■寧立成 張?zhí)m蘭

2013年我國實(shí)行八項(xiàng)規(guī)定，整治“三公消費(fèi)”，各部門花錢驟然降速，財(cái)政撥款用不完，大量資金沉淀在賬戶上，央行最新公布的數(shù)據(jù)顯示，2013年10月政府存款余額為41163億元，首次超過4萬億元。[1]防止“年底突擊花錢”的任務(wù)很重。政府預(yù)算自己制訂、自行撥付、自主花錢、自我監(jiān)督的“四自財(cái)政體制”埋下了揮霍浪費(fèi)的種子。[2]改變此種現(xiàn)狀一方面需要修改這種“負(fù)激勵(lì)”的制度設(shè)計(jì)，另一方面應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)財(cái)政支出監(jiān)督。十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求“審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展”。

一、財(cái)政支出監(jiān)督的法理依據(jù)

(一)憲政的必然要求

“財(cái)政首先或從根本上說是一種政治的和法律的制度，然后它才是一種經(jīng)濟(jì)制度，有什么樣的政治和法律制度，就有什么樣的經(jīng)濟(jì)問題”。[3]前憲政社會(huì)的財(cái)政是不受人民、納稅人監(jiān)督的，這樣的財(cái)政與黑社會(huì)收“保護(hù)費(fèi)”沒有本質(zhì)區(qū)別:統(tǒng)治者收取苛捐雜稅不必征得人民同意，財(cái)政支出也不受人民監(jiān)督，財(cái)政支出的根本目的不是為了人民而是為了自己的享樂。財(cái)政受到監(jiān)督是伴隨著憲政的產(chǎn)生和發(fā)展而確立的，從歷史上看，財(cái)政是政治的核心問題，也是憲政產(chǎn)生的主因。在憲政的發(fā)源地英國，財(cái)政是憲政產(chǎn)生的直接原因，在稅收問題上經(jīng)過長期斗爭后，1215年英國國王約翰和貴族代表簽署了《自由大憲章》，其第12條規(guī)定除了給國王被俘后贖身等三項(xiàng)稅金外，課稅必須得到貴族和大地主代表會(huì)議的同意，從而確定了“不得人民同意不課稅”的原則。財(cái)政問題導(dǎo)致了憲政的產(chǎn)生，同時(shí)憲政的發(fā)展也使得財(cái)政理念和制度發(fā)生了根本的變化，憲政國家的財(cái)政是民主的、法治的、公開的、服務(wù)于人民的、受制約的財(cái)政。

(二)民主的必然要求

我國現(xiàn)行憲法第2條規(guī)定“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，明確了人民是國家的主人。既然人民是國家的主人，政府和國家工作人員是人民的“公仆”，當(dāng)然主人有權(quán)監(jiān)督“公仆”如何用錢，更何況財(cái)政收入本來就是主人的，是作為納稅人的人民交稅所形成的。國家工作人員有權(quán)花自己的工資，別人無權(quán)干涉，但是政府的財(cái)政支出有義務(wù)接受人民的監(jiān)督，因?yàn)檎皇窃跒槿嗣癖９芎褪褂秘?cái)政資金。

因此，作為納稅人的人民有權(quán)要求“稅收取之于民，用之于民”，人民交稅的目的就在于要求政府做人民的“公仆”，為人民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，在于要求政府保障和維護(hù)人權(quán)而絕不是為了讓政府騎在人民頭上作威作福、肆意揮霍;人民有權(quán)要求公開財(cái)政收支，當(dāng)今世界上多數(shù)國家的財(cái)政收支除了涉及國家機(jī)密的內(nèi)容以外都是公開的，任何公民都能通過網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙等媒體獲得相關(guān)信息;人民有權(quán)要求監(jiān)督財(cái)政支出的去向、過程和績效等等。

