王 傅

社會組織失靈(或稱第三部門失靈)現(xiàn)象在世界范圍內(nèi)存在，薩拉蒙(Salamon)稱之為“志愿失靈”[1]（P110-113）。 在我國，由于組織結(jié)構(gòu)因素、法律制度因素、文化背景因素以及歷史和現(xiàn)實因素，社會組織失靈的情況更為嚴重[2]。為解決這一問題，有必要對社會組織失靈的現(xiàn)狀和原因進行分析，以尋找解決之道。

一、社會組織失靈現(xiàn)狀及其原因分析

最早對“社會組織失靈”進行探討的是薩拉蒙。他站在慈善的角度將其稱之為 “志愿失靈”(VoluntaryFailure)，是指非營利組織行為偏離公益機制，出現(xiàn)資源配置低效或非公共性現(xiàn)象。他認為有四個方面的表現(xiàn)：一是慈善不足（Philanthropicinsufficiency），即所募資源不夠開支；二是慈善活動較為狹隘（Philanthropicparticularism），即只面對特定社會群體，忽視了另一些急需幫助的群體，導(dǎo)致資源浪費；三是慈善組織的家長作風(fēng)(Philanthropic paternalism)，即內(nèi)部管理的不民主化和不透明；四是慈善組織的業(yè)余性(Philanthropicamateurism)，即慈善工作由志愿人士去做，他們愛心有余，而專業(yè)性不足，影響服務(wù)質(zhì)量。

在我國，社會組織發(fā)展歷史較短，失靈現(xiàn)象較多。除薩拉蒙所述一般性失靈表現(xiàn)外，還有很多中國特色的失靈表現(xiàn)，如違規(guī)行為、腐敗現(xiàn)象、公信力缺失、自身合法性不足、生存狀態(tài)艱難等等?，F(xiàn)將具體情況及其原因概述如下：

（一）生存危機導(dǎo)致慈善不足

這一問題主要出在民間公益組織身上。很多草根民間組織連生存都成問題，自己都是資金鏈上的“弱勢群體”，扶助社會上的弱勢人群就更加顯得力不從心。長久以來，相對于有官方背景和資源的慈善組織，民間組織的生存非常艱難。一項對中國草根慈善組織的調(diào)查顯示，能夠生存兩年以上的組織不到30%，能夠生存3～4年的僅僅15%。草根慈善組織隊伍不穩(wěn)定，與其活動資金來源有很大關(guān)系[3]。

此外，從事公益事業(yè)的人員待遇水平偏低，也是不爭的事實。據(jù)王菊芬2007年在上海市4個行政區(qū)對2000名目前在公益性崗位就業(yè) (至少已經(jīng)工作6個月)人員的調(diào)查顯示，與上海市職工平均工資收入相比，公益性就業(yè)人員的工資明顯偏低。公益性崗位就業(yè)人員的平均工資低于其他任何類別企業(yè)的職工，僅相當于上海市職工平均工資的35%[4]。由于缺少穩(wěn)定的資金來源，員工待遇偏低，公益組織難以找到真正的優(yōu)秀人才，現(xiàn)有的人才也流失嚴重，面臨孤立無援的困境。以社會工作者為例，深圳市社會工作者協(xié)會公布一組數(shù)據(jù)：截至2013年年底，深圳社工流失率已達19.8%，逼近20%的人才流失警戒線。在流失的社工中，有超過70%的人不再從事社工行業(yè)。2014年5月，中國青年報社社會調(diào)查中心通過民意中國網(wǎng)和益派對全國3012人進行的相關(guān)調(diào)查顯示，高達73.4%的受訪者不了解社工行業(yè)。其中，50.2%的人誤以為社工就是義工或志愿者，23.2%的人將社工當成了居委會人員[5]。

