●高 峰

2012年4月1日起施行的修訂后的《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》規(guī)定，“國(guó)家對(duì)事業(yè)單位實(shí)行核定收支、定額或者定項(xiàng)補(bǔ)助、超支不補(bǔ)、結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余按規(guī)定使用的預(yù)算管理辦法?！备咝ｎA(yù)算貫穿于高校管理的全過程，是學(xué)校組織各項(xiàng)財(cái)務(wù)活動(dòng)的前提和依據(jù)，直接影響高校的財(cái)務(wù)收支和可持續(xù)發(fā)展能力。國(guó)家不斷增加對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的投入，也非常重視對(duì)高校的預(yù)算管理工作。

一、高校預(yù)算管理存在的問題

1.領(lǐng)導(dǎo)不重視，預(yù)算管理觀念淡薄。高校普遍存在預(yù)算管理制度不健全、預(yù)算管理程序不規(guī)范，預(yù)算的編制不科學(xué)等現(xiàn)象，這些現(xiàn)象歸根結(jié)底是由于領(lǐng)導(dǎo)不夠重視。大多數(shù)高校重視教學(xué)科研工作，忽略財(cái)務(wù)管理工作。有的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，編制預(yù)算就是財(cái)務(wù)部門的事情，更多的時(shí)候，預(yù)算只是向上級(jí)財(cái)政部門申請(qǐng)撥款的必經(jīng)程序，沒有真正起到預(yù)算管理的作用。

2.預(yù)算內(nèi)容不完整，缺乏透明度。根據(jù)預(yù)算編制要求，高校財(cái)務(wù)預(yù)算應(yīng)該包括全部收支活動(dòng)。大多高校實(shí)行“院系二級(jí)管理核算”，并未將院系和其他部門的資金收支活動(dòng)全部納入學(xué)校的預(yù)算管理范圍，從而處于“無監(jiān)督”狀態(tài)。大多高校預(yù)算的編制是直接由財(cái)務(wù)部門根據(jù)財(cái)政要求進(jìn)行編制，并非“從下到上”的編制，預(yù)算缺乏透明度和可執(zhí)行性，預(yù)算管理過程中無法進(jìn)行有效的控制。

3.預(yù)算管理缺乏監(jiān)督與考核機(jī)制。目前，高校缺乏專門的監(jiān)管部門，也缺乏一套真正的行之有效、公開、透明的預(yù)算管理監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行控制的責(zé)任劃分不明確。由于預(yù)算編制時(shí)未與各執(zhí)行部門有效溝通，缺少科學(xué)的分析和準(zhǔn)確的判斷，導(dǎo)致隨意變更用途、增加預(yù)算、執(zhí)行出錯(cuò)等現(xiàn)象層出不窮。在經(jīng)費(fèi)下?lián)芎鬀]有對(duì)執(zhí)行進(jìn)度、效果等進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控并做出科學(xué)的分析和評(píng)價(jià)，導(dǎo)致預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果與目標(biāo)嚴(yán)重偏離。除此之外，一方面，大多高校未建立預(yù)算管理的績(jī)效考核機(jī)制，經(jīng)費(fèi)投入成本高卻效益低。即便有高校建立了預(yù)算管理績(jī)效考核機(jī)制，但由于預(yù)算考核指標(biāo)體系設(shè)計(jì)難度大，難以量化，考核工作執(zhí)行起來比較困難。另一方面，高校預(yù)算管理缺乏相應(yīng)的激勵(lì)和懲罰措施，未能將績(jī)效考核體現(xiàn)在薪酬量化標(biāo)準(zhǔn)上，使考核工作流于形式。

4.預(yù)算方法簡(jiǎn)單，缺乏準(zhǔn)確性。我國(guó)很多高校編制預(yù)算時(shí)采用的是“增量預(yù)算法”，增量預(yù)算法以前期的預(yù)算執(zhí)行結(jié)果為參考依據(jù)，雖然簡(jiǎn)便、易操作，但隨意性較大且不準(zhǔn)確，不利于成本的控制。缺乏科學(xué)論證和量化分析，既不利于調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，也不利于經(jīng)費(fèi)的立項(xiàng)評(píng)估和績(jī)效考核。

5.預(yù)算編制缺乏合理性。目前，高校的很多項(xiàng)目缺乏合理性。以科研項(xiàng)目為例，高校的大多科研項(xiàng)目的研究年限跨度較長(zhǎng)，但在編制預(yù)算時(shí)，通常是一次性編制預(yù)算，而資金是集中下?lián)艿模@就導(dǎo)致年末形成了大量的結(jié)余資金。

