評估 重大項目的開展還需要進行可行性的論證，必須結合具體的實施條件和現有的資源狀況開展?？紤]項目是否符合本地區(qū)資源和社會實際情況；政策出臺后是否時機成熟便于貫徹執(zhí)行達到預期目標；是否對政策實施的范圍進行了明確界定，避免一刀切等。

4 安全性評估 這是重大事項社會穩(wěn)定風險評估的核心內容，主要目的就是看政策的出臺、項目的實施和改革的推行是否會侵害到廣大群眾的利益。是否會給周邊的社會治安帶來重大的沖擊；是否對周邊的生態(tài)產生不可逆的影響；是否會引發(fā)較大的影響社會治安和社會穩(wěn)定的事件等。

5 可控性評估 重大政策出臺實施就會產生巨大的社會影響，如果實施過程中出現偏差造成負面的影響需要責任人進行干預，減少不良影響或終止政策的推行?？煽匦缘脑u估就是針對這一問題的評估。主要包括是否在出現社會治安問題時有緊急的預案出臺減少負面影響；是否有能力應對和處置危機將風險控制在預測范圍；是否能夠避免“有組織的不負責任”的情形等。

(二) 重大項目社會穩(wěn)定風險評估的程序

嚴格規(guī)范的評估程序是確保評估結論科學有效保證，目前重大項目社會穩(wěn)定風險評估程序基本遵循“五步工作法”：(1) 確定評估對象，明確責任主體。這是重大項目社會穩(wěn)定風險評估的起點。凡是涉及到群眾切身利益可能引起重大利益沖突的事項都應確定為評估對象。(2) 制定評估方案，收集社情民意。評估主體應準確把握評估的重點，制定完善的方案，并通過開展座談會、聽證會、問卷調查等方式收集群眾的意見。(3) 編制評估報告，制定維穩(wěn)方案。通過信息確認風險的等級、發(fā)生的幾率以及危機的誘發(fā)因素，在此基礎上制定完善的評估報告，確定維穩(wěn)的方案。(4) 審核評估報告，落實維穩(wěn)措施。對評估報告應該進行科學的綜合性的評價，論證該風險評估的合理性和科學性。從而決定是否采取行動實施維穩(wěn)計劃。(5) 跟蹤評估事項，做好后續(xù)評估。對于通過論證并實施的維穩(wěn)計劃開展后續(xù)的跟蹤調查，了解危機的化解情況和措施實施情況。并針對存在的不足之處加以改正和完善，為以后的行動積累經驗[3]。

二、我國重大項目社會穩(wěn)定風險評估存在的問題及原因

(一) 存在的問題

1 法律制度建設不完善，缺乏長效保障機制 法律是政府開展風險評估的前提和基礎。英、美等一些國家都制定了相應的法律和制度以確保風險評估的實施。目前地方開展重大事項社會穩(wěn)定風險評估的依據主要根據是《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》中的相關規(guī)定。全國沒有形成統(tǒng)一的社會穩(wěn)定風險評估制度方面的法律法規(guī)。地方政府根據自身對其的理解出臺關于社會穩(wěn)定風險評估的暫行規(guī)定、試行條例及工作意見等。在已經推行的這些規(guī)章制度中存在“重框架，輕細則”的問題，在各類的實施意見中，缺乏對風險評估指標的細化[4]。

2 風險評估程序不完善，指標設計缺乏科學和權威性[2]我國開展重大事項社會穩(wěn)定風險評估工作的經驗還很欠缺，雖有“五步工作法”，但在實踐中往往落入“重結果，輕程序”的窠臼中。風險評估過程程序上簡單化，沒有暢通的信息表達渠道，對相關群體的利益訴求了解不夠，使評估結果難以具有可預測性和權威性。同時評估的指標選取、指標的信度效度的測評、指標權重的設計以及評估技術的選取都未通過系統(tǒng)論證。評估工作沒有結合“可行性”和“不可行性”分析最終使得評估大多流于形式。

