白丹

摘要：“省直管縣”改革是地方政府在面對(duì)行政效能低下、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏力的難題時(shí)，積極探索提高行政效率、壯大縣域經(jīng)濟(jì)的改革之舉。不管是從實(shí)踐上還是理論上，“省直管縣”改革似乎都迫在眉睫、勢(shì)在必行。然而，改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，本文認(rèn)為不管是當(dāng)初市的形成還是現(xiàn)在呼吁取消市的建制，其目的都是為了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。在當(dāng)前我國的政治經(jīng)濟(jì)條件下，“省直管縣”改革并不能從根本上扭轉(zhuǎn)行政效率低下、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的局面，而轉(zhuǎn)變?nèi)?jí)政府職能、下放權(quán)力和實(shí)施公共服務(wù)跨區(qū)域治理才是能解決問題的有效途徑。

關(guān)鍵詞：改革；理性；職能轉(zhuǎn)變

一、實(shí)踐與理論中的“省直管縣”改革

“省直管縣”改革是國家“十一五”規(guī)劃期間的重要改革內(nèi)容之一，在國家的一些重大方針政策中已多次體現(xiàn)。從實(shí)踐上看，以浙江為先導(dǎo)，全國大多數(shù)?。ㄊ校┻M(jìn)行了“縣財(cái)省管”或“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革嘗試，這些改革之舉對(duì)我國穩(wěn)定了多年的地方行政體制形成了強(qiáng)烈的沖擊，并有不斷深化發(fā)展的趨勢(shì)。從學(xué)術(shù)研究的角度，學(xué)界對(duì)“省直管縣”改革也呼聲一片，最初市的建立對(duì)于密切城鄉(xiāng)關(guān)系、加強(qiáng)城鄉(xiāng)合作、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化方面起到的推動(dòng)作用已經(jīng)不明顯，而更多的弊端卻逐漸顯現(xiàn)。

學(xué)者們紛紛從這些弊端出發(fā)，批判其在當(dāng)前存在的合理性，認(rèn)為“省直管縣”改革迫在眉睫、勢(shì)在必行。歸結(jié)起來主要有以下幾點(diǎn)：（一）市本身無帶動(dòng)力。市存在的主要目是以中心城市拉動(dòng)其所轄縣鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但一些工業(yè)基礎(chǔ)弱、甚至是由縣級(jí)升為地級(jí)的市就很難有力量來幫助縣和鄉(xiāng)村的發(fā)展。（二）行政管理低效。市一級(jí)的存在，使省縣之間的信息溝通遲滯，影響各種資源的快速流通。（三）市“卡”縣。實(shí)行市管縣體制后，中心城市利用其強(qiáng)勢(shì)地位，不斷截留省級(jí)下放的各種權(quán)力，同時(shí)還下侵縣級(jí)的權(quán)益，縣市發(fā)展受到很大抑制。①而至于怎么樣改革，學(xué)者們也從不同角度提出了對(duì)策，須突破的關(guān)口均涉及到以下幾個(gè)方面：（一）省級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整。根據(jù)政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等各方面綜合考慮劃小省級(jí)行政區(qū)劃規(guī)模，增加省級(jí)行政區(qū)劃數(shù)量。（二）市縣并置、市縣關(guān)系重構(gòu)。改革之后，市縣關(guān)系從行政層級(jí)上的縱向關(guān)系轉(zhuǎn)變成了共屬同一級(jí)地方行政建制橫向關(guān)系，不再有高低之別；經(jīng)濟(jì)聯(lián)系上有了更多平等競(jìng)爭和合作的機(jī)會(huì)；市縣關(guān)系重構(gòu)。（三）地級(jí)市角色重新定位?；凇笆泄芸h”出現(xiàn)的弊端而重新思考地級(jí)市最初的角色定位及其合理性，改革市管縣體制后，要將地級(jí)市放在一個(gè)什么樣的平臺(tái)上，實(shí)現(xiàn)怎么樣的發(fā)展，這些須重新界定。

