湯常一　李偉慶

[摘 要] 1999年開始我國高校實(shí)施擴(kuò)招政策，擴(kuò)招政策在推動高校迅速發(fā)展的同時(shí)，也使高校面臨嚴(yán)峻的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。本文著重分析了高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因：高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的最直接原因源于政府，最重要外因來源于銀行，最主要內(nèi)因來源于高校。而最好的應(yīng)對之策是：政府在政策上給予扶持，銀行在過程中給予監(jiān)管，高校在自身上不斷完善。

[關(guān)鍵詞] 高校；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；成因；對策

中圖分類號：F275 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

1 前言

伴隨著改革開放和市場經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，中國的高等教育也逐漸實(shí)現(xiàn)跨越式的發(fā)展，這種發(fā)展主要表現(xiàn)為由傳統(tǒng)的精英教育轉(zhuǎn)化為嶄新的大眾教育，其結(jié)果就是1999年開始的高校擴(kuò)招。大規(guī)模的高校擴(kuò)招使得高校的軟硬件均不能適應(yīng)新的發(fā)展情況，而解決這些問題的最有效方法就是資金。為了解決資金短缺的難題，大多數(shù)高校采取了舉債辦學(xué)的發(fā)展模式，這種發(fā)展模式如同一把雙刃劍，一方面它使高校在短時(shí)間內(nèi)解決了資金短缺的問題，為高校的發(fā)展做出了突出的貢獻(xiàn)；另一方面它增加了高校的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，讓高校背上沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，甚至走向資不抵債、財(cái)務(wù)破產(chǎn)的不歸之路。本文著重分析高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因，并提出相對合理的應(yīng)對之策。

2 高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成因

推動高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的主要原因來源于政府、高校、銀行三個(gè)方面。

2.1 高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的最直接原因源于政府

第一，政府的財(cái)政投入不足，使得高校不得不舉債。《高等教育法》第34條規(guī)定：“設(shè)立高等學(xué)校，應(yīng)當(dāng)符合國家高等教育發(fā)展規(guī)劃，符合國家利益和社會公共利益，不得以營利為目的?！盵1]這項(xiàng)條款規(guī)定了高校的性質(zhì)，它是一種不以營利為目的的公益事業(yè)，其最重要的投資者就是政府，因此，政府對高校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)承擔(dān)著不可推卸的責(zé)任。同時(shí)，1991年頒布的《教育改革和發(fā)展綱要》規(guī)定：“逐步提高國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國民生產(chǎn)總值的比例，本世紀(jì)末達(dá)到4%”。[2]而現(xiàn)實(shí)的情況是，不僅上世紀(jì)沒能達(dá)到4%的標(biāo)準(zhǔn)，甚至直到今天也沒能達(dá)到發(fā)達(dá)國家的這一最低標(biāo)準(zhǔn)。近幾年來，政府對高校的教育資金投入每年都是在持續(xù)增長的，但很明顯這種增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于我國高校教育事業(yè)的發(fā)展速度，因此，政府投入的資金無法填補(bǔ)教育資金的缺口。

第二，政府鼓勵貸款政策，引導(dǎo)高校走向舉債之路。1995年5月，江澤民同志在全國科技大會上的講話中提出了“實(shí)施科教興國的戰(zhàn)略，確立科技和教育是興國的手段和基礎(chǔ)的方針”。[3]“科教興國”戰(zhàn)略是推動高校發(fā)展的一大契機(jī)，但每年迅速增長的學(xué)生數(shù)量使得高校的硬件設(shè)施面臨著前所未有的挑戰(zhàn)：教室、宿舍、食堂等如何滿足學(xué)生的基本生活要求；圖書設(shè)施、體育館設(shè)施、教學(xué)設(shè)施如何滿足學(xué)生的求知要求，這些現(xiàn)實(shí)問題都擺在了高校面前。作為高校主要舉辦者的政府憑借自身的力量也無法解決這些問題，在不斷實(shí)踐中政府找到了一個(gè)好的途徑：利用銀行貸款來增強(qiáng)校園改造的力度，幫助高校解決擴(kuò)招帶來的一系列問題。于是，在政府的倡導(dǎo)下，舉債發(fā)展成為我國高等教育發(fā)展的一條重要途徑。

