袁兆億

[摘 要]政府購買社會組織服務(wù)是現(xiàn)代行政管理變革一個無法回避的問題，它不僅體現(xiàn)在公民參與公共治理的制度設(shè)計上，而且體現(xiàn)在服務(wù)型政府的建設(shè)上。政府購買社會組織服務(wù)是推進行政管理改革的方向，也是提高政府公共管理績效，拓展行政管理創(chuàng)新空間，延伸政府公共服務(wù)能力的有效途徑。在新形勢下，不但要深化政府和社會組織的合作伙伴關(guān)系，而且要提高公共服務(wù)的專業(yè)化水平，努力探索與國際接軌且符合中國國情的政府購買社會組織服務(wù)的新模式，在戰(zhàn)略層面上完善公共服務(wù)供給體制機制，提高公共服務(wù)資源的整體配置效率并發(fā)揮最大的效果。

[關(guān)鍵詞]政府購買服務(wù) 社會組織 改革邏輯 路徑

20世紀80年代以來，以英國為開端的政府變革運動席卷全球，由此形成的新公共管理理論和服務(wù)型政府模式倡導(dǎo)改革政府公共產(chǎn)品供給機制，以提高政府公共管理績效。隨之而來的政府購買服務(wù)成為公共管理領(lǐng)域的重要理論課題，也是行政管理創(chuàng)新的現(xiàn)實課題。

一、政府購買公共服務(wù)的本質(zhì)和邏輯

公共服務(wù)是現(xiàn)代政府的核心職能，也是當前我國政府轉(zhuǎn)變職能的工作重點。政府向社會組織購買服務(wù)的本質(zhì)是公共服務(wù)市場化，體現(xiàn)了黨的十八屆三中全會提出的讓市場發(fā)揮決定性作用的內(nèi)涵，也是服務(wù)型政府的實現(xiàn)方式之一。新公共管理理論認為：在本質(zhì)上公共管理歸根到底是公共服務(wù)，政府的首要任務(wù)是幫助公民明確表達并實現(xiàn)其公共利益，而不是試圖去控制或駕馭社會，因此必須對政府職能定位進行重新認識，將購買公共服務(wù)作為政府履行職能的重要手段。

政府作為公共服務(wù)的提供者，是政府在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中的最基本角色之一，這是由公共物品特性及市場提供公共物品時存在市場失靈現(xiàn)象決定的。但是由于可能存在的政府失靈，使得“第三方治理”模式應(yīng)運而生，成為政府購買公共服務(wù)的重要基礎(chǔ)。公共選擇理論認為，沒有任何邏輯理由證明公共服務(wù)必須由政府來提供，非營利組織也可以提供公共服務(wù)，因此縮小政府直接提供公共服務(wù)的職能，擴大市場和社會組織的作用是必須的，既為發(fā)揮社會組織所具備的潛力提供了可能，也從內(nèi)涵上推動了公眾對社會管理的參與。

新公共管理運動是社會發(fā)展的產(chǎn)物，重點在于圍繞公共服務(wù)創(chuàng)新，以提高政府回應(yīng)公共需求的能力和效率。從歷史發(fā)展的角度來看，雖然改革開放前的中國處于生產(chǎn)力水平較低時期，政府對公共服務(wù)領(lǐng)域的壟斷有其特定的歷史作用。但是隨著社會發(fā)育程度大大提高以及政府職能演變和轉(zhuǎn)型，構(gòu)建完善的公共服務(wù)體系已經(jīng)成為新的歷史要求。推動政府向社會組織購買服務(wù)是提高政府有效回應(yīng)公共需求，彌補政府公共服務(wù)能力不足，改善公共服務(wù)效率與質(zhì)量的重要途徑。從推動政府職能轉(zhuǎn)變和促進社會組織發(fā)展的戰(zhàn)略視角來看，將公共服務(wù)委托社會組織實施是合理的選擇之一。