(三)權(quán)力制約的必然要求

廣義的權(quán)力制約包括兩層意義:一是作為整體的國家權(quán)力應(yīng)受到限制，政府的權(quán)力應(yīng)是有限的，即有限政府原則;二是國家權(quán)力各部分之間的制約，即狹義上的權(quán)力制約。通常我們所說的是狹義上的權(quán)力制約，“權(quán)力制約原則是指國家權(quán)力的各部分之間相互監(jiān)督、彼此牽制，以保障公民權(quán)利的原則”[4](P98)。權(quán)力制約之所以必要，一個(gè)重要的原因是人民主權(quán)與間接民主的矛盾。因?yàn)槭艿降赜?、人口、交通、專業(yè)分工等因素的限制，人民不可能經(jīng)常直接決定國家事務(wù)，更多的是以間接民主的方式行使民主權(quán)利，因此必然要借助于國家機(jī)關(guān)之間的相互制約。雖然人民有權(quán)監(jiān)督政府的財(cái)政收支，但是監(jiān)督財(cái)政是一個(gè)專業(yè)性很強(qiáng)的、需要耗費(fèi)大量時(shí)間的工作，公民對財(cái)政的監(jiān)督是自愿的，要求每一個(gè)公民都有能力和精力進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督是不現(xiàn)實(shí)的，所以“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力”[5](P183)。

當(dāng)今世界各國財(cái)政權(quán)主要屬于議會(huì)，即所謂財(cái)政議會(huì)主義，但是議會(huì)往往只是享有審批權(quán)和監(jiān)督權(quán)，預(yù)算草案基本上都是由行政機(jī)關(guān)編制的，通過的預(yù)算由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行。這種制度安排有其深意:財(cái)政權(quán)是國家重大權(quán)力，不能由一個(gè)國家機(jī)關(guān)獨(dú)享。雖然議會(huì)是人民的代議機(jī)關(guān)，由其享有財(cái)政事項(xiàng)最終決定權(quán)理由更充分，但也不能由其獨(dú)享財(cái)政權(quán)，畢竟議會(huì)只是人民的代議機(jī)關(guān)而不是人民本身。如果由議會(huì)編制預(yù)算草案并組織實(shí)施預(yù)算，同時(shí)又享有審批權(quán)和監(jiān)督權(quán)，那么財(cái)政權(quán)就會(huì)失去制約和監(jiān)督，失去制約和監(jiān)督的權(quán)力就面臨著異化的危險(xiǎn);當(dāng)然如果財(cái)政由政府“自編自導(dǎo)”，那么財(cái)政支出的失控和變質(zhì)就是必然的。

(四)人性中的惡性

人性中的惡性是權(quán)力需要監(jiān)督和制約的深層次原因。如果我們將政府及其工作人員定義為善的化身，認(rèn)為他們是比爹娘還親、恩情比天地還大的“父母官”，那么我們就可以將自己的所有托付給政府及其工作人員，制約和監(jiān)督就是多余的，但是事實(shí)并非如此，人類有無數(shù)的經(jīng)驗(yàn)證明人民寄希望于統(tǒng)治者的良心來施行仁政的想法是靠不住的。

休謨提出了著名的政治制度設(shè)計(jì)中的“無賴假定”，他說:“在設(shè)計(jì)任何政府制度和確定該體制中的若干制約、監(jiān)控機(jī)構(gòu)時(shí)，必須把每個(gè)成員都設(shè)想為無賴之徒，并設(shè)想他的一切作為都是為了謀求私利，另無其他目標(biāo)?！盵6](P27)基督教也認(rèn)為，由于人類的始祖亞當(dāng)和夏娃偷吃了伊甸園的智慧果因而天生就有“原罪”。之所以需要對權(quán)力加以制約和監(jiān)督是因?yàn)槿诵杂衅渲旅娜觞c(diǎn)，因而不得不加以防范和制約。

二、我國財(cái)政支出應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的原則

(一)我國財(cái)政支出的目標(biāo)原則：公共、人權(quán)