二、“市直管縣”并非問題癥結(jié)所在

市縣矛盾顯現(xiàn)、行政管理效率低下、縣域經(jīng)濟(jì)和服務(wù)落后這是不可爭議的事實(shí)，這些“省直管縣”改革的措施對(duì)緩解矛盾、促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能有一定的推動(dòng)作用。但是首先我們必須對(duì)這些問題產(chǎn)生的原因有清醒的認(rèn)識(shí)和明確的定位，理性地判斷改革的可行性和操作性，這樣才能保證改革取得成功。一方面，最初設(shè)立地級(jí)市這一建制是為了密切城鄉(xiāng)關(guān)系、加強(qiáng)城鄉(xiāng)合作、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，而現(xiàn)在呼吁“省直管縣”改革，撤銷地級(jí)市建制的目的仍然是為了發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。因此，地級(jí)市一開始的角色定位并沒有錯(cuò)，市的存在并不是問題的癥結(jié)所在。相反，“省直管縣”并不能從根本上解決縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的有效實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，還會(huì)因?yàn)闋恳话l(fā)而動(dòng)全身的改革帶來行政權(quán)力腐敗、人員安置困難等一系列難題。另一方面，“省直管縣”改革不僅受激勵(lì)因素推動(dòng)還要受約束條件的限制，有些地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)比較落后與其天然的地理?xiàng)l件、自然資源狀況等因素密切相關(guān)，并不是只靠擴(kuò)大縣的權(quán)力就能改變發(fā)展現(xiàn)狀；有些市-縣已經(jīng)形成了良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)，“省直管縣”會(huì)影響原有良性發(fā)展模式。因此，以推進(jìn)“省直管縣”改革來實(shí)行提高行政效率、壯大縣域經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，須慎重而理性地對(duì)待。

三、理性對(duì)待“省直管縣”改革，“對(duì)癥下藥”

本人一直對(duì)“省直管縣”改革持保留態(tài)度，筆者認(rèn)為在當(dāng)前我國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一、發(fā)展情況各不相同、政治體制與行政體制格局尚待完善的情況下，與其將眾多的心思放在“省-市-縣”垂直關(guān)系改革上，還不如重點(diǎn)關(guān)注政府的職能轉(zhuǎn)變和理清政府與市場(chǎng)關(guān)系上。政府職能轉(zhuǎn)變可以說是任何行政改革的關(guān)鍵，如果不轉(zhuǎn)變政府職能，政府權(quán)力依然伸向社會(huì)各個(gè)角落。因此，科學(xué)界定和轉(zhuǎn)變政府職能，合理調(diào)整政府市場(chǎng)、社會(huì)的界限，同樣是面對(duì)“省-市-縣”發(fā)展問題的關(guān)鍵所在，也是解決行政效能低下、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏力難題的關(guān)鍵所在。

（一）轉(zhuǎn)變職能，各級(jí)政府協(xié)調(diào)并進(jìn)

隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速推進(jìn)以及社會(huì)變遷速度的加快，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)政府的要求越來越高，迫切需要健全的政府職能體系和完善的政府治理體系作為推動(dòng)器。縱觀我國各級(jí)政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的各種舉措和因發(fā)展產(chǎn)生的各種問題，不難發(fā)現(xiàn)，各級(jí)政府在職能發(fā)揮上均存在“越位”、“缺位”和“錯(cuò)位”的情況，因此，必須以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，創(chuàng)新政府治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府功能性變革?？偟膩碚f，轉(zhuǎn)變政府職能政府要“退位”、“到位”、“正位”。首先，省、市、縣三級(jí)政府要從實(shí)際出發(fā)、結(jié)合自身區(qū)域發(fā)展?fàn)顩r，全面統(tǒng)籌政治、經(jīng)濟(jì)、文化、服務(wù)等職能。其次，在全面的基礎(chǔ)上突出層級(jí)政府的職責(zé)的重點(diǎn)和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。省級(jí)政府及所屬部門要從大量繁雜、具體的行政審批事務(wù)中抽身出來，把主要職責(zé)和精力放在規(guī)劃、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)管等職能上。市級(jí)政府的重點(diǎn)職責(zé)在于創(chuàng)新社會(huì)管理體制、強(qiáng)化公共服務(wù)。②縣級(jí)政府則應(yīng)充分挖掘當(dāng)?shù)匕l(fā)展的優(yōu)勢(shì)資源、尋求因地制宜的發(fā)展途徑，一心一意搞建設(shè)、全心全意發(fā)展經(jīng)濟(jì)?？傊?，各級(jí)政府協(xié)調(diào)并進(jìn)轉(zhuǎn)變職能，共同為發(fā)展城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展而努力。