二、解決高校預(yù)算管理問題的措施

1.完善預(yù)算編制內(nèi)容。財(cái)務(wù)預(yù)算由收入預(yù)算和支出預(yù)算兩部分構(gòu)成。其中，收入預(yù)算包括財(cái)政撥款收入預(yù)算、事業(yè)性收入預(yù)算、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)收入預(yù)算等預(yù)算。財(cái)政撥款收入預(yù)算應(yīng)按照上級(jí)教育和財(cái)政部門的要求編制。事業(yè)性收入預(yù)算應(yīng)按照政府部門批準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)預(yù)算期間在校生人數(shù)來編制。經(jīng)營(yíng)活動(dòng)收入預(yù)算則應(yīng)根據(jù)高校所經(jīng)營(yíng)的企業(yè)的全面預(yù)算管理情況來編制。支出預(yù)算包括人員經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算、公用經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算等。人員經(jīng)費(fèi)支出是指為了開展教育活動(dòng)而用于個(gè)人的開支，包括薪酬支出、社會(huì)保障和福利性支出、各類學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金和助學(xué)金等，預(yù)算則具體應(yīng)根據(jù)在編職工人數(shù)和注冊(cè)學(xué)生人數(shù)編制。公用經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算應(yīng)由學(xué)校教學(xué)、科研、行政、后勤等各部門在管理過程中所發(fā)生的各項(xiàng)費(fèi)用“自下而上”匯總編制而成。專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算則根據(jù)上級(jí)財(cái)政部門和學(xué)校為保障學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)、科研、教學(xué)實(shí)驗(yàn)基地建設(shè)等而規(guī)制的。

2.成立預(yù)算管理機(jī)構(gòu)。預(yù)算管理作為高校管理工作的重要組成部分，必須成立一個(gè)高效的管理機(jī)構(gòu)——“預(yù)算管理委員會(huì)”以確保對(duì)預(yù)算的全過程進(jìn)行監(jiān)管。預(yù)算管理委員會(huì)應(yīng)由高校黨委會(huì)成員，財(cái)務(wù)、教學(xué)、科研、后勤等職能部門的領(lǐng)導(dǎo)和預(yù)算人員組成。首先，由黨委會(huì)制定未來幾年的戰(zhàn)略目標(biāo)和規(guī)劃并下達(dá)各部門；其次，由各職能部門會(huì)議根據(jù)戰(zhàn)略目標(biāo)規(guī)劃制定日常工作計(jì)劃并下達(dá)到各個(gè)院系，各院系根據(jù)實(shí)際情況完善預(yù)算編制并上報(bào)；最后，由“預(yù)算管理委員”負(fù)責(zé)對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行全過程的監(jiān)督以及考評(píng)，以形成一個(gè)系統(tǒng)的預(yù)算管理組織體系。

3.規(guī)范預(yù)算管理程序。規(guī)范預(yù)算管理程序是為了提高預(yù)算管理的科學(xué)性，關(guān)鍵是要制定適合本校校情的《預(yù)算管理辦法》。各高校應(yīng)設(shè)計(jì)好與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃相適應(yīng)的預(yù)算管理程序，首先，應(yīng)根據(jù)高校長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃確定預(yù)算目標(biāo)，將預(yù)算目標(biāo)分解下達(dá)到各職能部門；其次，各職能部門根據(jù)下達(dá)的預(yù)算目標(biāo)編制好預(yù)算并上報(bào)，由預(yù)算管理機(jī)構(gòu)匯總、審核后最終下達(dá)到各職能部門，各職能部門根據(jù)“預(yù)算管理委員會(huì)”審核下達(dá)的預(yù)算進(jìn)行實(shí)施，預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)將適時(shí)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督并調(diào)整；最后，各職能部門將預(yù)算執(zhí)行結(jié)果上報(bào)“預(yù)算管理委員會(huì)”由其對(duì)預(yù)算執(zhí)行報(bào)告進(jìn)行審計(jì)，并據(jù)此對(duì)各職能部門進(jìn)行考核和獎(jiǎng)懲。