財(cái)政的英文“public finance”直譯為漢語就是“公共財(cái)政”，其意在于與私人領(lǐng)域分開。1998年中共十五屆五中全會(huì)的決議《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》明確提出了要“逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求的公共財(cái)政框架”。《國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見的通知》進(jìn)一步提出:“推動(dòng)國有資本從一般競爭性領(lǐng)域適當(dāng)退出?！惫?、人權(quán)的目標(biāo)對財(cái)政支出的方向提出了要求:財(cái)政支出應(yīng)當(dāng)解決市場本身無法解決的問題，即提供市場無法提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)、彌補(bǔ)市場缺陷，而不是為極少數(shù)人服務(wù)。從這種意義上說，國家不應(yīng)利用財(cái)政資金與民爭利，凡是市場經(jīng)濟(jì)能夠解決的問題，財(cái)政就不要介入，特別是不介入一般競爭性領(lǐng)域。財(cái)政支出應(yīng)當(dāng)注重基本人權(quán)的實(shí)現(xiàn)，投向社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、教育、科技、文化、衛(wèi)生等民生工程，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

判斷財(cái)政支出的方向時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)以此為標(biāo)準(zhǔn)，每一項(xiàng)財(cái)政投入都要審查這是否為公共服務(wù)和民生所需要，是為了公眾還是極少數(shù)人的利益，是否能夠通過市場解決?一些財(cái)政投入和支出引起了一些爭議，原因就在于這些財(cái)政支出與公共服務(wù)和民生沒有直接的關(guān)系，而只有間接的關(guān)系或并無關(guān)系。例如家用電器的“以舊換新”、國家對上市公司的財(cái)政補(bǔ)貼等與公共服務(wù)和民生就沒有直接關(guān)系，卻享受了財(cái)政補(bǔ)貼。

(二)我國財(cái)政支出的程序原則：公開、法治

“陽光是最好的消毒劑”。財(cái)政支出公開既是人民主權(quán)的要求，也是行政信息公開制度的要求，財(cái)政支出應(yīng)當(dāng)透明，財(cái)政支出的內(nèi)容、活動(dòng)過程和結(jié)果，除了涉及國家機(jī)密，都應(yīng)當(dāng)向議會(huì)向社會(huì)公眾、新聞媒體公開。十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要“實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展”。財(cái)政部長樓繼偉認(rèn)為目前我國預(yù)算審批的核心是收支平衡，而不是支出規(guī)模與政策，應(yīng)當(dāng)實(shí)施全面規(guī)范的預(yù)算公開，以后預(yù)算要更多強(qiáng)調(diào)公開支出政策，預(yù)算公開除了“報(bào)賬”以外，要讓大家更多知道是怎樣一種支出政策，增強(qiáng)預(yù)算的透明度。[7]這表明一方面我國現(xiàn)在更加重視財(cái)政支出，另一方面也明確提出了公開、透明的財(cái)政支出原則。

法治財(cái)政中的“法”特指代議機(jī)關(guān)制定的法律而不包括其他機(jī)關(guān)的法律性文件，體現(xiàn)了當(dāng)今世界各國普遍實(shí)行的財(cái)政議會(huì)主義原則。當(dāng)今世界多數(shù)國家都實(shí)行財(cái)政預(yù)算制度，議會(huì)每年以法律的形式通過預(yù)算案，不允許政府隨意進(jìn)行財(cái)政收支。法治財(cái)政是憲法的法治原則對財(cái)政制度的必然要求，同時(shí)也是財(cái)政民主的制度化體現(xiàn)，是實(shí)現(xiàn)人民在財(cái)政方面基本權(quán)利的必要手段。

公開、法治要求財(cái)政支出的內(nèi)容除了國家機(jī)密都應(yīng)當(dāng)公開，盡可能具體、細(xì)致地公開，而不是僅僅公布一些模糊的數(shù)字，越具體越好，因?yàn)楣_的目的是為了便于監(jiān)督;政府的財(cái)政支出必須嚴(yán)格依法而行，各級政府的財(cái)政支出要接受同級人大的嚴(yán)格監(jiān)督，增強(qiáng)人大財(cái)政監(jiān)督的權(quán)威性。