二、政府購買公共服務(wù)的責任和邊界

從國際上看，非政府組織已日益成為全球治理體制中的重要新興角色。在聯(lián)合國的許多活動中，非政府組織不但具有正式的法定地位，而且能夠不同程度地參與和影響一些重大的國際決策，并以積極的姿態(tài)參與到許多國際事務(wù)中。由于非政府組織已經(jīng)成為一個國家綜合國力的重要組成部分，因此加強政府與社會組織的互動合作日益成為一種新的發(fā)展趨勢，其中重要的模式之一就是政府購買社會組織服務(wù)。

英國是政府再造運動的首推者，1997年英國首相布萊爾執(zhí)政后致力于公共服務(wù)改革，將政府與公民社會之間的伙伴關(guān)系確立為國家政策，使得“伙伴關(guān)系”成為現(xiàn)代公共治理中的一個重要理念被廣泛實踐。布萊爾將政府向社會組織購買服務(wù)的做法推而廣之，強調(diào)各種社會力量參與到公共管理過程中。近10多年來，英國的經(jīng)驗在發(fā)達國家被廣泛借鑒，豐富了現(xiàn)代國家“小政府，大社會”的發(fā)展模式和內(nèi)容，凸顯了公共服務(wù)新模式的更優(yōu)效率和更加公平方面所具有的卓著多功能性，由此成為現(xiàn)代行政新模式和政府國際競爭力的重要標志之一。

新公共管理變革的內(nèi)涵發(fā)展，不但要求把政府公共服務(wù)職能通過社會化手段轉(zhuǎn)移給社會組織等非政府機構(gòu)，而且追求公共服務(wù)社會化向更高層次的社會化公共服務(wù)轉(zhuǎn)型，也就是說要把公共服務(wù)建立在社會化基礎(chǔ)上。為此，不但需要高度發(fā)達的社會化公共服務(wù)制度設(shè)計，而且還需要健全硬件和軟件高度配套的社會化公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施，這是一個涉及多因素復(fù)雜的系統(tǒng)性目標，也是社會發(fā)展的歷史必然。

世界銀行2004年報告提出的公共服務(wù)責任框架，為建立政府購買公共服務(wù)的約束機制提供了重要參考。依據(jù)該框架，政府購買公共服務(wù)的核心責任人是政府，只有負責任的政府，才有負責任的公共服務(wù)采購行為。政府應(yīng)承擔監(jiān)管公共服務(wù)全過程的責任，而且必須引導(dǎo)社會公眾尤其是服務(wù)對象對公共服務(wù)質(zhì)量進行監(jiān)督，以保障公共服務(wù)的有效供給。雖然按照政治契約的內(nèi)在規(guī)定性要求，政府必須承擔提供社會公共服務(wù)的責任，然而由于經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性，以及政府受公共資源和管理能力所限，不可能滿足無限的公共服務(wù)需求，如果超過了政府的能力，公共服務(wù)供給將難以維持長久。因此，政府購買公共服務(wù)不但有責任，也有明確的邊界，必須堅持“有所為，有所不為”，選擇性地向那些較為迫切且影響重大的公共領(lǐng)域傾斜。

改革開放以來，我國政府把推進行政管理體制改革放在突出位置。2013年7月31日，國務(wù)院總理李克強主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，研究推進政府向社會力量購買公共服務(wù)，這就意味著推進公共服務(wù)發(fā)展已經(jīng)成為新一輪政府改革的戰(zhàn)略安排，因此提醒政府必須重新審視自身的職能定位。由于政府對公共資源配置的關(guān)鍵作用，使其在購買社會組織服務(wù)中扮演著重要的角色。政府購買服務(wù)不等于政府隱退，而是要承擔起與社會組織共同推進公共服務(wù)發(fā)展的責任。公共服務(wù)和公共產(chǎn)品內(nèi)在的非競爭性和非排他性特征，難以形成內(nèi)在的激勵和實現(xiàn)市場供給，因此政府提供公共服務(wù)是一種職能必然。在政府購買服務(wù)中，關(guān)鍵是政府必須將所承擔的公共服務(wù)責任社會化，而不是僅僅將公共服務(wù)方式社會化，因此政府有責任健全規(guī)范的公共服務(wù)運行機制，使社會組織真正發(fā)揮作用，并承擔起應(yīng)負的責任。

