李愛國+張新君+范東輝+姜鷗

街道辦事處作為政府的派出機(jī)構(gòu)，在城市社會管理中發(fā)揮著重要作用。但隨著城市經(jīng)濟(jì)社會飛速發(fā)展，街道辦事處在管理體制和運(yùn)行機(jī)制方面存在的問題也顯現(xiàn)出來。隨著城市基層行政體制改革逐步深入，應(yīng)強(qiáng)化街道辦社會管理和公共服務(wù)職能，構(gòu)建高效、有序的社會治理新格局。

一、哈爾濱市街道辦事處管理體制現(xiàn)狀

隨著改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)步伐的加快，城市管理體制改革拉開了帷幕。集中體現(xiàn)在行政權(quán)力下放和城市管理重心下移。一方面，政府職能部門將任務(wù)下放到街道；另一方面，隨著“單位制”解體，大量社會工作沉淀于街道。同時，民政部1991年首次將“社區(qū)建設(shè)”引入國內(nèi)，街道辦自然就承擔(dān)起對社區(qū)的組織、管理和服務(wù)工作，其任務(wù)進(jìn)一步加重，街道辦事處也得到了前所未有的發(fā)展。隨后，哈爾濱市于2000年11月頒布實施《街道辦事處條例》（以下簡稱《條例》），采用“兩級政府，三級管理”的城市管理體制。自2002年底全市機(jī)構(gòu)改革后，哈爾濱市城區(qū)街道辦一般設(shè)置“六辦一所一中心”，分別是：黨群辦、行政辦、城管辦（環(huán)衛(wèi)所）、社會事務(wù)辦、財政經(jīng)濟(jì)辦、綜治維穩(wěn)辦、司法所和社區(qū)服務(wù)中心。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，作為區(qū)級人民政府的派出機(jī)關(guān)，街道辦事處接受區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)，下轄若干社區(qū)居民委員會，行使區(qū)政府賦予的職權(quán)，承擔(dān)指導(dǎo)居民委員會工作及人民調(diào)解工作；開展社區(qū)建設(shè)、發(fā)展社區(qū)文化、社區(qū)教育、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)體育等事業(yè)；負(fù)責(zé)自管街路和居民庭院的市容、環(huán)境衛(wèi)生、綠化及市政設(shè)施建設(shè)，開展愛國衛(wèi)生運(yùn)動，冬季道路清冰雪，落實門前“四包”責(zé)任制等十七大項工作職能。2012年《哈爾濱市人民政府印發(fā)關(guān)于進(jìn)一步完善城市管理體制和工作機(jī)制若干問題意見的通知》，進(jìn)一步明確了落實城市管理工作任務(wù)職能。從哈爾濱市2001年黨政機(jī)構(gòu)改革時各街道辦事處明確的職能與哈政發(fā)[2012]7號對照很明顯地看出，現(xiàn)實中的街道辦承擔(dān)的工作任務(wù)，已經(jīng)大大地超越了法律規(guī)定的范圍。

目前，哈爾濱市城區(qū)共有街道辦事處110個。其中，老城區(qū)街道辦事處75個，占總數(shù)的68.8%；城鄉(xiāng)結(jié)合部17個，占總數(shù)的15.6%；由鄉(xiāng)鎮(zhèn)改建的街道辦事處18個，占總數(shù)的16.3%。老城區(qū)的街道辦事處多處于中心城區(qū)，經(jīng)濟(jì)和各項社會事業(yè)相對發(fā)達(dá)，具有良好的基礎(chǔ)條件，其公共服務(wù)功能發(fā)揮也相對較好。地處城鄉(xiāng)結(jié)合部的街道辦事處，一般流動人口較多，城市管理和社會穩(wěn)定工作相對繁重。