(三)我國財(cái)政支出的效果原則：節(jié)省、績效

節(jié)省是指辦一件事情，應(yīng)盡可能花最少的錢辦好，不能奢靡和浪費(fèi);績效強(qiáng)調(diào)財(cái)政支出的效果?！蛾P(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》要求:“在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果，要求政府部門不斷改進(jìn)服務(wù)水平和質(zhì)量，花盡量少的資金、辦盡量多的實(shí)事，向社會(huì)公眾提供更多、更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，使政府行為更加務(wù)實(shí)、高效。”財(cái)政支出實(shí)質(zhì)上是作為人民受托人的政府運(yùn)用人民上交的錢為人民服務(wù)的行為，因此容易出現(xiàn)公款吃喝、揮霍浪費(fèi)、天價(jià)采購等“崽賣爺田心不疼”的現(xiàn)象。正因?yàn)槿绱?，我們才更?yīng)該加強(qiáng)對財(cái)政支出績效的管理，督促政府及其工作人員認(rèn)真、負(fù)責(zé)地履行自己的義務(wù)。

節(jié)省、績效要求財(cái)政支出不是“花完錢”，更不是“年底突擊花錢”，而是要“花好錢”，盡量用最少的錢辦最多、最好的事情。為了保證財(cái)政支出的績效，一方面要科學(xué)設(shè)定績效評價(jià)指標(biāo)、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法，另一方面要明確責(zé)任，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，獎(jiǎng)勵(lì)財(cái)政支出績效好的政府機(jī)關(guān)及其工作人員，推廣其好的經(jīng)驗(yàn)，對于財(cái)政經(jīng)費(fèi)浪費(fèi)嚴(yán)重，使用效率低下的政府機(jī)關(guān)以及相關(guān)工作人員應(yīng)追究其責(zé)任。

三、我國財(cái)政支出監(jiān)督的完善

(一)改“負(fù)激勵(lì)”為“正激勵(lì)”，鼓勵(lì)節(jié)約，懲處“突擊花錢”

財(cái)政支出的目的應(yīng)當(dāng)是“辦事”，而不是“花錢”，現(xiàn)在的制度設(shè)計(jì)恰恰與此相反，其結(jié)果是花錢有功節(jié)約不利。這種制度已經(jīng)形成了不良的“路徑依賴”，這一明顯有害的制度能夠長期存在是因?yàn)椤鞍殡S制度而產(chǎn)生一些與現(xiàn)有制度共存共榮的強(qiáng)有力的組織和利益集團(tuán)，盡管制度開始逐步顯現(xiàn)出阻礙整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)發(fā)展的負(fù)面效應(yīng)，在現(xiàn)實(shí)生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中也不能得到有效支持，但這些組織可能為了自身的利益而維護(hù)和加強(qiáng)現(xiàn)有制度，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不斷推出一些加強(qiáng)現(xiàn)有激勵(lì)與組織的制度，從而使這種無效的制度變遷的軌跡持續(xù)下去，直至形成制度的路徑閉鎖”[8]。現(xiàn)在的制度安排顯然對政府機(jī)關(guān)有利，而對納稅人不利，諾斯認(rèn)為路徑閉鎖之后，通過政府干預(yù)和一致性行動(dòng)，以及意識形態(tài)的支持，還是可能沖破路徑閉鎖，實(shí)現(xiàn)路徑替代。通過頂層設(shè)計(jì)和高層的強(qiáng)力推動(dòng)，我國的這一制度能夠被新的、合理的制度所替代。

我們建立的新制度應(yīng)當(dāng)是鼓勵(lì)節(jié)約和效率的、“正激勵(lì)”的制度，應(yīng)當(dāng)對政府機(jī)關(guān)財(cái)政支出的績效進(jìn)行評價(jià)，對于財(cái)政支出績效高的國家機(jī)關(guān)和個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì)和表彰，對財(cái)政支出績效差的，甚至存在鋪張浪費(fèi)現(xiàn)象的國家機(jī)關(guān)和個(gè)人給予批評和懲處。同時(shí)，我們還應(yīng)當(dāng)改變那種今年花不完預(yù)算就少安排明年預(yù)算的“負(fù)激勵(lì)”機(jī)制，這需要改變財(cái)政預(yù)算編制的方式方法。

