鄢定友

民國時期警察的工資待遇考論

鄢定友

民國時期的警察由警察官和長警組成，警察官實行文官分級制的官俸制，長警則實行分種類標準下因地制宜的薪餉制，但終因政府財力及各地財政收入所限，加之警察官和長警身份不同，警察工資待遇的差異性明顯，同工不同酬的現(xiàn)象較為嚴重，進而影響了警察隊伍的穩(wěn)定及警察工作積極性的發(fā)揮。

民國時期 警察 工資制度

民國時期的中國警察逐步走上職業(yè)化與專業(yè)化，警察的工資待遇（本文工資待遇是狹義的工資，是指警察每月按工資制度領到的官俸或薪餉，不包括警察的津貼、獎金、加班或生活補貼及其他經(jīng)濟來源收入。）也實行按月計付的貨幣化工資制度。民國時期的警察由具有文官身份的警察官和既無官階又無公務員身份的長警（警長和警士的統(tǒng)稱）組成，因警察官與長警身份不同，民國時期對警察實行按官等及身份發(fā)放的工資制，并隨政權更迭而不斷調(diào)整。

表1：北洋政府時期文官官俸表單位：元

一、警察官：官等有別下的官俸制

民國時期施行文官制度，文官分特任、簡任、薦任、委任、委用、雇員等不同類別，警察官屬文官序列，其工資待遇參照文官官俸制度執(zhí)行。南京臨時政府成立伊始，即參照中國古代和西方文官制度，草擬了《任官令》和《文官考試令》等，重新規(guī)劃文官制度，開創(chuàng)中國近代文官制度之先河。北洋政府時期，一方面實行文武分途原則，將警察官歸入內(nèi)務系統(tǒng)的行政文官系列；一方面又頒布《中央行政官官等法》，將行政官分特任、簡任、薦任、委任四等，其中特任官只設1級，簡任官分3級、薦任官分7級、委任官為12級，由此確立起4等23級官職合一、官職與官俸相互對應的文官官等官俸制[1]，這一時期的《警察官官俸表》則依此法而定，不同警察官官等享有不同的工資待遇，詳情見表1。

南京國民政府因襲北洋政府舊制，并隨局勢變動做適當調(diào)整。1928年內(nèi)政部公布施行《警察官官等表》，規(guī)定警察官官等分為簡任（二等四級）、薦任（二等五級）及委任（三等七級）三大任別、七個等第、十六個級別，其中特別市公安局長為簡任三級至薦任一級，分局長為薦任三級至委任一級，督察長、技術官、秘書科長為薦任三至五級，督察員、技術員、科員為委任二至四級，分局局員為委任五至六級，巡官為委任六至七級；省會公安局及普通市公安局長為薦任二級至四級，督察長、技術官、秘書科長、分局長為委任一至三級，督察員、技術員、科員為委任四至五級，分局局員為委任五至六級，巡官為委任六級至七級；縣公安局長為委任一至三級，科長、分局長為委任四至五級，科員、分局局員、巡官為委任六至七級[2]。同時還出臺《警察官官俸表》，規(guī)定相應等級和級別每月享受相應的官俸，簡任一至四級分別為580、520、460和400元，薦任一至五級分別為340、300、260、220和180元；委任一至七級分別為150、130、110、90、70、50和30元[3]。1933年南京政府又頒布了《暫行文官官等官俸表》，與北洋政府不同的是，將原來的4等（特任、簡任、薦任、委任）23級修改為4等37級。比照《暫行文官官等官俸表》，結合各警察機關狀況，內(nèi)政部于1934年5月公布新的《暫行警察官官等官俸表》，并按照文官官等分類與分級，將警察官也分為4等37級，其中首都警察廳廳長簡任三至七級，秘書、科長、處長、局長為薦任一至十一級，督察長、訓練官、技正、所長為薦任三至十二級，督察員、技術員、科員、隊長、教官、訓練官、醫(yī)官等均為委任職；省警務處長、省會、省轄市、水上公安局局長均為薦任一至五級，其他人員均為委任職；院轄市公安局長為簡任四級至薦任五級，局長以下的秘書、科長、督察長、分局長、訓練官、技正、技士、所長等均為薦任職，督察員、技術員、科員、隊長、隊副、分隊長、分局員、技佐、醫(yī)官、巡官、偵探、辦事員等均為委任職?？h公安局分為三等，一等縣公安局長為委任一級至四級，局長以下的科長、督察長、隊長、分局長、訓練員、督察員、分局員、隊副、醫(yī)官、巡官、辦事員等均為委任職；二等縣公安局長為委任五級至八級，局長以下的科長等職為委任職；三等縣公安局長為委任九級至十二級，局長以下的科長等為委任職[4]。比照《暫行警察官官等官俸表》與《暫行文官官等官俸表》，同一任別同一級別的每月官俸額完全相同，具體情況見表2。