3 沒有明確的公民導向，缺乏公民參與機制 在社會穩(wěn)定風險評估過程中應該發(fā)揮公民的主體地位，引入公民參與機制。傳統(tǒng)的風險評估模式是政府“一元治理”的形式，風險評估運行機制呈現封閉性的特征，風險評估工作單純強調政府責任。排斥體制外社會力量的介入，社會組織和公民個人沒有參與風險評估的渠道。因而在政府風險評估中往往是內部評估，沒有充分考慮公眾的利益訴求而盲目上馬，最終在項目開工后卻招到巨大的阻力。

(二) 原因分析

政府的行為的背后是行政理念的體現，觀念是指導行為的燈塔。目前，地方政府觀念上的誤區(qū)阻礙了政府績效水平的改進。傳統(tǒng)“官本位”思想導致政府工作人員把工作重點放在為人民群眾服務的立場上的理念欠缺，在風險管理過程中往往采用“內部責任”，更多著眼于內部控制和監(jiān)督。在評估報告中大多采用“為貫徹落實”或“為保障政令暢通”，具有明顯的內部控制特色。在進行風險管理的過程中上級主導非常明顯，受此影響政府部門采用居高臨下的“控制型”評估而不是社會為主體的“責任型”評估。對于評估結果的使用也都采用“內部消化”的方式，忽視外部問責和公民的監(jiān)督。

政府職能的正確定位是開展社會穩(wěn)定風險管理的前提，目前很多地方政府不能正確定位自身職能，存在越位、錯位和缺位的現象。很多部門專注于危機爆發(fā)的事后處理，而忽視事前風險評估。行政體制方面的缺陷還體現在政府機構設置不盡合理。傳統(tǒng)的“條塊分割”的機構設置導致各部門的職責不清，給評估活動增加了難度。人事管理、人才選拔方式導致惟上是從，實績考核導致干部追求顯性化和短期性的工作，因而對于風險評估這一類預防性隱性的工作，很多部門不夠重視。分稅制改革后的財政困難又使得地方政府開展風險管理缺乏財政保障。因此職能定位不準、機構設置不合理、人事管理制度落后和財政體制的不科學等行政管理體制上存在的問題給地方政府開展風險管理帶來了困難。

三、我國重大項目社會穩(wěn)定風險評估的對策建議

(一) 提高思想認識，矯正價值取向

貝克認為風險不同于危機但是在一定條件下風險會轉化為危機，政府作為社會管理的主體對防范社會穩(wěn)定的危機的發(fā)生承擔主要的責任。因此各級地方政府和職能部門要充分認識到建立重大事項社會穩(wěn)定風險評估制度的重要性和必要性。政府部門領導應提高思想認識，重視社會穩(wěn)定風險評估制度的建設，積極主動進行風險的評估、預測、判斷和化解[5]。政府部門轉變思想觀念，改變過去依靠國家行政強制力和威懾力維護社會穩(wěn)定的落后觀念，提高社會穩(wěn)定風險評估的思想認識變“被動應付”為“主動出擊”。從傳統(tǒng)的被動維穩(wěn)的觀念中解放出來，變“保穩(wěn)定”為“創(chuàng)穩(wěn)定”。建立一個有預見性的政府，樹立與其“花大量錢治療”不如“使用少量錢預防”的新維穩(wěn)觀[6]205。

(二) 改善管理體制，理順管理關系

行政管理體制是否合理直接影響到政府的管理效果，政府管理關系是否和諧則影響到政府管理的效率。目前我國政府部門間存在“條塊分割”的問題，給各部門相互推諉扯皮提供了可能。我國黨委維穩(wěn)辦、政法委、信訪部門和國家安全委員會都負有維穩(wěn)的責任，但對社會穩(wěn)定風險評估不存在確切的責任主體。今后重大事項社會穩(wěn)定風險評估工作，應從各部門抽調人員組成社會穩(wěn)定風險評估領導小組具體負責評估工作的組織、指揮和協(xié)調。