(二)改革財(cái)政預(yù)算編制的方法，提高財(cái)政支出的公開性、透明性、完整性和科學(xué)性

1.公開性、透明性。我國的財(cái)政體制改革在財(cái)政公開和透明問題上取得了相當(dāng)?shù)倪M(jìn)步，然而財(cái)政公開的廣度、深度和剛性不夠，大量存在的預(yù)算外收支使得透明度大打折扣，部門預(yù)算雖較之以往的預(yù)算科學(xué)、明晰，但仍然不細(xì)致，預(yù)算報(bào)告也過于籠統(tǒng)，讓公眾的監(jiān)督無從下手。值得慶幸的是，有些地方已經(jīng)開始改革，2004年廣東省人大開會(huì)時(shí)的《2004年省級部門預(yù)算單位預(yù)算表》是一本16開、3厘米厚、504頁、包括115個(gè)省級部門的大部頭，而且每個(gè)部門的預(yù)算草案都附有一份文字說明，列明單位基本情況、人員設(shè)置、新一年工作任務(wù)收入預(yù)算說明、支出預(yù)算說明等。[9]

公開性、透明性不僅僅針對財(cái)政支出的內(nèi)容，也針對財(cái)政支出的過程，財(cái)政支出的法律法規(guī)依據(jù)、所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)和程序、評審的過程都應(yīng)當(dāng)公開，例如專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的支出就應(yīng)當(dāng)實(shí)行過程的完全公開，否則資金的支付完全變成了隨心所欲，想給誰就給誰的事情，就會(huì)出現(xiàn)“權(quán)力尋租”、“跑部錢進(jìn)”等問題。

2.完整性。財(cái)政支出的完整性應(yīng)該表現(xiàn)在內(nèi)容和時(shí)間兩個(gè)方面，即實(shí)現(xiàn)全口徑、全時(shí)間的監(jiān)督。

內(nèi)容的完整。我國現(xiàn)行的《預(yù)算法》并未將政府所有的收支都納入預(yù)算，還存在大量的所謂預(yù)算外收支。這樣的預(yù)算不可能監(jiān)督好財(cái)政支出，就如同我們不要指望一個(gè)不完整的、有漏洞的堤壩能夠攔得住河水一樣。只有內(nèi)容完整的預(yù)算，才可能有真正的監(jiān)督。

時(shí)間的完整。我國的財(cái)政預(yù)算年度自公歷1月1日至12月31日，而全國人大會(huì)議在每年的2、3月份召開，也就是說人大開會(huì)審議預(yù)算草案之前預(yù)算已經(jīng)執(zhí)行兩、三個(gè)月了，形成了先執(zhí)行、后審批，人大的預(yù)算缺乏權(quán)威性和嚴(yán)肅性的狀況。我國現(xiàn)行的《預(yù)算法》第44條規(guī)定:“預(yù)算年度開始后，各級政府預(yù)算草案在本級人民代表大會(huì)批準(zhǔn)前，本級政府可以先按照上一年同期的預(yù)算支出數(shù)額安排支出”，這個(gè)規(guī)定違背了“預(yù)算”是預(yù)先安排計(jì)劃好財(cái)政收支的本義，也就是說這段時(shí)間沒有計(jì)劃，直接就按照上一年同期的預(yù)算支出數(shù)額安排支出。解決這個(gè)問題有兩種方式:一種是將我國的財(cái)政預(yù)算年度改為自當(dāng)年的4月1日至次年的3月31日，英國、日本、新加坡等國就是如此;另一種是將全國人大開會(huì)的時(shí)間改為每年的11月或者12月份。

3.科學(xué)性。財(cái)政支出的科學(xué)性要求編制預(yù)算支出一定要遵循科學(xué)規(guī)律、遵循常理。“年底突擊花錢”的一個(gè)重要原因是預(yù)算制度的不科學(xué)，形成了“負(fù)激勵(lì)”機(jī)制。我國的預(yù)算編制部門由于人力不夠或者為了平衡關(guān)系，或者由于懶政、怠政而實(shí)行“基數(shù)預(yù)算”，即每一年的預(yù)算都是在上一年的基礎(chǔ)上增加一定的數(shù)額，并且結(jié)余全部上繳，“于是，把本年度的錢在年底前突擊花完，在某種意義上就成了一項(xiàng)重要的任務(wù)，而對經(jīng)費(fèi)使用的合理性和有效性卻往往不予在意”[10]。解決這個(gè)問題的方法是實(shí)行“零基預(yù)算”或者加權(quán)平均的方法。