表2：暫行文官官等官俸和警察官官俸表單位：元

抗戰(zhàn)結束后，國民政府于1945年11月24日頒行《警察官官等官俸表》，除對首都警察廳廳長、省警務處處長等職別的官等有所上調(diào)，其俸給亦相應提高外，有關警官任別、級別、俸別及允許自定俸額或減成支給等制度皆未變更。但按行政院的規(guī)定，自1946年1月1日起實行對公務員及警察官加發(fā)“生活補助費”作為補償?shù)霓k法。生活補助費分基數(shù)與薪俸加倍數(shù)兩項，數(shù)額由行政院根據(jù)各地物價指數(shù)分別核定，并于每年1月、5月、9月各調(diào)整一次，相對固定的警察官官俸與扶搖直上的各種補貼相比，日顯微乎其微了[5]。

二、長警：分類標準下的薪餉制

民國時期的長警因其非公務員身份，其工資稱為“薪餉”。民國初年，全國長警薪餉沒有指導性的統(tǒng)一發(fā)放標準，各地依據(jù)地方財力情況支付薪餉。北平長警分四等，南京、青島各分三等，上海警長分為三等、警士分為四等，薪餉發(fā)放標準也各異[6]。為統(tǒng)一長警薪餉發(fā)放標準，南京政府行政院第188次會議議決修正通過，并飭令內(nèi)政部于1934年11月30日頒行《警長警士薪餉暫行條例》，規(guī)定警長、警士薪餉分為六級，實行甲乙丙三種薪餉標準，依何種支給，由各級警察機關視其服務地方經(jīng)濟狀況及實際需要，編定后，報由各該管最高主管長官分別呈咨內(nèi)政部核轉銓敘部核定備案。同時還規(guī)定長警初任時應給予最低級薪餉，任職滿一年確有成績者得晉升一級，升級后未滿一年非有特殊功績不得繼行進級，進至最高級后滿二年以上，確有成績者，得酌給年功加餉，但至多不得超過其一個月的薪餉[7]。

內(nèi)政部公布的“暫行條例”雖有甲乙丙三種規(guī)定，但為節(jié)省薪餉開支，各地警察機關大多按丙種薪餉支給，即使警察經(jīng)費相對充足的廣州市，也僅按乙種薪餉支付，長警待遇實等同雜差夫役。為解決此問題，1936年6月3日行政院公布《整理警政原則》，規(guī)定警士月餉至少須達10元以上，但各地囿于捉襟見肘的警察經(jīng)費，執(zhí)行情況并不理想。

面對物價上漲和長警待遇較低之窘?jīng)r，為提高長警待遇，1942年8月5日，國民政府核準修正了《警長警士薪餉條例》，將警士警長薪餉分為三等，仍實行甲乙丙三種薪餉標準。此后直至國民黨兵敗大陸，警長警士薪餉制度基本無大變化。期間，為補償物價上漲的影響，按行政院的有關規(guī)定，也實行過加發(fā)生活津貼、生活補助費等辦法，并隨物價指數(shù)的上升而經(jīng)常調(diào)整增加[8]。1934年和1942年的“警長警士薪餉發(fā)表標準”，見表3。

