李強

[摘 要]近年來，隨著社會組織的廣泛興起并日益發(fā)揮重要作用，國家相應(yīng)的管理策略也出現(xiàn)了積極的轉(zhuǎn)向。在注冊登記方面，放寬準入使越來越多的社會組織獲得“合法”身份；在運作內(nèi)容方面，通過政府購買服務(wù)的方式著力引導(dǎo)各類社會組織面向社會公共服務(wù)需求，強化其公益屬性；在政社分開方面，加快推進官方色彩濃厚的社會組織去行政化改革。這些政策轉(zhuǎn)向在一定程度上突破了既有理論模式，呈現(xiàn)出一種新的傾向。

[關(guān)鍵詞]社會組織 管理模式 公共服務(wù)供給 訴求表達

改革開放以來，國家對社會領(lǐng)域直接控制的放松催生了社會組織廣泛興起，其中既包括目前在各級民政部門注冊登記和具有法人身份的社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會，數(shù)量已經(jīng)超過50萬個，其中包括大量民間自發(fā)組建，未在民政部門注冊登記的各類“草根組織”。就生成與發(fā)展路徑而言，社會組織呈現(xiàn)出“雙軌制”特征[1]；就成長環(huán)境而言，社會組織經(jīng)歷的是“先發(fā)展，后管理”的過程[2]。目前，國家對社會組織的管理主要依據(jù)國務(wù)院頒布的《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》三個條例，此外還涉及到《民辦教育促進法》、《公益事業(yè)捐贈法》等專門法律。但是，上述法律法規(guī)或是因為自身行政法規(guī)的地位而約束力有限，或是只針對某一類型的社會組織而不夠全面，難以適應(yīng)社會組織的快速發(fā)展。同時，由于社會組織內(nèi)部異質(zhì)性極強，類型多樣且分布領(lǐng)域廣泛，導(dǎo)致一些政府部門在應(yīng)對方式的選擇上態(tài)度模糊，尺度不一，缺乏長遠規(guī)劃。

很多學(xué)者將中國社會組織的成長置于“國家-社會”的二元框架下，試圖通過觀察社會組織與黨政部門之間的互動來分析國家與社會關(guān)系及其演變。在社會組織所代表的社會一極和政府所代表的國家一極的持續(xù)互動中，不僅要重視社會組織對國家的各種行動策略，更要關(guān)注國家對社會組織的管理方式、策略和手段[3]，而在中國現(xiàn)行體制下，后者可能更為重要。無論是何種路徑生成，社會組織發(fā)展的最大外部變量始終是國家制度環(huán)境及其具體措施，轉(zhuǎn)型時期“強國家”的背景仍需重視，這也是區(qū)別于西方同類組織生存與發(fā)展的關(guān)鍵因素。一直以來，國內(nèi)外不少學(xué)者都關(guān)注到改革開放之后國家針對日益勃興的各類社會組織的一系列制度安排與策略選擇，并特別注重尋找背后的理念與思路，有些甚至將其上升為某種“模式”。本文在回顧此類文獻的基礎(chǔ)上，結(jié)合近年來國家在推動社會組織發(fā)展過程中的創(chuàng)新實踐與探索，嘗試分析新時期社會組織管理的現(xiàn)實取向與內(nèi)在邏輯。

一、社會組織管理模式爭論及述評

各級政府及相關(guān)部門對社會組織的監(jiān)管不僅依據(jù)現(xiàn)有各項法律法規(guī)，有時還施以行政干預(yù)，包括在社會組織發(fā)展進程中的多次清理整頓[4-5]。在“國家與社會”二元框架下許多研究者對國家管理方式背后的邏輯與規(guī)律進行深層次探討，試圖勾勒出轉(zhuǎn)型時期社會組織管理中的國家意志與偏好，并形成了比較有代表性的分析框架或理論模式。除了運用源自西方的法團主義分析框架之外，還總結(jié)出諸如“分類控制”、“行政吸納社會”、“嵌入型監(jiān)管”、“利益契合”等本土理論模式。