財(cái)政支出的公開性、透明性、完整性和科學(xué)性是財(cái)政支出監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)，如果財(cái)政收支不公開、不透明、不完整，監(jiān)督就無從談起。財(cái)政支出的公開性、透明性、完整性和科學(xué)性是一個(gè)有機(jī)聯(lián)系、不可分割的整體，公開透明是目的，完整和科學(xué)是實(shí)現(xiàn)公開透明的必然要求和手段，不公開透明的財(cái)政支出往往不完整、不科學(xué);不完整的財(cái)政支出預(yù)決算既不公開透明也不科學(xué);不科學(xué)的財(cái)政支出預(yù)決算必然影響其公開透明性和科學(xué)性。

(三)改革財(cái)政支出的監(jiān)督體制，落實(shí)人大的財(cái)政支出監(jiān)督權(quán)

我國財(cái)政監(jiān)督制度的三個(gè)組成部分:人大監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和財(cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督已完全具備，但是體制仍未理順，仍有一些問題亟待解決。

1.人大監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督合二為一。人大的財(cái)政支出監(jiān)督存在最主要的問題是人大沒有技術(shù)力量進(jìn)行監(jiān)督，另外《預(yù)算法》規(guī)定財(cái)政部在每年人大開會(huì)前1個(gè)月將預(yù)算草案主要內(nèi)容交全國人大財(cái)經(jīng)委初審，而其他代表則只有在開會(huì)時(shí)才能拿到預(yù)算草案。財(cái)政支出預(yù)決算的核準(zhǔn)是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)的、需要專門技術(shù)人員才能完成的、工作量很大的事情，單憑一些人大代表在短短幾天或者十幾天的時(shí)間根本無法完成。正是由于局限于技術(shù)力量和時(shí)間，現(xiàn)在我國人大的監(jiān)督往往只停留在對預(yù)決算草案的宏大數(shù)字的審查而無法深入。

我國的審計(jì)監(jiān)督缺乏權(quán)威和公信力。各級審計(jì)機(jī)關(guān)是同級人民政府的組成部門，一方面審計(jì)機(jī)關(guān)屬于同級人民政府領(lǐng)導(dǎo)，對同級人民政府不可能實(shí)施監(jiān)督;另一方面審計(jì)機(jī)關(guān)與其他行政部門都是行政機(jī)關(guān)，而且屬同一級人民政府領(lǐng)導(dǎo)，其監(jiān)督的公信力并不強(qiáng)。近些年來審計(jì)部門掀起了所謂“審計(jì)風(fēng)暴”，國務(wù)院的很多部委都存在違反財(cái)政法律的情況，但最終都是不了了之，審計(jì)署的獨(dú)立性和權(quán)威有限。

因此，將人大監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督合二為一，將審計(jì)部門置于人大的領(lǐng)導(dǎo)之下是一個(gè)可行的選擇。人大監(jiān)督缺乏技術(shù)力量，而這正是審計(jì)機(jī)關(guān)所具備的;審計(jì)監(jiān)督缺乏權(quán)威和公信力，而人大監(jiān)督恰恰有很強(qiáng)的權(quán)威和公信力，因?yàn)楦骷壢舜笫怯蛇x民直接或者間接選舉產(chǎn)生的，具有較強(qiáng)的合法性和權(quán)威性，人大是立法機(jī)關(guān)，人大的監(jiān)督是立法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，具有較強(qiáng)的公信力。一些國家就是將審計(jì)部門歸國會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，取得了較好的效果，美國的最高審計(jì)總署是隸屬于國會(huì)的，對國會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。