二、現(xiàn)存的主要問題

1、街道辦事處與上級職能部門間的關(guān)系不順。目前街道辦事處的很多工作《條例》中并沒有規(guī)定，多是由上級部門下派的任務(wù)。由于下派程序不夠規(guī)范，責(zé)、權(quán)、利不夠明確，出現(xiàn)很多問題。比如，許多部門以創(chuàng)新工作方式和面向基層的名義，給街道辦事處和社區(qū)居委會派來諸如工會員、婦聯(lián)員、環(huán)保員、環(huán)境駐在員等，既加重街道辦事處的負(fù)擔(dān)，又難于綜合協(xié)調(diào)；還有些部門甚至將街道辦事處看作是部門的延伸機(jī)構(gòu)，將一些專業(yè)性工作交給街道辦事處或延伸到社區(qū)居委會。上級部門對下派的一些工作，如安全、維穩(wěn)、計劃生育等實行“一票否決”，也使得街道辦事處疲于應(yīng)付。

2、街道辦事處權(quán)責(zé)不統(tǒng)一。大量的城市事務(wù)需要街道辦事處去處理，其職能不斷增加，但卻沒有相應(yīng)的法定地位和行政權(quán)力來承接和處理這些事務(wù)。因?qū)τ行┤蝿?wù)沒有行政指揮權(quán)、執(zhí)法權(quán)、協(xié)調(diào)權(quán)，只能充當(dāng)上級政府的“二傳手”，致使工作無法落實到位。

3、相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)滯后。2009年6月27日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第九次會議決定，將1954年12月31日全國人大常委會通過的《城市街道辦事處組織條例》廢止。目前沒有新的法規(guī)出臺。

4、街道辦事處與社區(qū)的關(guān)系不順。街道辦事處代表區(qū)政府在轄區(qū)內(nèi)實行社會管理，其管理手段是行政手段。社區(qū)居委會是居民自治組織，代表居民在社區(qū)內(nèi)進(jìn)行社區(qū)管理，其管理手段是自我管理。但目前，由于街道辦事處承擔(dān)了過重的工作任務(wù)，在人員有限的情況下，不得不將一部分工作下派給社區(qū)居委會，致使街道辦事處與居委會的關(guān)系也變成事實上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，弱化了街道辦事處本身應(yīng)承擔(dān)的職能，又造成社區(qū)組織的職能錯位和扭曲。

5、社區(qū)行政化傾向突出。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前社區(qū)承擔(dān)20多個部門的100多項工作，建立50多本臺賬及檔案，行政化傾向突出，制約了社區(qū)自治組織作用的發(fā)揮，也與擴(kuò)大基層民主、增強(qiáng)居民自治的要求不符。

三、完善街道辦事處管理體制機(jī)制及建立大社區(qū)的意見和建議

（一）對街道辦事處體制機(jī)制調(diào)整的建議

1、合理界定職能，規(guī)范委托或授權(quán)事項，理順街道辦事處與區(qū)級政府工作部門的關(guān)系。明確街道辦事處轄區(qū)內(nèi)總負(fù)責(zé)的地位，進(jìn)一步規(guī)范街道辦事處的權(quán)限和責(zé)任。按照責(zé)權(quán)利相一致的原則，繼續(xù)推動事權(quán)下放。將部分城市管理和服務(wù)事權(quán)，特別是直接為城市居民服務(wù)的事務(wù)性工作，下放到街道辦事處。對區(qū)政府部門工作進(jìn)街道辦事處嚴(yán)格實行準(zhǔn)入制，并明確職責(zé)權(quán)限。

2、多措并舉，理順街道辦事處與社區(qū)居委會的關(guān)系。通過增加財政投入，配齊硬件設(shè)施，進(jìn)一步加大街道辦事處社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)力度。逐步建設(shè)數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)服務(wù)系統(tǒng)，對社區(qū)居民日常性、事務(wù)性事項實行一站式受理。逐步將一些事務(wù)性工作交給街道辦事處社區(qū)服務(wù)中心承擔(dān)，充分發(fā)揮其作用，避免出現(xiàn)社區(qū)居委會行政化傾向。

3、整合機(jī)構(gòu)，提高效率，深化街道辦事處管理體制改革。根據(jù)街道辦事處職能情況，進(jìn)一步整合其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，避免職能交叉，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，增加具體工作人員數(shù)量。