（二）下放權(quán)力，社會(huì)、市場(chǎng)發(fā)展顯活力

不管是省政府還是市、縣級(jí)政府，都應(yīng)合理調(diào)整自身與社會(huì)、市場(chǎng)之間的關(guān)系?，F(xiàn)行行政管理體制之所以效能低下、經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，跟政府手中的權(quán)力過大有密切關(guān)系。毋庸質(zhì)疑，政府應(yīng)當(dāng)適度放權(quán)，退出市場(chǎng)的微觀領(lǐng)域讓位于市場(chǎng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的高效率，在全社會(huì)形成自由競(jìng)爭自由發(fā)展的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。黨的十八屆三中全會(huì)中明確提出：“要緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，加快完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系、宏觀調(diào)控體系建設(shè)?！痹谏鐣?huì)領(lǐng)域也是如此，要多培養(yǎng)社會(huì)中介組織，真正發(fā)揮中介組織的作用。簡言之，就是把市場(chǎng)能夠做好的回歸給市場(chǎng)，把社會(huì)能完成的交給社會(huì)，實(shí)現(xiàn)政府職能的退縮和市場(chǎng)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值的回歸，形成社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有限、有效、服務(wù)型政府模式，激發(fā)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的整體活力。

（三）區(qū)域合作，公共服務(wù)跨域治理

與其為如何“安放”市這一建制而頭疼，還不如進(jìn)行制度和管理上的創(chuàng)新，構(gòu)建區(qū)域政府間有效合作機(jī)制，進(jìn)行公服務(wù)、公共產(chǎn)品的跨流域治理。在以往和當(dāng)前的發(fā)展中，政府層面過多的看重和強(qiáng)調(diào)了行政區(qū)的概念，這種發(fā)展理念造成了各自為政的發(fā)展局面。進(jìn)行區(qū)域合作和跨域治理就必須弱化行政區(qū)概念，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)區(qū)概念。具體來說就是要建立由市縣合作、省級(jí)政府參與的地區(qū)合作機(jī)構(gòu)，放遠(yuǎn)目光、加強(qiáng)政府間跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源開發(fā)等方面的合作，實(shí)現(xiàn)資源產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化，從整體上推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)持續(xù)長久發(fā)展。市、縣政府都應(yīng)該淡化不必要的權(quán)力歸屬意識(shí)，在發(fā)揮市、縣的各自優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)市縣之間在公共服務(wù)領(lǐng)域的合作，推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。（作者單位：湖北大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

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[2]龐明禮.對(duì)“省直管縣”的理性反思[J].武漢科技大學(xué)學(xué)報(bào).社會(huì)科學(xué)版，2009，11（3）

[3]魏向前.推進(jìn)“省直管縣”改革的制約因素及對(duì)策[J].珠海市行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013.

[4]張占斌.省直管縣體制改革的實(shí)踐創(chuàng)[M].北京：國家行政學(xué)院出版社，2009：26

注解：

①伍開昌.論市管縣體制之局限性及新行政體制的構(gòu)建[J].福建行政學(xué)院福建經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，行政管理，2013，（3）

②魏向前.推進(jìn)“省直管縣”改革的制約因素及對(duì)策[J].珠海市行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，（1）