表3：1934年、1942年的警長警士薪餉表單位：元

資料來源：1934年《警長警士薪餉表》來自《中華民國法規(guī)大全》(第1冊)，商務印書館1936年版；1942年《警長警士薪餉表》來自張厲生的《警政法規(guī)匯編·第三類·人事經(jīng)費·第四目·俸級》，中國警政出版社1947年版

以上兩個方案只是長警薪餉發(fā)放的政策性和指導性方案，缺乏強制性和約束性。至于應依何種支給，主要取決于地方財力狀況，隨意性比較大。為節(jié)省經(jīng)費，各地長警薪餉發(fā)放的種類和等級普遍較低，且長警薪餉區(qū)域性差距也較為懸殊。

三、結語

民國時期警察工資不斷變動，受多種因素的影響。警察實行按官等或身份貨幣化給付的工資制度，使“重高官、薄小吏”的工資差別現(xiàn)象依然存在。同時，管窺民國時期警察工資待遇變動軌跡，凸顯以下幾個特征：

1.警察工資總體水平穩(wěn)中有升。民國時期，警察官的官俸在政權更替中不斷調(diào)整與提高。以警察官簡任、薦任、委任一級官俸為例，由北洋政府時期的600、360、150元分別增加到680、400和200元，增長幅度達到10%以上；簡任、薦任、委任職的其他級別也相應在增加。長警1942年的薪餉數(shù)額與1934年相比，每種薪餉發(fā)放標準普遍提高50%以上，有的近一倍：警長由3元一級增加到5元一級，甲種由35—50元增加到55—65元，乙種由25元至40元增加到45—55元，丙種由18—33元增加到35—45；警士甲種2元一級增加到5元一級，由22—32元增加到40—50元，乙種由1.5元一級增加到5元一級，由15.5—23元增加到30—40元；丙種則由1元一級增加到5元一級，并由11—16元增至20—30元。警察工資穩(wěn)中有升，既是社會進步的表現(xiàn)，也是近代招攬警政人才的警政變革之必然要求。

2.等級工資制下官俸與職薪界限不明確。民國時期的警察官工資按官等官俸標準發(fā)放，這種以官等作為工資等級發(fā)放基礎的工資制，帶有明顯的等級和身份特征，這與近代文官工資制度彰顯的同工同酬原則相悖，并帶來諸多弊端：一是各種職位的官等劃分未盡科學與合理，尤其是縣級警察官的官等，遠低于中央或省市警察官的官等，大多警察官不愿到地方警察機關就職，導致地方警察官人才缺乏；二是各種職位的俸級規(guī)定未盡科學與公平，主官與非主官級別的級俸差別較大。民國時期縣警察局長的俸級，與省市警察局的局員、科員相同，有的甚至有低于省市局員、科員的俸級，不利于調(diào)動地方警察官工作的積極性及警政人才向地方的流動；三是官職未能科學劃分，比如已經(jīng)銓敘合格的薦任警官，調(diào)任官俸表中所規(guī)定委任職務時，則其官等也隨之降低，調(diào)任人員往往不愿到職。只有科學、合理、公平劃分官等、官俸與職薪，官有俸，職有薪，官等不因職務的高低而受限制，才能“使上下級人才可以對流，基層警察干部方能充實”[9]。