第三，教育部評估標(biāo)準(zhǔn)過高，推動高校升級舉債。從2003年開始教育部對全國的所有普通高等學(xué)校進(jìn)行了第一次全面的本科教學(xué)評估，并由此制定了每5年一次的教學(xué)評估制度。本科教學(xué)評估對高校來說是十分重要的，因?yàn)樵u估的結(jié)果將直接關(guān)系到一所高校在業(yè)內(nèi)的聲譽(yù)，關(guān)系到高校今后的招生與就業(yè)，關(guān)系到高校申請碩博點(diǎn)，所以，各高校均不敢怠慢。本科生教學(xué)評估中，高校的軟件顯得尤為重要，為了聘請業(yè)內(nèi)優(yōu)秀的教授，各高校各顯神通，用重金吸引師資，提高自身的軟件水平。但由此帶來的資金缺口只能向銀行張口，在這個(gè)意義上，教育部不自覺地推動了高校的舉債之路。

2.2 高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的最重要外因來源于銀行

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，商業(yè)銀行經(jīng)歷了股份制改革的過程，銀行的經(jīng)營策略已由原來的政策扶持企事業(yè)單位的發(fā)展，轉(zhuǎn)變?yōu)樽非笞畲蟮睦麧櫋Ｒ虼?，銀行在資金運(yùn)營方面更注重風(fēng)險(xiǎn)與收益的均衡，發(fā)放貸款更加看重資金的安全性。高校最大的投資主體是政府，高校向銀行貸款進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，最終建成的資產(chǎn)依然是國有性質(zhì)，商業(yè)銀行愿意發(fā)放貸款，最重要的原因就是銀行認(rèn)定政府是高校債務(wù)的最終買單人。在這個(gè)意義上，為減少不良貸款的發(fā)生，銀行當(dāng)然更傾向于將錢貸給有政府作“后盾”的高等學(xué)校，而不愿貸給具有一定風(fēng)險(xiǎn)的民營中小型企業(yè)。一方面高校由于擴(kuò)招、硬件發(fā)展、軟件升級都迫切需要資金，另一方面銀行也在著急地為因投資渠道相對單一而迅速增加的存款尋求出路，雙方就這樣在政府有關(guān)部門的推動下，實(shí)現(xiàn)了銀行和高校的密切合作。所以，高校債務(wù)的形成不是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，而是在政府的庇護(hù)下，高校和銀行各取所需的必然結(jié)果。實(shí)際上，高校和銀行之間并沒有實(shí)際的利益沖突，銀行在利益的驅(qū)動下，抓住高校貸款的特殊性和政府為高校貸款買單的底線，不計(jì)后果地向高校發(fā)放巨額貸款。因而，在高校與銀行之間的這種債權(quán)與債務(wù)關(guān)系完全是虛擬的。從這個(gè)意義上說，銀行才是高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的最重要外因。

2.3 高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的最主要內(nèi)因來源于高校

其一，高校在財(cái)務(wù)管理方面相對混亂。當(dāng)前，許多高校的負(fù)債規(guī)模過于巨大，這主要是因?yàn)椋?cái)務(wù)部門在對債務(wù)的管理和監(jiān)督過程中，沒有根據(jù)自身的財(cái)政狀況合理分析舉債規(guī)模，而是單純地依靠爭取更多的貸款來解決高校對資金的需求。這必然使得高校承擔(dān)的債務(wù)像滾雪球一樣越來越超出自身的承受能力，而且高校的現(xiàn)金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資上，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目一般都需要較多的資金，所以這也使得高校無法很好地控制現(xiàn)金的流量。長此以往，即使不出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也會因現(xiàn)金短缺而影響高校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

其二，高校在預(yù)算管理方面相對薄弱。當(dāng)前高校在年初制定財(cái)務(wù)預(yù)算的時(shí)候，對本年度的收入資金預(yù)計(jì)過高，這就決定了支出預(yù)算遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于實(shí)際收入，也就是說在制定過程中忽略了編制預(yù)算的謹(jǐn)慎性原則；財(cái)務(wù)預(yù)算在實(shí)施過程中沒有做到貫徹到底，而是不斷根據(jù)眼下情況隨意更改；在擬定新增貸款項(xiàng)目時(shí)，沒有充分論證項(xiàng)目實(shí)施的必要性、可行性。這些財(cái)務(wù)預(yù)算管理上的薄弱環(huán)節(jié)都在加劇高校的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

其三，高校在會計(jì)信息方面相對失真。目前我國高校普遍實(shí)施的是收付實(shí)現(xiàn)制的會計(jì)制度，在這種制度下，高校的應(yīng)收款和暫付款都不能真實(shí)的體現(xiàn)債權(quán)情況，這會直接影響高校、政府、銀行等相關(guān)部門對高校還債能力的判斷；另外，事業(yè)單位的會計(jì)制度不對固定資產(chǎn)實(shí)施折舊處理，這使得高校的固定資產(chǎn)的實(shí)際價(jià)值與賬面價(jià)值不符，如果以固定資產(chǎn)的賬面價(jià)值作為高校向銀行貸款的依據(jù)，必然會產(chǎn)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3 高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對之策

