苗紅環(huán)　徐玲利

刑

罰變更執(zhí)行中的不端行為[1]，嚴重侵蝕公平正義，阻卻刑罰目的的實現(xiàn)，損毀司法公信力。為此，立法針對刑罰變更執(zhí)行進行實體與程序設(shè)計的同時，引入檢察機關(guān)的法律監(jiān)督，通過權(quán)力制約，保障司法權(quán)及時、正當、合法行使。然而，要真正實現(xiàn)對刑罰變更執(zhí)行的有效監(jiān)督，還有賴于立法、體制、機制三者的良性互動。

一、問題的提出

目前，我國的刑罰變更執(zhí)行采取執(zhí)行權(quán)、裁決權(quán)、監(jiān)督權(quán)分離的模式。由于存在裁決權(quán)的虛置、監(jiān)督權(quán)的局限、執(zhí)行權(quán)與裁決權(quán)的不完全分離、服刑人員司法救濟權(quán)的缺失等問題，通過細分的各項權(quán)能相互制約形成對刑罰變更執(zhí)行的監(jiān)督容易落空，修補立法失誤成為必須。囿于傳統(tǒng)小監(jiān)所格局，資源配備在刑罰變更執(zhí)行法律監(jiān)督的運行中捉襟見肘，突破體制瓶頸成為當務(wù)之急。薄弱的工作機制在刑罰變更執(zhí)行法律監(jiān)督強大的現(xiàn)實需求面前力不從心，倚重于豐富實踐的機制構(gòu)建成為必然選擇。那么，現(xiàn)實中，我國刑罰變更執(zhí)行有何運行特點？刑罰變更執(zhí)行的法律監(jiān)督面臨哪些困境？以法律監(jiān)督有效性為目的的立法完善、體制健全、機制構(gòu)建應(yīng)當如何進行？本文的論述將圍繞這些問題展開。

二、刑罰變更執(zhí)行運行特點及其法律監(jiān)督之困境

（一）案件量多，人員緊缺，法律監(jiān)督任務(wù)重

以廣東省為例，2013年全省辦理減假保案件55486件，其中減刑53934件、假釋1045件、暫予監(jiān)外執(zhí)行（保外就醫(yī)）507件，減刑、假釋開庭審理9731件。全省駐監(jiān)65人、駐所425人[2]。派駐檢察人員要了解罪犯表現(xiàn)、計分考核和獎罰情況，列席監(jiān)獄減假保評審會議[3]，發(fā)表意見，其中部分案件還要派員出庭。這類案件80%集中在監(jiān)獄，承擔這一辦案任務(wù)的卻是僅占全省派駐人員13%的駐監(jiān)檢察人員，他們?nèi)ツ耆司k理減假保案件683件。此外，由省院監(jiān)所檢察處派員出庭的無期徒刑以上減刑假釋案共2560件，年人均出庭160件次。此外，還須完成社區(qū)矯正的監(jiān)督，羈押必要性審查、受理控告申訴，職務(wù)犯罪偵查等工作。

（二）制度缺位，運行錯位，權(quán)力分散制約難

我國對減假保采職權(quán)主義模式，權(quán)力過于集中，無法通過細分權(quán)力形成相互制約。體現(xiàn)在：一是沒有賦予罪犯申請減假保權(quán)利，沒有自動減刑制度，沒有救濟制度，刑罰執(zhí)行對象的制約缺位。二是執(zhí)行權(quán)與裁決權(quán)不完全分離，執(zhí)行機關(guān)仍保留暫予監(jiān)外執(zhí)行決定權(quán)，角色混同，制約受限。三是檢察機關(guān)的法律監(jiān)督缺乏強制力，被監(jiān)督者收到糾正意見書之后應(yīng)當如何回應(yīng)，以及不接受監(jiān)督意見該承擔怎樣的不利后果，法律均未規(guī)定，致使監(jiān)督權(quán)虛弱。四是權(quán)力運行錯位，刑罰變更是一項司法權(quán)，而現(xiàn)實中卻以行政化模式運行，審判權(quán)被虛置。權(quán)力配置與運行上的失誤使得刑罰變更執(zhí)行的分權(quán)制約與監(jiān)督制約都容易落空。

（三）話語壟斷，虛弱審判，違法操作知情難

監(jiān)獄集考核標準的制定者、刑罰變更的提請者、執(zhí)行者多重角色于一身。對罪犯的考核主觀性強而客觀性弱，實踐中違法操作從考核申報乃至執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)都可能發(fā)生，如在考核中任意加分減分，虛構(gòu)減假保法定事由等。法院對該類案件的裁決多為書面審理，司法裁判淪為形式意義上的“走程序”，實質(zhì)審查被虛置。

（四）程序不明，效力不清，監(jiān)督效果保障難

法律未規(guī)定減刑假釋案件的開庭程序，實踐中做法不一：一種類似聽證程序，另一種類似公訴案件的普通程序。由于它的啟動與運行均帶著濃厚的職權(quán)主義色彩，且在封閉狀態(tài)下進行，監(jiān)獄陷入自證真實的尷尬，缺少律師、被害人及利害關(guān)系人參與，程序正當性遭受詬病。同時，批發(fā)式開庭極易使減刑假釋案件的審理再度流于形式。另外，立法雖然賦予檢察機關(guān)刑罰變更執(zhí)行監(jiān)督權(quán)，但未規(guī)定刑罰變更裁定的生效時限、送達時限，這意味著裁定或決定一經(jīng)作出即生效。實踐中文書量販式送達成為常態(tài)，檢察院要在20天內(nèi)完成大量審查工作，任務(wù)重、效果差。