4、改革和完善街道辦事處工作考核辦法。一是在考核內(nèi)容上加大公共管理和社會服務(wù)工作的考核比重。二是在考核標(biāo)準(zhǔn)上由偏重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)轉(zhuǎn)向改善民生，把居民滿意度作為評價工作的標(biāo)準(zhǔn)之一。三是在考核方式上改變過去由區(qū)委、區(qū)政府及職能部門單方考核辦事處工作轉(zhuǎn)向政府與居民群眾廣泛參與考核評價。

5、研究制定保障街道辦事處經(jīng)費(fèi)供給新機(jī)制。目前，多數(shù)街道辦事處人員開支及事業(yè)經(jīng)費(fèi)除上級財政撥付一部分外，不足部分主要是靠與區(qū)財政的稅收分成供給。若街道辦事處不抓經(jīng)濟(jì)，區(qū)級財政須建立公共財政保障體制，對街道辦事處用于社區(qū)管理、服務(wù)、黨建、安全、社會保障和就業(yè)、社會事業(yè)發(fā)展及城市維護(hù)等方面的費(fèi)用應(yīng)綜合考慮，從根本上予以保證。

6、盡快出臺新的法規(guī)。2009年全國人大常委會廢止《城市街道辦事處組織條例》后，一直沒有新的法規(guī)出臺。隨著經(jīng)濟(jì)和社會的快速發(fā)展，面對新的形勢，街道辦事處的法律地位亟需明確。

（二）探索構(gòu)建大社區(qū)管理模式

撤銷街道辦事處、建立大社區(qū)既有政策理論基礎(chǔ)，又有利于強(qiáng)化社區(qū)自治功能，培育和發(fā)展社區(qū)服務(wù)實體、中介組織和專業(yè)性社會工作機(jī)構(gòu)；有利于減裁臃腫冗余機(jī)構(gòu)，降低管理成本，減輕納稅人負(fù)擔(dān)，將更多的財政資金用于改善民生；有利于通過轉(zhuǎn)變職能，實現(xiàn)政府職能歸位，減少服務(wù)管理層級，實現(xiàn)扁平化管理，促進(jìn)工作重心下移，徹底把政府的服務(wù)觸角延伸到最基層。特別是在目前街道辦事處各方面關(guān)系難以理順、職責(zé)難以劃清、權(quán)限難以界定、工作難以開展的情況下，撤并街道辦事處構(gòu)建新型社區(qū)具有重大現(xiàn)實意義。

新型社區(qū)管理模式構(gòu)想。撤銷原有街道辦事處管理層級，構(gòu)建新型社區(qū)。在職能方面，撤銷街道辦后，其原行政職能交由區(qū)政府職能部門管理；為民服務(wù)事項由社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)承接；社區(qū)居委會發(fā)揮社區(qū)居民自治功能。在機(jī)構(gòu)方面，在區(qū)一級建立社區(qū)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)社區(qū)和區(qū)級職能部門的溝通協(xié)調(diào)，對街道辦事處原有人員編制統(tǒng)一管理。在社區(qū)構(gòu)建“一個核心（社區(qū)黨工委），兩個體系（社區(qū)居委會、社區(qū)服務(wù)中心）”的組織架構(gòu)，形成黨組織健全、居民自治、中心服務(wù)、社會協(xié)同、居民參與的社區(qū)服務(wù)與管理新格局。社區(qū)黨工委直接由區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)，在社區(qū)范圍內(nèi)總攬全局、協(xié)調(diào)各方面工作；重新選舉社區(qū)居委會，成立社區(qū)居民代表大會和社區(qū)議事委員會，還原自治功能，完善社區(qū)自治組織框架；組建社區(qū)服務(wù)中心，履行轄區(qū)社會管理、服務(wù)居民職能，接受社區(qū)黨工委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理。社區(qū)服務(wù)中心下設(shè)綜合事務(wù)、民政事務(wù)、人口計生、綜治維穩(wěn)信訪、文明創(chuàng)建、社會保障、經(jīng)濟(jì)服務(wù)等專業(yè)服務(wù)窗口，對進(jìn)駐社區(qū)事項實行“一站式”集中辦理。社區(qū)服務(wù)中心主任可由黨工委書記或社區(qū)居委會主任兼任。在社區(qū)推行網(wǎng)格式管理。合理劃定網(wǎng)格，將區(qū)域內(nèi)所有的社會事務(wù)一“網(wǎng)”打盡，實現(xiàn)服務(wù)全覆蓋，為格內(nèi)居民提供“精細(xì)化”貼身服務(wù)。人員配置方面，原街道辦事處工作人員可充實到區(qū)直部門或到新成立的社區(qū)，到社區(qū)工作的保留原職級待遇不變。在制度建設(shè)方面，在社區(qū)推行社區(qū)居民代表大會制度、居民公約制度、居民和黨代表議事制度等。