法團主義（corporatism）作為源自西方的一種政治思想，在施密特剝離其意識形態(tài)或政治文化意涵之后，成為僅涉及利益整合的一套制度結(jié)構(gòu)，并被廣泛地用于經(jīng)驗分析[6]。作為一種利益代表系統(tǒng)，它是“由一些組織化的功能單位構(gòu)成，它們被組合進一個有明確責(zé)任（義務(wù)）的、數(shù)量限定的、非競爭性的、有層級秩序的、功能分化的結(jié)構(gòu)安排之中。它得到國家的認可（如果不是由國家建立的話），并被授權(quán)給予本領(lǐng)域內(nèi)的絕對代表地位。作為交換，它們在需求表達、領(lǐng)袖選擇、組織支持等方面受到國家的相對控制”[7]。法團主義因突出國家的支配地位及其對社會組織的控制而被許多學(xué)者用以描述和解釋中國社會組織管理的現(xiàn)實[8-11]，他們多選取官方色彩濃厚的社會組織，如工會、工商聯(lián)、婦聯(lián)等改革前被高度行政化，改革后成為形式上具有法人地位的社會團體，并將其視為整合各利益群體的代表性機構(gòu)和國家對社會進行間接控制的法團主義工具。但是，法團主義對大量存在的草根組織的生存和運作缺乏解釋力，而且國家對建立和應(yīng)用法團主義制度并沒有清晰一致的主觀意志和系統(tǒng)舉措，也不視之為改革目標[12]?，F(xiàn)實中很多官辦社團也并未履行國家與社會之間有效交流工具的職能，僅僅是官僚體系的附屬物[13-14]，因此法團主義視角盡管捕捉到了現(xiàn)行制度安排的某些特征，但是并不能全面和準確地概括中國社會組織管理的經(jīng)驗現(xiàn)實。

針對中國社會組織類型多樣、內(nèi)部構(gòu)成復(fù)雜的情況，康曉光和韓恒[15]通過考察國家對多種社會組織的不同策略之后提出了“分類控制體系”，用以描述國家對社會組織的管理方式，并將其視為國家與社會關(guān)系的理想類型。在分類控制體系中，國家運用“非政府的方式”對不同社會組織采取不同的管理方式，所依據(jù)的是社會組織的潛在挑戰(zhàn)能力和所提供公共物品的種類?？紤]到“分類控制”模式主要是從消極層面理解國家對社會組織的管理，康、韓二人[16]在另一篇文章中又提出“行政吸納社會”予以補充，指出在消極的分類控制之外國家還通過積極的“功能替代”的策略來滿足社會發(fā)展的需求，包括“延續(xù)、發(fā)展、收編、放任”等措施。事實上無論是“分類控制”還是“行政吸納社會”，都特別突出國家對社會組織較強的外部監(jiān)管力度。劉鵬和孫艷茹[17]則注意到另一層面，即國家力量在社會組織內(nèi)部的滲透和影響，進而提出“嵌入型監(jiān)管”模式，指出近年來國家主導(dǎo)的社會組織管理模式正在從游離型監(jiān)管走向嵌入型監(jiān)管。他們以2004年之后中央和地方在社會組織管理上的政策創(chuàng)新為基礎(chǔ)，從控制意愿和監(jiān)管能力兩個方面分析了“嵌入型監(jiān)管”模式的主要內(nèi)容及其解釋力。劉鵬[18]認為社會組織管理風(fēng)格轉(zhuǎn)變背后的直接推動力是政府職能轉(zhuǎn)移，同時還與政府較強的成本與風(fēng)險控制能力有關(guān)。