3.長警薪餉普遍過低，且同工不同薪現(xiàn)象比較嚴重。民國時期長警的薪餉總體偏低。以1927—1937年間的河南為例，各縣長警薪餉最低不過四五元，最高僅在十元左右，員警每月薪餉平均為六點六元；即使在省城開封及鄭縣經(jīng)濟較為發(fā)達地區(qū)，長警的薪餉也不如普通店員、工廠工人或手工業(yè)工伙的工資水平?！艾F(xiàn)今國內(nèi)除極少數(shù)城市與一、二實驗區(qū)警察之薪餉，勉能維持生活以外，其余各地警察可謂與普通雇工之工資，無甚差別。其低微者如云南宣城之，竟只一元。他如安徽、河南、河北、貴州等省，亦有至二、三元者，是又較雇工之工資為不如矣”[10]。不僅如此，警察待遇的地區(qū)差異明顯，中央最高，省市次之，縣鄉(xiāng)最低，最終導致同工不同薪的問題日益嚴重。以警士為例，縣鄉(xiāng)警士最低的餉津不及京滬餉津百分之四五，甚有每日分批輪流至民眾家里借食者。以警官為例，縣警察局的局員巡官，與省市警察局的局員巡官的待遇也相差甚遠，“每月所入，希得最低生活，且不可能，遑論提高行政效率，長此以往，欲求縣警察工作之開展，不啻緣木求魚”[11]。可見，現(xiàn)代警察制度能否建立和完善，與提高警察素質(zhì)，改善警察待遇有莫大之關系[12]。

4.警察隊伍身份的非一致性，成為制約近代警政制度近代化的一大瓶頸。民國時期的警察官屬于文官和公務員，而長警則不屬于公務員序列。長警是維持地方治安的第一道防線，地方警察機關能否構建以警管區(qū)為警察擔任勤務的基本單位、以警士為“民眾指導及保姆”的維持地方治安的警管區(qū)制度，關鍵在于有無一支具有較高素質(zhì)且基本穩(wěn)定的長警隊伍。遺憾的是，一方面地方長官招募錄用長警時把關不嚴，使長警選用失去第一道關卡；一方面，長警非公務員的尷尬身份，使其失去很多國家保障的政治和經(jīng)濟權利。長警待遇低微，仰不足贍父母，俯不足養(yǎng)妻小，祿不足養(yǎng)廉，倘若生活難以維系，只能別圖生計，“勢必另生枝節(jié)，未免藉端敲詐，在在殃民，匪特無益公安，反貽害地方”[13]。同時，“以與雇工相等甚至不及雇工工資之待遇，自不足以吸收社會之優(yōu)秀分子為警界服務及安心向上與忠于職守”[14]，“懷才者，視警署為傳舍，去留靡常，狡黠者，勾結朋比，弊積叢生，革補頻仍”[15]。長警待遇的低下，身份的尷尬，生活的窘迫，必將影響到警察隊伍的穩(wěn)定，造成各地警察數(shù)額不敷，各省的實際警察數(shù)額與人口之比理想數(shù)額相差懸殊，與理想數(shù)額相差最少的青海為819人，最大的四川則竟達42099人[16]。可見，提高長警的服務興趣及處理事務的能力，僅靠黨義思想灌輸和警察教育培訓殊難奏效，讓其地位及待遇與公務員相同，提高他們的政治與經(jīng)濟地位，解決他們的許多后顧之憂，應是民國時期警政人事制度亟待解決的問題。

[1]楊兵杰.中國近代公務員工資制度事項研究.上海財經(jīng)大學出版社,2006.110.

[2][3][4][7]朱匯森.警政史料(第二冊).臺北國史館, 1990.193,196,197,202.

[5][6][8]韓延龍,蘇亦工.中國近代警察史(下).社會科學文獻出版社,2000.698,699,701.

[9][11][12][13]李士珍.警察行政之理論與實際.中華警察學術研究社,1948.97,97,97.

[10][14][16]李士珍.改進中國警察建議書.1938年7月.中國第二歷史檔案館藏.

[11]河南省辦理警衛(wèi)實施計劃.河南政治月刊,四卷六期.

[15]劉濯清.三年來開封市政.河南政治月刊,三卷十期.

鄢定友 江蘇警官學院 教授 博士

（責編 張佳琪）

※ 本文為教育部2012年度人文社會科學基金規(guī)劃項目“民國時期的警政制度建設研究”（項目批準號：12YJA770047）與江蘇省教育廳人文社科項目“民國警察教育體制的構建與警察隊伍建設問題研究”的階段性成果（項目批準號：2010SJD770003）。