（二）合法性不足導(dǎo)致舉步維艱

合法性（Legitimacy，林毓生建議譯為正當性，1999）是社會科學(xué)領(lǐng)域內(nèi)的一個跨學(xué)科術(shù)語，表明某一事物具有被承認、被認可、被接受的基礎(chǔ)。而在我國，社會團體的合法性可分為社會合法性、行政合法性、政治合法性和法律合法性四種，后三者都是由國家認定，可統(tǒng)稱為國家合法性[6]。在我國“強國家—弱社會”格局的影響下，社會合法性往往也“以政府為基礎(chǔ)”，具有局限性和依附性。因此，當前我國的合法性，實際上是“合法律性”。

許多草根公益組織初創(chuàng)時僅是有了一定程度的社會合法性，在有限的空間、以有限的方式進行活動。他們在缺乏法規(guī)規(guī)范和政府支持的情況下，小心翼翼地爭得自己的生存空間，只能在工商注冊甚至是‘黑戶’的背景下依靠志愿精神培育中國的公民意識，或者自生自滅”[7]（P56）。 以民辦非企業(yè)單位為例，按照《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《取締非法民間組織暫行辦法》規(guī)定，當前，我國未經(jīng)登記的 “非法民辦非企業(yè)單位”占到了90%以上。未經(jīng)登記，其實就是非法組織，其籌款不具備法律效力，無論本土還是國外的基金會、企業(yè)和個人的捐款捐物，都不能依法接受?；I款如此，進行更廣泛的合作就更難了。

（三）自主性缺失導(dǎo)致固步自封

自主性是社會組織的特色。但我國的社會組織，特別是官辦社會組織，過度地受制于政府，甚至辦公地點都設(shè)在政府大院，直接被納入官方組織的網(wǎng)絡(luò)之中，處于政府的直接管理之下，喪失了靈活性、創(chuàng)新性和自我發(fā)展能力[8]。這些機構(gòu)由于缺乏監(jiān)督，服務(wù)社會能力不足，資源配置效率低下，完全起不到社會組織應(yīng)該起到的糾正政府和市場失靈的作用。很多草根公益組織，由于受到了財團或企業(yè)的資助，“拿人手軟吃人嘴短”，更是在方方面面受制于他人。此外，雙重登記的社會組織，往往受到其業(yè)務(wù)主管單位的約束。

二、企業(yè)孵化器網(wǎng)絡(luò)化運作模式借鑒

在社會組織失靈已成常態(tài)的情況下，我們不再將社會組織想象成能夠終極解決市場和政府失靈問題的萬能部門。這同時意味著傳統(tǒng)的“市場失靈找政府、政府失靈找社會”的思維模式（類似于“猴子掰玉米”式的思維）已經(jīng)失效。要克服“三大失靈”現(xiàn)象，我們不再能“撇開原部門，帶著希望去尋找新部門”，因為已經(jīng)沒有更多的第四部門或第五部門了。相反，我們應(yīng)該回過頭來，在“市場—政府—社會”的三角網(wǎng)絡(luò)中，重新發(fā)現(xiàn)三大主體的價值，然后各主體揚長補短，分工合作，才能找到出路。在這里，我們可以借鑒企業(yè)孵化器網(wǎng)絡(luò)的做法，來尋找糾治社會組織失靈的良方。

任何一個具體的組織，由于其經(jīng)營規(guī)模和業(yè)務(wù)范圍等現(xiàn)實主客觀條件的限制，不可能為其對象提供所有的服務(wù)，企業(yè)孵化器也是如此，因此，必須把在孵企業(yè)所需要的超越自身業(yè)務(wù)范圍的服務(wù)轉(zhuǎn)介給其他的中介服務(wù)機構(gòu)或經(jīng)濟組織，由此產(chǎn)生了企業(yè)孵化器網(wǎng)絡(luò)組織。網(wǎng)絡(luò)組織是一個由活性結(jié)點（即成員）的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)成的有機組織系統(tǒng)[9]（P41）。 孵化器網(wǎng)絡(luò)組織的靈活性和組織成員的獨立性使得其有較高的孵化能力，又能有效降低自身運營的風(fēng)險，因此效果優(yōu)于單一的孵化器。網(wǎng)絡(luò)組織的結(jié)構(gòu)形式根據(jù)其結(jié)點的功能不同，又分為有盟主的網(wǎng)絡(luò)組織（盟主結(jié)點具有管理協(xié)調(diào)功能）和無盟主的網(wǎng)絡(luò)組織（各結(jié)點對等）。通過形成網(wǎng)絡(luò)，可以盡可能降低交易成本，提高孵化成效。