由于社會組織具有雙重屬性，既是作為集體行動的有力載體而代表著一種挑戰(zhàn)力量可能影響社會穩(wěn)定，同時又能夠為公眾提供各類社會服務(wù)而彌補政府治理不足[15]，因此黨和國家對社會組織的態(tài)度是復(fù)雜的。從國家主觀態(tài)度這一角度出發(fā)，一些學(xué)者歸納出不同模式來界定中國社會組織管理中的特質(zhì)。俞可平[19]將社會組織所面臨的制度環(huán)境總結(jié)為“宏觀鼓勵、微觀約束”；陶傳進[20]認為國家對社會組織的“控制”和“支持”是相互獨立的關(guān)系維度，各自發(fā)揮作用并構(gòu)成了不同的格局，二者不可互為簡化，稱之為控制與支持的“雙軸”理論；王名和孫偉林[21]則更為細致地劃分了國家的不同態(tài)度及行動，他們認為國家在社會組織管理上存在三種戰(zhàn)略思路及其制度安排，分別是發(fā)展型戰(zhàn)略、控制型戰(zhàn)略和規(guī)范型戰(zhàn)略，三者相互作用共同推動整個社會組織管理體制的創(chuàng)新與變遷。盡管國家對社會組織發(fā)展的態(tài)度并非是單純的，但是江華等人[22]認為國家選擇何種態(tài)度及相應(yīng)行動策略背后的支配因素和內(nèi)核是不變的，這個內(nèi)核就是“利益契合”。他們以行業(yè)組織政策參與為案例，發(fā)現(xiàn)國家對社會組織是支持還是限制，取決于二者的利益契合程度，這與轉(zhuǎn)型時期國家的主導(dǎo)地位及其所具備的較高的自由裁量權(quán)密切相關(guān)。

綜上所述，在國家與社會關(guān)系視野下，研究者在探討國家對社會組織的行動策略并歸納為不同的管理模式時，既有立足結(jié)構(gòu)特征的分析，如強調(diào)利用官辦社團進行間接管理的法團主義模式，根據(jù)社會組織潛在挑戰(zhàn)能力和提供公共物品種類的不同進行區(qū)別管理的“分類控制”模式，關(guān)注國家對社會組織內(nèi)部滲透的“嵌入型監(jiān)管”模式等；也有依據(jù)國家主觀態(tài)度的考察，如視國家的控制和支持為相互獨立維度的“雙軸”模式，將國家對社會組織的態(tài)度選擇歸因于二者利益關(guān)系的“利益契合”模式等，不同角度的理論提升為全面審視中國社會組織管理圖景提供了重要參考。然而，近年來隨著國家對社會組織發(fā)展的重視程度日益提高，旨在推進社會組織管理體制改革的一系列方針、政策和措施也更為積極，形成了一些值得關(guān)注的傾向與特征，甚至突破了既有理論模式的概括而成為其有益補充。

二、國家管理策略的轉(zhuǎn)變與啟示

“社會組織”這一稱謂第一次出現(xiàn)在官方文件中是2006年發(fā)布的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，該決定提出堅持培育、扶持和監(jiān)督管理并重的原則，標志著官方正式肯定社會組織發(fā)展的重要意義。此后相關(guān)管理體制的改革持續(xù)推進并形成了一些值得關(guān)注的現(xiàn)象和啟示。