2.細(xì)化財(cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督。財(cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督是行政機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，和審計(jì)監(jiān)督一樣也存在缺乏權(quán)威和公信力的問題。然而，財(cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督非常有必要，一方面財(cái)政部門監(jiān)督財(cái)政支出是其分內(nèi)職責(zé)，另一方面財(cái)政部門有其他部門所沒有的條件和技術(shù)手段。2010年1月財(cái)政部制定的《財(cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督檢查辦法》對財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督進(jìn)行了規(guī)定，但只是規(guī)定了應(yīng)對哪些事項(xiàng)進(jìn)行檢查，而對于具體要檢查這些事項(xiàng)的哪些問題則規(guī)定得過于簡單，特別是沒有規(guī)定對有關(guān)政府機(jī)關(guān)財(cái)政支出程序，例如申請、公開、公示和評審等程序的履行情況進(jìn)行檢查監(jiān)督。

3.人大監(jiān)督和財(cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督緊密銜接。財(cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督和人大監(jiān)督各有其特點(diǎn)和側(cè)重，財(cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督相對比較微觀、具體，而人大的監(jiān)督相對比較宏觀、原則;財(cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督時(shí)間在前，主要對政府各部門提交的財(cái)政收支預(yù)決算草案的監(jiān)督，而人大的監(jiān)督時(shí)間在后，主要對財(cái)政部門代表政府編制的財(cái)政預(yù)決算草案進(jìn)行審查和監(jiān)督;財(cái)政部門內(nèi)部監(jiān)督針對其他政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位，而人大的監(jiān)督針對同級人民政府及其財(cái)政部門。

這兩種監(jiān)督如果能夠緊密銜接就能夠發(fā)揮各自的優(yōu)勢，有力地監(jiān)督財(cái)政支出。人大監(jiān)督政府及其財(cái)政部門，財(cái)政部門監(jiān)督其他政府部門，各個(gè)環(huán)節(jié)之間環(huán)環(huán)相扣，形成一個(gè)完整的整體。

(四)完善和落實(shí)財(cái)政支出的問責(zé)制度

財(cái)政支出主要有三個(gè)環(huán)節(jié)，編制預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算、編制決算，相應(yīng)地應(yīng)該在這三個(gè)環(huán)節(jié)完善問責(zé)制度。

1.編制預(yù)算階段。我國的法律制度中存在著“重預(yù)算執(zhí)行、輕預(yù)算編制”的傾向，往往忽視了預(yù)算編制的問題，特別是忽視了預(yù)算編制階段的問責(zé)。

有權(quán)力就有責(zé)任，各政府部門就自己編制的預(yù)算草案、財(cái)政部門就自己編制的本級政府預(yù)算草案、人大就自己通過的政府財(cái)政預(yù)算應(yīng)當(dāng)分別承擔(dān)責(zé)任。各級人民政府及其財(cái)政部門如果發(fā)現(xiàn)其他政府部門編制的預(yù)算支出草案存在著弄虛作假、多報(bào)預(yù)算支出數(shù)額、騙取國家財(cái)政資金或者由于疏忽等原因而少報(bào)預(yù)算支出等行為的，人民政府及其財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任;人民政府及其財(cái)政部門在編制本級政府預(yù)算支出草案存在著增大財(cái)政預(yù)算的故意或者嚴(yán)重過失行為等違法或者不適當(dāng)?shù)男袨椋舜髴?yīng)當(dāng)追究其責(zé)任;人大如果沒有嚴(yán)格履行自己的審查監(jiān)督職責(zé)，通過了不適當(dāng)?shù)呢?cái)政預(yù)算草案，人大也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，只不過這種責(zé)任主要是集體責(zé)任和政治責(zé)任，例如選民或者選舉單位罷免由其選出的代表，如果人大代表有受賄等違法行為則追究行為人的法律責(zé)任。除了對以上這些國家機(jī)關(guān)的責(zé)任進(jìn)行追究以外，法律還應(yīng)當(dāng)規(guī)定對在預(yù)算編制過程中直接責(zé)任人法律責(zé)任的追究。