既然可以采用網(wǎng)絡(luò)化運作模式來孵化企業(yè)，也可以借鑒此方式來孵化社會組織。社會組織的權(quán)力不及政府，財力不及企業(yè)，力量很微弱，又受到公益目標和志愿失靈的雙重困擾，在初創(chuàng)期想要生存下來已屬不易，要想最終成為能與政府和企業(yè)相制衡的獨立部門，更需要幫助。在社會組織成長的幼弱時期，也可以采用多主體網(wǎng)絡(luò)孵化的方式加以培育。

三、社會組織失靈的矯治對策

（一）加強孵化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的建設(shè)

正如一棵草的培育需要土壤、陽光、空氣和水一樣，一個公益組織能否被孵化成功，孵化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境極為重要。對于企業(yè)和社會組織而言，環(huán)境實質(zhì)上就是資本、人才、技術(shù)等各種生產(chǎn)要素[10]。在當前國情條件下，社會組織所面對的配置條件孵化環(huán)境主要是政府環(huán)境。政府環(huán)境包括硬環(huán)境和軟環(huán)境兩部分。硬環(huán)境主要是指基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，包括場地、設(shè)備、交通、資金以及相關(guān)的資源等。軟環(huán)境主要包括以下兩個方面：

1.政策制度和法律環(huán)境

合法性困境是影響很多社會組織產(chǎn)生和發(fā)展的瓶頸。現(xiàn)行社會組織法規(guī)以是否登記為主要標準來劃分民間組織的“合法”與“非法”，實際上剝奪了大多數(shù)未經(jīng)登記的民間組織生存的法律資格，使得很多具備正當性條件的社會組織成為 “非法組織”[11]。造成這一現(xiàn)象的主要原因，不是社會組織的問題，而是社會組織的法律體系不健全。目前，我國社會組織的管理“規(guī)制匱乏”問題突出。雖然國務(wù)院頒布了《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金管理條例》，民政部出臺了《取締非法民間組織暫行辦法》《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》等，這些規(guī)定都是行政法規(guī)或規(guī)章，立法層次低，著眼點都在登記上，而且登記條件苛刻，將很多正當?shù)纳鐣M織拒之門外。因此，我國急需一部由全國人大制定的基本法律，并與行政法規(guī)和規(guī)章構(gòu)成法律體系，其重心是對社會組織行為加以規(guī)范和指引。比如：何種行為是禁止的，何種行為是倡導(dǎo)的，何種行為受何種法律限制，以及不同違法行為承擔(dān)不同的法律責(zé)任等明確清晰的信息。社會組織能否依照其宗旨服務(wù)于社會，是通過其行為表現(xiàn)出來的，行為(而不是“登記”的身份)才是法律要規(guī)范的對象，是其合法與否的標準。

2.人才環(huán)境

人才是組織的核心。社會組織不能全部由志愿者完成，需要專門的人才。培養(yǎng)社會組織專業(yè)人才，也需要以網(wǎng)絡(luò)孵化的理念，也就是多主體協(xié)同育人的理念。在網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同育人中，各主體的職能具體如下：