（一）放寬準入：合法身份獲得簡化

一直以來，社會組織在民政部門申請注冊登記并獲得法人地位之前必須得到業(yè)務(wù)主管單位的前置審批，大量社會組織因無法找到掛靠單位而放棄登記，導(dǎo)致游離于政府監(jiān)管之外的社會組織數(shù)量龐大，喪失了獲取政府相應(yīng)支持的機會。這種雙重管理體制是制約社會組織獲得合法身份的最大障礙。有鑒于此，近年來從中央到地方各級政府都采取了相應(yīng)的措施以推動社會組織更為便利地獲得合法身份。一是轉(zhuǎn)變業(yè)務(wù)主管單位性質(zhì)，例如，2005年廣東省出臺的《行業(yè)協(xié)會條例》將原來的業(yè)務(wù)主管單位改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位，取消了對行業(yè)協(xié)會的前置審批，實行行業(yè)協(xié)會直接向登記管理機關(guān)申請成立的政策；二是整合社會組織業(yè)務(wù)主管單位，以北京市確立“樞紐型”社會組織最為典型。2009年，北京發(fā)布《關(guān)于加快推進社會組織改革與發(fā)展的意見》，將人民團體如工會、共青團、婦聯(lián)等作為“樞紐型”社會組織，以承擔(dān)業(yè)務(wù)主管單位的職能，簡化社會組織登記注冊流程，同時減輕了行政部門的負擔(dān)；三是完全取消前置審批，實行直接登記。2013年3月14日通過的《第十二屆全國人民代表大會第一次會議關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定（草案）》要求改革社會組織管理制度，對行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織可直接向民政部門依法申請登記。在國家層面政策的帶動下，全國各地都陸續(xù)展開了四類社會組織直接登記的改革，雙重管理逐步讓位于一元監(jiān)管。此外，針對大量活躍在城鄉(xiāng)社區(qū)未達到登記資格的各類社會組織，備案制度也在全國多地試行。

對業(yè)務(wù)主管單位功能的弱化乃至取消，是放寬合法性準入、強化社會組織治理主體地位的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，從本質(zhì)上講也是國家進一步釋放空間給予社會組織的積極信號。大量游離于監(jiān)管之外的“草根組織”容易對社會穩(wěn)定構(gòu)成潛在的威脅，與實行一種基于政府權(quán)威和社會穩(wěn)定、主觀意志較強的“底線控制”[15]相比較，放寬準入并盡可能多地推動社會組織在民政部門登記從而納入政府監(jiān)管的視野內(nèi)，對于減低政府治理風(fēng)險具有重要意義，同時還能夠體現(xiàn)更為規(guī)范的管理風(fēng)格和更為穩(wěn)定的政策預(yù)期。

（二）內(nèi)容引導(dǎo)：社會公共服務(wù)供給優(yōu)先

《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》和國家“十二五”規(guī)劃綱要都強調(diào)要發(fā)揮社會組織的三項功能，即提供服務(wù)、反映訴求和規(guī)范行為。然而，從實踐上來看，提供公共服務(wù)是最受重視的功能，也是各級政府優(yōu)先考慮扶持的，主要扶持方式是通過近年來廣為流行的政府購買服務(wù)來實現(xiàn)。上海、廣州等發(fā)達城市較早嘗試了在養(yǎng)老、扶貧、助殘等領(lǐng)域向社會組織購買服務(wù)，上?！傲_山會館”的委托化管理被認為是最早的政府購買服務(wù)項目，廣州從2008年開始試點向公益類社會組織購買服務(wù)，2009年之后全面鋪開，并且購買力度越來越大。隨著公共服務(wù)需求快速增長，越來越多的地方政府加入到購買服務(wù)的行列之中。據(jù)統(tǒng)計，在2014年全國各地的“兩會”上超過20個省份在政府工作報告提及政府購買服務(wù)，不少省份都明確提出將制定購買服務(wù)的具體措施、目錄和細則，而社會組織作為政府購買服務(wù)的主要對象也被置于重要位置。在中央層面，2012年3月，民政部發(fā)布了《中央財政支持社會組織參與社會服務(wù)項目公告》，決定以中央財政專項資金支持社會組織參與社會服務(wù)，此后漸成慣例。政府向社會組織購買服務(wù)集中涉及民生的各個領(lǐng)域，如養(yǎng)老服務(wù)、青少年服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、社會救助服務(wù)等等，尤其突出面向弱勢群體的扶助，如流動人口、貧困人口、殘疾人等等，公益傾向明顯。