試點(diǎn)先行。街道體制改革創(chuàng)新涉及到重新理順城市基層社會管理體制、政府行政體制與社區(qū)自治體制等多方面關(guān)系，更涉及到廣大市民群眾和原街道辦事處工作人員切身利益，是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須進(jìn)行科學(xué)論證后，試點(diǎn)先行，在獲得充分試點(diǎn)經(jīng)驗并據(jù)此對街道體制改革方案進(jìn)行完善的基礎(chǔ)上，方可廣泛推開。考慮到改革要付出相應(yīng)成本，因此，應(yīng)本著實事求是、因地制宜的原則，選擇適當(dāng)區(qū)域作為試點(diǎn)。

把握重點(diǎn)環(huán)節(jié)。一是合理界定職能。街道管理體制調(diào)整從縱向上涉及到市級有關(guān)職能部門和區(qū)級部門的關(guān)系，橫向上涉及區(qū)級黨委、政府工作部門以及群團(tuán)等多個主體之間的關(guān)系，因此，需要統(tǒng)籌考慮。二是妥善安排人員。人員安置是撤銷街道辦最大的阻力，為了體現(xiàn)公平公正的原則，可借鑒“銅陵模式”，即原街道辦事處人員，除選拔部分人員到新成立的區(qū)級社區(qū)管理機(jī)構(gòu)外，其他人員一視同仁都下派到基層，身份不變、職級不變、待遇不變，明確實行“老人老辦法、新人新辦法”，避免造成攀比。同時區(qū)級部門也要盡量為社區(qū)工作人員預(yù)留提拔空間，彌補(bǔ)“銅陵模式”的不足。

鼓勵居民參與社區(qū)自治。進(jìn)一步強(qiáng)化社區(qū)建設(shè)，依靠社區(qū)力量，強(qiáng)化社區(qū)功能，利用社區(qū)資源，解決社區(qū)問題，促進(jìn)社區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境協(xié)調(diào)和健康發(fā)展，不斷提高社區(qū)成員生活水平和生活質(zhì)量。積極動員社區(qū)干部調(diào)動居民參與社區(qū)活動意識，鼓勵各企事業(yè)單位積極參與社區(qū)建設(shè)。積極培育各類社區(qū)組織，避免居委會被“行政化”。最終使社區(qū)做到自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。

建立相應(yīng)制度體系。新體制的運(yùn)行需要全新的制度建設(shè)作保證，不僅要理順政府主導(dǎo)、多元參與治理與行政管理、居民自治的關(guān)系，更重要的是按照現(xiàn)代治理理念，全面設(shè)計和建設(shè)現(xiàn)代社區(qū)治理機(jī)構(gòu)整體制度構(gòu)架，如議事制度、聽政制度、民情快遞制度、居民評議制度、考核機(jī)制等等，使社區(qū)居民在行使自治權(quán)利方面有章可循。

關(guān)鍵詞：街道辦事處 體制機(jī)制 機(jī)構(gòu)編制 管理創(chuàng)新