4.改進(jìn)預(yù)算編制方法。預(yù)算編制的方法很多，如：增量預(yù)算法、零基預(yù)算法、滾動(dòng)預(yù)算法等。高校選擇合適的預(yù)算編制方法就是要堅(jiān)持“實(shí)事求是、責(zé)權(quán)利相結(jié)合”的原則。我國(guó)很多高校預(yù)算仍采用“增量預(yù)算法”,使用“增量預(yù)算法”的前提條件是項(xiàng)目是必需而且合理的，根據(jù)現(xiàn)有情況需要增加預(yù)算。零基預(yù)算法即參考以前年度預(yù)算執(zhí)行情況，根據(jù)預(yù)算年度的收支增減因素核定支出金額，這種方法能夠充分利用學(xué)校有限的教育資源，切實(shí)提高經(jīng)費(fèi)使用效益。滾動(dòng)預(yù)算一般是編制一年使用一年，未充分考慮高校長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，這不利于高校的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。因此，建議高校根據(jù)實(shí)際情況選擇零基預(yù)算法與增加預(yù)算法相結(jié)合的方法編制預(yù)算。

5.健全預(yù)算執(zhí)行機(jī)制。高校應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，確保預(yù)算執(zhí)行結(jié)果能夠與最初的預(yù)算一致，從而保證預(yù)算的質(zhì)量、政策目標(biāo)以及公共利益的實(shí)現(xiàn)。健全預(yù)算的執(zhí)行機(jī)制包括以下兩方面的內(nèi)容：（1）改進(jìn)收入預(yù)算。高校的收入預(yù)算是預(yù)算的基礎(chǔ)，執(zhí)行預(yù)算應(yīng)首先確保收入預(yù)算的實(shí)現(xiàn)。要嚴(yán)格按照國(guó)家政策法規(guī)積極組織收入，增強(qiáng)對(duì)收入預(yù)算的監(jiān)控以保證各項(xiàng)收入及時(shí)入賬。（2）監(jiān)督支出預(yù)算的執(zhí)行。應(yīng)對(duì)預(yù)算支出實(shí)行精細(xì)化管理，嚴(yán)格劃分明細(xì)，對(duì)高校的資金實(shí)施全過程監(jiān)管。

6.建立預(yù)算評(píng)價(jià)體系。2012頒布的《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》指出，以服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人的全面發(fā)展為導(dǎo)向，以人才培養(yǎng)質(zhì)量為核心，制定科學(xué)評(píng)價(jià)政府、學(xué)校和教師的教育績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。將高等學(xué)校和職業(yè)院校的績(jī)效同政府對(duì)學(xué)校的獎(jiǎng)勵(lì)性、競(jìng)爭(zhēng)性教育撥款掛鉤。

目前各高校在預(yù)算執(zhí)行中普遍缺乏有效的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，也未建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，對(duì)資金的使用效益也缺乏考核、評(píng)價(jià)和監(jiān)督。對(duì)于預(yù)算考評(píng)，應(yīng)采用“定量與定性相結(jié)合”的方法，將定性指標(biāo)量化從而對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行綜合、客觀的考評(píng)。具體評(píng)價(jià)指標(biāo)有“項(xiàng)目完成進(jìn)度”、“資金到位情況”、“資金支出情況”等，對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)評(píng)定不同的分值以提高資金的使用效益。

高校預(yù)算評(píng)價(jià)體系包括預(yù)算編制的決策評(píng)價(jià)、預(yù)算執(zhí)行的過程評(píng)價(jià)、預(yù)算實(shí)施的結(jié)果評(píng)價(jià)。在預(yù)算編制時(shí)對(duì)各項(xiàng)目編制情況進(jìn)行評(píng)分；在預(yù)算執(zhí)行過程中將項(xiàng)目執(zhí)行情況與工作目標(biāo)對(duì)照進(jìn)行評(píng)分；最后，將實(shí)施后的量化指標(biāo)考評(píng)結(jié)果與工作績(jī)效掛鉤。對(duì)項(xiàng)目預(yù)算采取“獎(jiǎng)勵(lì)節(jié)約懲罰超支”的原則，從而提高預(yù)算管理的效益。對(duì)于預(yù)算評(píng)價(jià)的結(jié)果應(yīng)及時(shí)向上級(jí)主管部門匯報(bào)，總結(jié)分析存在的問題為日后預(yù)算管理提供經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)要在新聞媒體上公示預(yù)算執(zhí)行的全過程，這樣更有利于增強(qiáng)預(yù)算管理的透明性、客觀性、全面性。

總之，高校實(shí)施預(yù)算管理更有利于為管理者提供科學(xué)的決策依據(jù)，有利于優(yōu)化資源的合理配置，提升高校的全方位管理水平。

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