通過政府購買服務(wù)的方式強化社會組織在公共服務(wù)供給方面的功能，進而推動社會組織發(fā)展，這實際上是一種“軟管理”——以政社合作形式存在的“內(nèi)容倡導(dǎo)型”管理方式，體現(xiàn)出從中央到地方各級政府越來越注重對社會組織在業(yè)務(wù)內(nèi)容上的引導(dǎo)，使之符合日益增長的社會公共服務(wù)需求，彌補政府治理的不足。在這一方向的指引和鼓勵下，公益類社會組織發(fā)展尤為迅速，包括社工機構(gòu)在內(nèi)的各種服務(wù)型民辦非企業(yè)單位大量出現(xiàn)，這事實上推動了公共服務(wù)供給主體向多元化發(fā)展，某種意義上也有助于為事業(yè)單位改革的推進提供借鑒。

（三）去行政化：推動官辦社會組織走向獨立

政府“自上而下”的主導(dǎo)創(chuàng)建是轉(zhuǎn)型時期中國社會組織生成的特殊路徑，但是官方背景濃厚的社會組織易造成政社不分的情況，增強政府運作成本，這也是國家進行多次清理整頓的原因之一。一直以來淡化社會組織的官方色彩，即去行政化都是重要的改革方向，也是不同背景社會組織實現(xiàn)統(tǒng)一化管理的前提。早期有研究社團的學(xué)者認為官辦或半官辦社會團體的存在只是過渡狀態(tài)，社會組織的民間性將逐步增強[23]，現(xiàn)在看來這一判斷過于樂觀。以限制公職人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部任職或兼職社會組織為例，在中央層面曾多次出臺一系列限制性規(guī)定，要求黨政領(lǐng)導(dǎo)和政府公務(wù)人員不得在社會組織中兼職。例如1994年國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于部門領(lǐng)導(dǎo)同志不兼任社會團體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的通知》；1998年中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部不兼任社會團體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的通知》；1999年中組部下發(fā)《關(guān)于審批中央管理的干部兼任社會團體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的有關(guān)問題的通知》等。但是最終效果卻不甚理想，公職人員任職社會組織的現(xiàn)象并未根除，甚至在某些領(lǐng)域還有變異和惡化的趨勢，例如很多退休官員大量在慈善類社會組織擔(dān)任負責(zé)人，越到基層慈善組織由退休官員“挑擔(dān)”的現(xiàn)象就越普遍，這在全國已是共同的情況[24]。退休官員多具有行政影響力，此類“隱性行政化”現(xiàn)象進一步加大了去行政化改革的難度。

2011年爆發(fā)的“郭美美事件”讓官辦慈善機構(gòu)陷入空前的危機之中，官辦社會組織去行政化改革的呼聲再次高漲。2012年，十八大報告提出加快建立政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制，其中政社分開是首當其沖的要求；十八屆三中全會指出激發(fā)社會組織活力的關(guān)鍵點在于提出正確處理政府與社會組織關(guān)系，并且率先從經(jīng)濟類社團開始，要求限期完成行業(yè)協(xié)會商會徹底與行政機關(guān)脫鉤，將去行政化的思路具體化。目前，民政部已經(jīng)啟動試點全國性行業(yè)協(xié)會商會的去行政化改革。從趨勢上看，抑制并去除行政力量向社會組織的滲透，對官辦和民辦兩類社會組織建立統(tǒng)一的制度體系并統(tǒng)籌二者協(xié)調(diào)發(fā)展，是社會組織管理體制改革的基本方向。