（1）政府。在協(xié)同育人以糾治社會組織失靈中，政府是發(fā)起者、引導(dǎo)者和保障者。具體體現(xiàn)在：通過對經(jīng)濟與社會發(fā)展的規(guī)劃和引導(dǎo)，為最需要發(fā)展的行業(yè)領(lǐng)域提供服務(wù)；通過宏觀經(jīng)濟和社會政策，引導(dǎo)社會組織管理專業(yè)人才向最需要的行業(yè)領(lǐng)域聚集；通過制定項目成果獎勵等政策法規(guī)，為社會組織發(fā)展提供政策激勵和制度保障；完善社會組織專業(yè)人才引進機制，鼓勵企事業(yè)單位和社會組織建立社會組織專業(yè)人才發(fā)展基金，鼓勵引導(dǎo)用人單位、社會和個人投資社會組織專業(yè)人才資源開發(fā)，建立社會組織專業(yè)人才庫。

（2）學(xué)校。在糾治社會組織失靈中，學(xué)校（主要是高校）一方面直接組織社會專業(yè)人才，另一方面也可以依靠其智力資源、科研條件與環(huán)境，為社會組織提供培訓(xùn)、科研和技術(shù)服務(wù)。在培養(yǎng)專業(yè)人才時，學(xué)校應(yīng)引導(dǎo)和鼓勵學(xué)生將目光投向社會，投向世界，投向未來，選取當前社會組織管理中尚未解決或解決相對不完善的難題，在教師的指導(dǎo)下，利用所學(xué)知識將其轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力。評價教學(xué)質(zhì)量高低，不單從考試成績來判斷，更應(yīng)該結(jié)合時代要求，從全方位來評判。

（3）社會組織。在糾治社會組織失靈中，社會組織既是受助對象，也可以是施助者?？梢圆捎谩袄蠋隆钡姆绞剑尦墒斓纳鐣M織孵化和扶助初創(chuàng)的社會組織。在協(xié)同育人中，社會組織可以與高校合作辦學(xué)，參與地方高校人才培養(yǎng)的日常決策，與高校共建人才培養(yǎng)指導(dǎo)委員會。可以向社會公眾募集人才培養(yǎng)的發(fā)展基金，專門用于人才培養(yǎng)的相關(guān)事宜。可以聘請客座教授(專家)到高校開設(shè)講座、兼課，擔(dān)任校外實習(xí)指導(dǎo)教師，參與高技能人才的培養(yǎng)并給予相應(yīng)的報酬。在探討人才培養(yǎng)改革方面，可以不定期組織與兄弟院校及相關(guān)企業(yè)進行教學(xué)、科研成果的交流活動。

（二）孵化網(wǎng)絡(luò)各結(jié)點之間的協(xié)同互動

1.深化改革，政府應(yīng)與其所辦的孵化基地分開

在我國很多省份，仍有政府以國有資產(chǎn)舉辦的社會組織培育基地。如廣州市，截至2013年11月，已建成29個社會組織培育基地，其中市級基地1個，區(qū)、縣級市的基地9個，群團組織舉辦的基地8個，街道辦事處開設(shè)的培育基地11個[12]。這種培育基地其實就是事業(yè)單位。在事業(yè)單位改制大潮中，這種做法是否有悖歷史潮流值得商榷。由于事業(yè)單位其實就是社會組織，按照“政社分開”的原則，政府理論上應(yīng)該和社會組織（包括事業(yè)單位）的人員、活動、資產(chǎn)、場所、機構(gòu)人事必須分開。因此，為了保證對所有社會組織的公平和公正，政府原則上不應(yīng)再舉辦社會組織培育基地，而應(yīng)該降低民間社會組織孵化器的準入資格，但不放松對其的監(jiān)管力度。對于現(xiàn)有的社會組織培育基地，應(yīng)參照事業(yè)單位改制的方式進行改革。