針對高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的原因，要防范和控制高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，政府、高校和銀行應(yīng)該三管齊下，共同采取措施。

3.1 政府在政策上給予扶持

政府是高校資金的主要投資者，在化解高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面同樣富有主要責(zé)任，政府應(yīng)該根據(jù)我國高校的實(shí)際情況，制定出切實(shí)可行的相關(guān)政策，幫助高校擺脫眼下的困局。一方面，政府要加大對高校的財(cái)政投入，設(shè)立專項(xiàng)資金化解債務(wù)危機(jī)。在當(dāng)下的高校辦學(xué)體制中，政府對高校的財(cái)政投入才是高校最主要的經(jīng)濟(jì)來源，“當(dāng)政府對教育經(jīng)費(fèi)的投入達(dá)到GDP的4%，甚至爭取達(dá)到國際平均5%的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，高校的債務(wù)負(fù)擔(dān)也會隨著經(jīng)費(fèi)的增長而呈現(xiàn)減弱的趨勢”。[4]此外，政府還可以針對高校當(dāng)前的債務(wù)困境，設(shè)立專項(xiàng)的高校債務(wù)化解資金，做到專款專用，化解當(dāng)前的資金難題。另一方面，政府應(yīng)該對高校的硬件資源進(jìn)行整合，有些進(jìn)口的大型儀器設(shè)備是許多高校都需要的，現(xiàn)在每所高校都動用大筆資金購買這些設(shè)備，造成這些硬件資源的浪費(fèi)與閑置。因此，政府應(yīng)該優(yōu)化本地區(qū)高校的資源配置，提高高校硬件資源的使用效率。

3.2 銀行在過程中給予監(jiān)管

銀行要提高自身的風(fēng)險(xiǎn)意識，在發(fā)放貸款之前，要重視對高校貸款項(xiàng)目的評估與審查，綜合考慮高校的實(shí)際償還能力，結(jié)合市場經(jīng)濟(jì)的具體情況，嚴(yán)格控制貸款規(guī)模。在發(fā)放貸款之后，銀行要積極關(guān)注高校的資金流向，確保貸款資金的專款專用，起到真正的監(jiān)管作用。此外，銀行還可以和教育主管部門、社會監(jiān)管中介機(jī)構(gòu)密切合作，共同為高校確定真實(shí)可信的信用評價(jià)等級，為高校建立客戶的信用檔案制度，高校只要有一次未及時(shí)還款的不良記錄，便會被自動記入銀行貸款的信用檔案，當(dāng)高校再次申請貸款時(shí)，將面臨更加復(fù)雜的審批手續(xù)及貸款額度的縮減，以此共同防范高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 高校在自身上不斷完善

應(yīng)對高校債務(wù)危機(jī)不僅需要政府和銀行的努力，更需要高校法人從觀念上入手，消除財(cái)務(wù)管理觀念上的誤區(qū)，樹立正確的融資觀念。高校法人要摒棄還債完全依賴政府的錯(cuò)誤思想，從控制辦學(xué)成本、合理規(guī)劃校園建設(shè)、強(qiáng)化資本預(yù)算等多方面提高學(xué)校資金的利用率。此外，高校還應(yīng)該充分利用學(xué)?，F(xiàn)有資源，如社會培訓(xùn)、科技服務(wù)、后勤營業(yè)性收入等獲取多樣性的經(jīng)濟(jì)收入，為辦學(xué)籌集更多的資金；大力開發(fā)捐贈資源，激勵國內(nèi)外人士的捐助熱情，從而吸引到更多的社會捐助資金。高校應(yīng)該進(jìn)一步完善自身的財(cái)務(wù)管理制度，建立適合事業(yè)單位的財(cái)務(wù)預(yù)算制度，財(cái)務(wù)部門要從全局出發(fā)，對現(xiàn)金資源進(jìn)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一執(zhí)行、統(tǒng)一核算，節(jié)約開支、減少鋪張浪費(fèi)，將有限的資金用到最適合的地方，進(jìn)而提高高校資金的利用率。

總之，要化解高校的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該遵循“誰貸款、誰負(fù)責(zé)”的基本原則。一方面要鼓勵那些有效利用貸款擴(kuò)大高校建設(shè)規(guī)模、提高教學(xué)質(zhì)量的高校，一方面也要杜絕某些高校存在的“無論貸多少最終都由政府買單”的不良思想。在化解高校債務(wù)危機(jī)方面，還是要以增強(qiáng)高校自身的還債能力為立足點(diǎn)，以國家財(cái)政補(bǔ)助為輔助手段，在銀行和社會各界的共同努力下實(shí)現(xiàn)真正的解決。

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