綜上所述，近年來各級政府針對社會組織的管理出現(xiàn)了一定程度的轉(zhuǎn)型，放寬準入有利于社會組織更為便捷地獲得合法身份，降低了“草根”組織不可預(yù)知風(fēng)險及帶給政府的潛在壓力。推廣政府購買服務(wù)以強化社會組織公共服務(wù)功能的發(fā)揮，能有效地彌補政府在相關(guān)職能履行上的不足；加速推進去行政化改革，有助于精簡政府機構(gòu)、減輕財政負擔(dān)，也是規(guī)范官辦和民辦兩類社會組織并實行統(tǒng)一管理的必然要求?？梢园l(fā)現(xiàn)，上述改革始終貫穿著一個核心邏輯，即減輕政府治理壓力，向社會組織釋放更多的空間。不同于強調(diào)管控的“分類控制”、“行政吸納社會”、“嵌入型監(jiān)管”等模式，政府越來越注重對各類社會組織的積極利用；也不同于強調(diào)國家復(fù)雜態(tài)度的“宏觀鼓勵、微觀約束”模式、“控制與支持‘雙軸”理論，政府正逐步弱化對社會組織的消極限制，將主要力量用于公益引導(dǎo)的傾向越來越明顯。

三、結(jié)束語

本文在回顧了學(xué)術(shù)界關(guān)于中國社會組織管理的各種理論模式歸納之后，結(jié)合近年來各級政府相關(guān)的重要政策和措施，從中發(fā)現(xiàn)了國家針對社會組織發(fā)展的積極轉(zhuǎn)向?；诰徑庵卫韷毫Φ目剂浚瑖覍ι鐣M織逐步釋放更多“合法”空間，并著力引導(dǎo)各類社會組織面向社會公共服務(wù)需求，尤其注重培育和支持公益類社會組織發(fā)展。在加強社會組織建設(shè)已經(jīng)上升為國家意志的情況下，這種積極轉(zhuǎn)向也是必然選擇。

在強化社會組織公共服務(wù)供給功能的過程中，確定其非營利機構(gòu)的身份是非常重要的。按照現(xiàn)行社會組織管理三大條例的規(guī)定，在民政部門注冊登記的社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會都屬于非營利機構(gòu)，但是2003年頒布的《民辦教育促進法》規(guī)定“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報”，二者形成了沖突。目前，國家對非營利組織的認定和監(jiān)督缺乏統(tǒng)一和權(quán)威的標準，同時相關(guān)的配套政策如減稅或免稅、公益捐贈所得稅稅前扣除等也不夠完善。事實上，很多社會組織尤其是民辦非企業(yè)單位的公益身份往往名不副實，常常以公益機構(gòu)的身份從事營利性工作。與此同時，一些真正的非營利組織卻因為在工商部門注冊而無法享受相關(guān)的優(yōu)惠政策。基于這一現(xiàn)實，不少學(xué)者提出對社會組織建立備案登記、法人登記和公益法人登記三級準入制度[4]，并嚴格公益法人的認定、監(jiān)督和管理制度。

此外，在積極引導(dǎo)社會組織發(fā)揮公共服務(wù)供給的功能之外，還須注意其他功能的均衡發(fā)揮。盡管社會組織類型多樣，但一般都是沿著爭取權(quán)利維護和慈善公益互益兩大主線發(fā)展起來的[25]，因此提供公共服務(wù)并非社會組織發(fā)揮作用的唯一方式，利益訴求的反映和表達也是社會組織的重要功能，而且在黨和政府的相關(guān)文件中也已經(jīng)明確。對于轉(zhuǎn)型時期的中國而言，這一功能具有重要意義。在“單位制”逐步瓦解、社會成員沒有被整合進新的利益組織的背景下，當前大多數(shù)人在利益受損時事實上處在“個體化訴求”狀態(tài)，即“只能依據(jù)個人的能力，而無法通過合法、有效的群體形式來展開利益訴求”[26]，以維護個人正當權(quán)益。因此，如何引導(dǎo)和管理利益表達類社會組織功能的有序發(fā)揮是不容忽視的一個方面，一些地方已經(jīng)做出了有益的探索。例如，深圳市2008年出臺的《深圳市寶安區(qū)公益慈善類、社區(qū)維權(quán)類民間組織培育專項資金管理暫行辦法》，對社區(qū)維權(quán)類社會組織給予啟動經(jīng)費、運作資金等方面的支持，這一嘗試是個不小的突破。

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