2.政府與社會組織協(xié)同互動：政府主導(dǎo)，扶持創(chuàng)建民間公益孵化器

當前，中國的草根民間組織一直面臨著兩個困境：注冊難和獲取資源難，特別是獲取本土資源難。政府也同樣面臨著矛盾：既要扶持草根組織，又要監(jiān)控他們。不扶持不行，但失控了更麻煩。民間孵化器正好可以解決這一難題。

民間公益孵化器也是社會組織，它為初創(chuàng)期草根公益組織提供包括場地設(shè)備、能力建設(shè)、信息共享、創(chuàng)業(yè)基金、資源拓展、財務(wù)托管、協(xié)助注冊、管理咨詢等關(guān)鍵性支持，以幫助草根公益組織提高整體素質(zhì)，實現(xiàn)獨立、持續(xù)地運作。最有名的是上海恩派（NPI）公益組織發(fā)展中心[13]，它的公益孵化器綜合培育模式特點是“政府支持、民間力量興辦、專業(yè)團隊管理、政府和公眾監(jiān)督、民間公益組織受益”，起到了既為新創(chuàng)草根社會組織提供支持 （如注冊、場所、資金、管理等支持），也為政府和社會組織搭建橋梁（降低政府給初創(chuàng)社會組織登記的風(fēng)險）的作用。因此，應(yīng)該扶持創(chuàng)建民間公益孵化器。

3.社會組織之間協(xié)同互動：鼓勵公募基金支持社會組織

當前，我國成熟的社會組織孵化器不多，很多是官辦的社會組織培養(yǎng)基地，行政色彩濃厚。但是，由初創(chuàng)期不成熟的民間公益孵化器來培育同樣也是初創(chuàng)期的草根公益組織，對培育效果必然產(chǎn)生影響。這方面除了繼續(xù)扶持，培育“增量”之外，盤活“存量”也很重要。比如，可以讓公募基金會發(fā)揮作用。

當前我國公募基金會的工作模式往往以運作型為主 （即基金會利用所籌資金自行運作公益項目），資助型的較少。在美國正相反，運作型基金會占總數(shù)比例不到6%[14]。不過，作為一個復(fù)雜的實體，運作型基金會更容易受到公眾的質(zhì)疑，甚至受意外事件影響而失去公信力（如“郭美美事件”與中國紅十字會即是一例[15]）。其實，公募基金會可以發(fā)揮“官民二重性”的優(yōu)勢，通過與草根公益組織或者公益組織孵化器簽訂長期合作協(xié)議，拿出資金對已落實項目進行招標。在項目落實過程中，逐步從項目實施的主體向監(jiān)管主體轉(zhuǎn)變；同時，還可以為資助對象提供合法性支持、公募權(quán)、體制資源及其拓展、財務(wù)托管、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、資金支持和交流平臺等培育，幫助其全面提高自主運行和發(fā)展的能力。對公募基金會自身來說，也是其改革轉(zhuǎn)型的一種有效途徑。

4.企業(yè)與社會組織協(xié)同互動：政府主導(dǎo)，扶持創(chuàng)建民間公益孵化器

企業(yè)與社會組織的合作是互惠互利的。就企業(yè)而言，可以拓展公共關(guān)系，降低市場進入和運營風(fēng)險，培養(yǎng)企業(yè)公民意識，激發(fā)員工的組織身份認同感，激勵員工士氣，提高員工技能。就社會組織而言，可以獲得多元化資金來源，減少對于政府或某一財團的依賴，提升公眾意識和認知程度，學(xué)習(xí)企業(yè)部門高效的管理模式和運營模式。Andreasen等學(xué)者認為，企業(yè)與NPO合作的主要類型包括:企業(yè)慈善、企業(yè)基金會、善因營銷、活動贊助、許可證協(xié)議、共同主題推廣和聯(lián)合經(jīng)營[16]。由此可以看出，我國企業(yè)可根據(jù)社會大環(huán)境的實際情況，尋找到與社會組織完美合作的新模式。

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