三、優(yōu)化政府購買社會組織服務(wù)的若干思考

（一）深化政府和社會組織的“合作伙伴”關(guān)系

社會組織的公共性作用是現(xiàn)代公共性理論的基本問題之一。社會組織作為日益重要的新興組織形式，既是公民社會自組織系統(tǒng)的重要組成部分，也是社會公民參與公共治理的重要途徑。政府購買社會組織服務(wù)，為社會組織的發(fā)展壯大提供了重要的制度保障。傳統(tǒng)行政管理模式下，政府公共服務(wù)基本是按照行政層級和屬地進行管理的，但是隨著社會發(fā)展日漸成熟，這種狀況正逐漸改變。一方面，公共需求出現(xiàn)許多新變化；另一方面，各種公共服務(wù)要素流動加速，流動邊界的不確定性加大，根據(jù)行政層級和屬地安排的公共服務(wù)，無論在效率和資源配置上都難以適應(yīng)，因此政府與社會組織合作推動公共服務(wù)發(fā)展成為公共管理變革的重要選項。

按照新公共管理理論，政府和社會組織是平行的行為主體，雙方是合作伙伴，而非隸屬或上下級關(guān)系。政府向社會組織購買服務(wù)的特征在于兩者之間是一種平等的，是以契約為基礎(chǔ)的關(guān)系，因此政府購買社會組織服務(wù)是通過水平整合的方式進行的。盡管政府與社會組織的社會分工不同，而且有著不同的目標和行為邏輯，但是兩者可以實現(xiàn)跨界整合，政府負責公共服務(wù)供給的政策導(dǎo)向和監(jiān)督評估，并靈活地選擇優(yōu)勢社會資源參與公共管理；社會組織則可以獨立自主地探索社會需求及服務(wù)方式創(chuàng)新，并通過一定的程序與政府簽立契約，以獲得財政資金支持來提供公共服務(wù)。這種具體購買協(xié)議和合作方式的綁定，是將提供公共服務(wù)和生產(chǎn)區(qū)分開來的模式，不但符合市場經(jīng)濟環(huán)境下兼顧效率和公平的原則，而且還可以為公共服務(wù)目標的實現(xiàn)提供保證，實現(xiàn)雙贏的格局。

（二）提高公共服務(wù)的專業(yè)化水平

現(xiàn)代公共服務(wù)是伴隨著社會轉(zhuǎn)型升級而逐漸出現(xiàn)的，同時也必然隨著社會的變遷而不斷深化。事實上，公共服務(wù)領(lǐng)域也存在著類似經(jīng)濟學的“池塘效應(yīng)”，當公共服務(wù)績效與社會期望差距過大時，將極易導(dǎo)致社會公共矛盾的激增。目前，政府轉(zhuǎn)型又遇到公眾對公共服務(wù)需求的上升，不但復(fù)雜化和多樣化程度加大，而且社會的公平意識增強也導(dǎo)致了訴求強烈，社會公眾不單需要物質(zhì)層面的幫助，也需要精神和社會關(guān)系層面的支援，這些都對公共服務(wù)提出了更高的專業(yè)化要求。在這種情況下，政府不能再沿用簡單的行政管理方法治理社會，所以依靠社會組織提供專業(yè)化服務(wù)已經(jīng)成為改革的應(yīng)有之義，也是政府制定公共服務(wù)政策和選擇制度安排的重要基礎(chǔ)和出發(fā)點。

伴隨著社會發(fā)展和生活水平提高，以及我國人事制度改革的深化，越來越多的單位人變?yōu)樯鐣耍瑥膯挝淮蟀髷埖阶呦蛏鐣?，公眾生存風險系數(shù)上升，大量的社會公共訴求不斷產(chǎn)生，持續(xù)形成了新的公共需求增量空間。在這種情況下，僅依靠現(xiàn)有的公共服務(wù)能力和水平不但無法保證現(xiàn)階段公共服務(wù)目標的完成，而且還存在無法消化新公共需求的風險，因此如果沒有大量專業(yè)化的社會組織參與，要實現(xiàn)公共服務(wù)的更高目標是不可能的，甚至連現(xiàn)有的公共服務(wù)水平也很難鞏固。