這些責(zé)任的有關(guān)法律基本付之闕如，1994年的《預(yù)算法》的第十章名為“法律責(zé)任”，但內(nèi)容只有3條(第73至75條)，只規(guī)定了“政府未經(jīng)依法批準(zhǔn)擅自變更預(yù)算”、“擅自動(dòng)用國庫庫款”、“隱瞞預(yù)算收入”等三種情況，對于編制預(yù)算草案階段相關(guān)主體的責(zé)任卻根本沒有規(guī)定。最為典型的是缺乏政府預(yù)算草案被否決如何處置的規(guī)定。既然人大有預(yù)算審批權(quán)，那么政府提交的預(yù)算草案既有可能被批準(zhǔn)也有可能被否決，但是立法似乎根本就沒有考慮到預(yù)算草案有被否決的可能。實(shí)踐中政府提交的預(yù)算草案，人大代表有提出修改意見的權(quán)利，但沒有自行修改的權(quán)力，意見是否被采納取決于政府的意愿。如果人大的意見不被采納，那么人大只有兩種選擇:整體否決或者整體通過預(yù)算草案。如果政府的財(cái)政預(yù)算被否決應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么責(zé)任，政府領(lǐng)導(dǎo)成員應(yīng)當(dāng)集體辭職還是追究直接責(zé)任人的責(zé)任，法律沒有規(guī)定。

2.預(yù)算執(zhí)行階段。雖然我國法律對于預(yù)算執(zhí)行階段有關(guān)主體的法律責(zé)任有一些規(guī)定，但是并不完善，需要在兩個(gè)方面加以改進(jìn)。

一方面，對現(xiàn)有規(guī)定加以具體化，增加其可操作性。國務(wù)院頒布的《財(cái)政違法行為處罰處分條例》第6條對財(cái)政支出過程中以虛報(bào)、冒領(lǐng)等手段騙取財(cái)政資金;截留、挪用財(cái)政資金;滯留應(yīng)當(dāng)下?lián)艿呢?cái)政資金;違反規(guī)定擴(kuò)大開支范圍，提高開支標(biāo)準(zhǔn)等行為進(jìn)行了規(guī)定，“情節(jié)較重的，給予降級或者撤職處分;情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除處分”。然而，這條規(guī)定過于原則，為了便于操作，第6條應(yīng)當(dāng)具體規(guī)定這些類型的行為中何為“情節(jié)較重”或者“情節(jié)嚴(yán)重”，具體是什么樣的違法目的、使用了何種違法手段、達(dá)到什么數(shù)額或者造成什么危害后果才分別構(gòu)成“情節(jié)較重”或者“情節(jié)嚴(yán)重”。

另一方面，加強(qiáng)對法律規(guī)定的落實(shí)。近些年來在所謂的“審計(jì)風(fēng)暴”中，很多部委都存在違反財(cái)政法律法規(guī)的情況，特別是挪用財(cái)政資金的情況最為普遍，有些部門甚至挪用財(cái)政資金達(dá)到數(shù)億元，但最終只是公布違規(guī)情況就不了了之。我們應(yīng)當(dāng)改變“財(cái)政資金被貪污是大事，被挪用是小事”的觀念，加大執(zhí)法力度，嚴(yán)肅財(cái)政紀(jì)律，保證預(yù)算得到全面、準(zhǔn)確的執(zhí)行。

3.編制決算階段。我國法律規(guī)定的財(cái)政收支決算的程序與財(cái)政預(yù)算的程序基本是相同的，相應(yīng)地，財(cái)政支出決算過程中的法律責(zé)任的主體與財(cái)政支出預(yù)算的主體基本相同。依照我國預(yù)算法的規(guī)定，各單位、各部門編制本單位或者部門決算草案，各級政府財(cái)政部門在匯總、審查各部門決算草案的基礎(chǔ)上具體編制本級政府決算草案，人大審查批準(zhǔn)同級政府及其財(cái)政部門編制的政府決算草案，在此過程中各主體應(yīng)當(dāng)對自己編制或者審查的決算草案負(fù)責(zé)，而不僅僅是匯總數(shù)據(jù)、審查是否“完成了預(yù)算”。同編制預(yù)算草案的法律責(zé)任缺失一樣，編制決算草案的責(zé)任也基本沒有法律加以規(guī)定。應(yīng)當(dāng)通過立法規(guī)定財(cái)政決算的編制者、審批者承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

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