(三) 加大培訓力度，提升專業(yè)素質

重大事項社會穩(wěn)定風險評估是具有很強專業(yè)性的一項工作，因此政府部門要加大培訓力度培養(yǎng)專業(yè)化的評估人員。同時加強對領導的培訓可以提升領導對社會穩(wěn)定風險評估的重視程度和風險評估知識和技能的掌握水平。政府在重點政府部門盡可能吸納評估專業(yè)人才，整合組建評估工作人才庫，實行人員動態(tài)管理。同時大力鼓勵社會第三方組織的發(fā)展，在組織注冊和構建上提供幫助并賦予第三方組織評估的權威性及合法性。

(四) 加快立法進程，完善制度體系

完善的法律法規(guī)體系可以促進評估工作內容和程序的規(guī)范化、法制化和常態(tài)化，為社會風險評估工作推進提供制度保障。目前應盡快推進全國人大立法工作，填補社會穩(wěn)定風險評估的法律盲區(qū)。全國人大應出臺全國性的社會穩(wěn)定風險評估工作指南或實施綱要等文件，統(tǒng)一規(guī)定重大事項社會穩(wěn)定風險評估工作具體職能部門和各職能部門在風險評估工作中的職責。切實落實官員問責制，對在風險評估中沒有盡到自身責任的部門和官員進行處罰。同時各地政府加快社會穩(wěn)定風險評估體系的建設，根據中央和上級出臺的意見，構建一個層次分明協(xié)調統(tǒng)一的評估制度體系和結構[5]。

(五) 引入公眾參與，黨政多管齊下

目前我國的重大項目社會穩(wěn)定風險評估主要以政府部門為責任主體主導風險的評估。根據利益相關者理論，決策時應該給予利益相關者充分的話語權。重大項目涉及到廣大人民群眾的切身利益是最直接的利益相關者。因而，在評估時需引入公眾參與，提供群眾參與的渠道和制度。通過發(fā)放問卷、座談會、聽證會和訪談等方式收集群眾的意見。此外，根據我國國情應充分發(fā)揮黨委、政法及政府信訪機構各自優(yōu)勢力，通力合作共同推進評估工作的開展。

我國正處于改革的攻堅階段，社會矛盾大量積累，對我國的社會發(fā)展和穩(wěn)定造成嚴重的威脅。只有從源頭上遏制危機的發(fā)生，才能維護社會穩(wěn)定、維持改革開放的成果。重大項目社會穩(wěn)定風險評估基于實踐的需要而孕育生成，盡管目前在實施中還存在很多的不如意之處，但已初步顯示出來自己的價值和生命力，呈現出良好的發(fā)展態(tài)勢。重大事項社會穩(wěn)定風險評估制度亟待完善，評估工作亟待改進。

參考文獻:

[1] 塞繆爾·P·亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].王冠華，譯.上海：生活·都市·新知三聯(lián)書店，1989.

[2] 董幼鴻.重大事項社會穩(wěn)定風險評估制度的實踐與完善[J].中國行政管理:績效管理，2011(12):80-83.

[3] 汪大海，張玉磊.重大事項社會穩(wěn)定風險評估制度的運行框架與政策建議[J].中國行政管理:應急管理，2012(12):35-39.

[4] 陳曦.積極穩(wěn)妥地推行社會穩(wěn)定風險評估工作[J].中國行政管理:實踐創(chuàng)新，2011(8):121-124.

[5] 徐貴權.維系改革發(fā)展穩(wěn)定大局的制度性創(chuàng)新——聚焦重大事項社會穩(wěn)定風險評估制度的思考[J].南京師范大學學報：社會科學版，2011(6):22-27.

[6] 戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府：企業(yè)精神如何改革著公共部門[M].周敦仁，譯.上海：上海譯文出版社，1996.