政府向社會組織購買服務(wù)，主要定位為非盈利性公共服務(wù)領(lǐng)域，因此社會組織從事的公共服務(wù)，以及提供的公共物品主要集中在環(huán)境保護、社會救濟、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化等領(lǐng)域，其中既有物質(zhì)形態(tài)的公共物品，也有非物質(zhì)形態(tài)的服務(wù)型項目，而且大部分領(lǐng)域都具有人才智力高度聚集的特點。從長遠來看，公共服務(wù)需要的不僅是政府項目的外包，更需要相應(yīng)能力和素質(zhì)的全面提升。一方面，作為采購方的政府是真正的項目發(fā)起人和管理者，因此對政府相應(yīng)能力和素質(zhì)的要求不能降低；另一方面，要加強社會組織在公共服務(wù)方面的專業(yè)化能力和素質(zhì)，這是夯實公共服務(wù)體系基礎(chǔ)的重要智力保證，也是與行政管理改革密切相關(guān)的議題。總之，在“合作伙伴”的模式下，任何一方的能力和素質(zhì)的缺失，都將對公共服務(wù)成效造成影響。

（三）完善基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)

現(xiàn)代公共服務(wù)體系必須建立在硬件和軟件配套完善的基礎(chǔ)上，這是一個涉及到社會組織和政府雙方的問題。社會組織的優(yōu)勢主要集中在人才智力等軟能力方面，而政府在綜合性基本公共服務(wù)設(shè)施等硬件建設(shè)方面具有明顯的優(yōu)勢，所以必須增強政府的投入責任，明確公共財政對基本公共服務(wù)的保障功能，通過資金安排推動政府強化基本公共服務(wù)職能，并引導(dǎo)基本公共服務(wù)投入向多元化發(fā)展。我國是一個發(fā)展中國家，區(qū)域發(fā)展很不平衡，因此政府購買社會組織服務(wù)要因地制宜、量力而行和盡力而為，要遵循公共服務(wù)一般規(guī)律，合理配置公共服務(wù)資源，在制定好基本公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)建設(shè)適度、適用的綜合性基本公共服務(wù)設(shè)施，完善基本公共服務(wù)設(shè)施標準的一體化，為實現(xiàn)共建、共享夯實基礎(chǔ)。

公共服務(wù)是基于公共選擇基礎(chǔ)上的服務(wù)，社會公共需求應(yīng)成為公共服務(wù)的引擎。雖然公共服務(wù)具有受益主體數(shù)量不確定，實體上具有共享性等特征，但是無論何種社會公共利益所表達的訴求，只要獲得廣泛的社會認同并形成公共價值，就會轉(zhuǎn)化為政府創(chuàng)新公共服務(wù)模式的動力來源之一。尤其在信息化社會，公共需求的匯聚方式已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，因此我們要順應(yīng)大數(shù)據(jù)時代的發(fā)展趨勢，重視和加大基于公共服務(wù)的信息設(shè)施和系統(tǒng)建設(shè)，提高信息來源的廣泛性和代表性，更好地針對公眾的預(yù)期改善公共服務(wù)的供給。

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The Reform Logic and Path of the Government Procurement

of Services Provided by Social Organizations

YUAN Zhao-yi

（Guangdong Institute of Scientific and Technical Personnel， Guangdong 510640， Guangzhou， China）

[Abstract]The government procurement of services provided by social organization is an unavoidable problem in modern administrative reform， it is not only reflected in the system design of citizen participation in public governance， but also in the construction of service-oriented government.The government purchase of social organizations services is a trendency of promoting the administrative reform， also an effective way to improve the performance of the governments public administration， to expand the innovation space of administration and enhance the governments public service capacity. Under the new situation， we should not only deepen the partnerships between the government and social organizations， but also improve the professional level of public services， explore a new model with international standards and in accordance with the condition of China， perfect the system and mechanism of the supply of public services in the strategic level， improve the overall resource allocation efficiency of public services and achieve a maximum result.

[Key words]government procurement of services； social organizations； reform logic； path