（五）傳統(tǒng)偏見，資源所限，體制瓶頸突破難

傳統(tǒng)觀念中監(jiān)所部門屬二線科室、“養(yǎng)老院”。在司法資源有限的前提下，一線科室也總能優(yōu)先得到滿足。長期以來，監(jiān)所檢察依托小部門格局，機構(gòu)設(shè)置不完備。加之晉升提拔渠道沒有理順等因素，監(jiān)所部門的人氣、士氣均會受到消極影響。刑罰變更執(zhí)行的法律監(jiān)督正面臨體制瓶頸的制約和障礙。

（六）點多面廣，無法周全，長效機制創(chuàng)建難

刑罰變更執(zhí)行涉及的部門多、環(huán)節(jié)多。檢察機關(guān)在對減假保進行法律監(jiān)督過程中，不僅要及時掌握準確信息，而且還要對不及時履行、不正確履行職責的違法瀆職行為進行糾正。為此，需啟動調(diào)查、審查、直至偵查等手段。刑罰變更執(zhí)行監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)，很大程度上取決于部門之間的協(xié)調(diào)與配合，取決于長效機制的構(gòu)建。

三、刑罰變更執(zhí)行法律監(jiān)督的現(xiàn)實出路

（一）立法完善要立足權(quán)力制約與程序正當化，打好刑罰變更執(zhí)行法律監(jiān)督的制度根基

1.刑罰變更執(zhí)行及其法律監(jiān)督新法規(guī)定的總置評。新法新規(guī)充實了監(jiān)督內(nèi)容、拓寬了監(jiān)督范圍、完善了監(jiān)督方式、增強了監(jiān)督剛性。

（1）修法力度與規(guī)模罕見。2011年、2012年全國人大分別對《刑事訴訟法》、《監(jiān)獄法》，“兩高”對適用《刑事訴訟法》的司法解釋[4]進行了重新修訂，對涉及刑罰變更執(zhí)行的內(nèi)容作出重大修改;2011年頒布的《刑法修正案（八）》修改了減刑假釋條件，對重刑犯減刑作出限制，完善了假釋的執(zhí)行方式與監(jiān)督管理;2010年、2011年最高人民法院出臺了關(guān)于《減刑假釋的意見》、《減刑假釋的意見規(guī)定》，重申了立功、重大立功情形，確立了減刑假釋案件開庭審理制度和開庭范圍，引入了公示制度[5]。本次修法涉及面之廣、程度之深、力度之大前所未有，對于刑罰變更執(zhí)行及其法律監(jiān)督而言，更是一次難得的制度“充電”。

（2）內(nèi)容更加充實。除實體與程序規(guī)定更完備之外，刑事基本法、司法解釋充實了減假保事前、事中、事后監(jiān)督的內(nèi)容、審理方式、監(jiān)督手段等內(nèi)容。

（3）制度改良更趨精細。一是擴大了暫予監(jiān)外執(zhí)行的適用范圍;二是嚴格了暫予監(jiān)外執(zhí)行的適用條件;三是明確了罪犯交付執(zhí)行前后暫予監(jiān)外執(zhí)行的決定和審批程序;四是改變了暫予監(jiān)外執(zhí)行的執(zhí)行主體和執(zhí)行方法;五是增加了變更暫予監(jiān)外執(zhí)行的相關(guān)規(guī)定，增加了兩種收監(jiān)的情形[6];六是將減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的法律監(jiān)督由事后監(jiān)督改為同步監(jiān)督[7];七是確立了同級監(jiān)督原則[8]?？傊?，新法新規(guī)充實了監(jiān)督內(nèi)容、拓寬了監(jiān)督范圍、完善了監(jiān)督方式、增強了監(jiān)督剛性。上述變化不僅體現(xiàn)了立法的進步與嚴密，而且使刑罰變更執(zhí)行從實體到程序都有了更堅實的制度基礎(chǔ)，對刑罰變更執(zhí)行法律監(jiān)督的發(fā)展與完善具有重要意義。

2.完善立法應(yīng)立足權(quán)力制約與程序正當化。

（1）合理配置執(zhí)行權(quán)、裁判權(quán)、監(jiān)督權(quán)。一是取消執(zhí)行機關(guān)對暫予監(jiān)外執(zhí)行的審批決定權(quán)，改由法院行使，使暫予監(jiān)外執(zhí)行的決定權(quán)與執(zhí)行權(quán)徹底分離;規(guī)范附法體系，削弱地方政法機關(guān)“造法權(quán)”[9]。二是讓司法裁判權(quán)回歸法院，賦予檢察機關(guān)、當事人、律師減刑假釋訴訟參與權(quán)，讓法院成為真正意義上的裁判者。三是保證檢察權(quán)的完整性，賦予檢察機關(guān)在刑罰執(zhí)行中的知情權(quán)、調(diào)查權(quán)、審查權(quán)、建議權(quán);賦予檢察機關(guān)對減刑、假釋的程序控制權(quán)、提起權(quán)、抗訴權(quán)[10];規(guī)定裁判文書的生效期限，賦予檢察機關(guān)糾正違法通知的法律效力。四是確立司法救濟制度，賦予罪犯不服減刑、假釋裁定時，有提請復議、復核，甚至申請抗訴的權(quán)力。五是引入自動減刑制度，逐步取消減刑假釋的比例限制。六是完善立功制度，將刑法正義作為首要價值，對立功的減刑適用予以限制，消解功利性立功，遏制違法減假保。

（2）公開、參與、正當?shù)某绦虼_保權(quán)力規(guī)范運行。一是打破單純的職權(quán)啟動模式，賦予罪犯刑罰變更執(zhí)行的申請權(quán)。二是引入公示制度。三是實行案件分流，建立開庭審理和聽證程序“雙軌制”。對六類案件及公示期間提出異議的案件實行開庭審理，對其余案件適用聽證程序。四是程序設(shè)計。A.普通審開庭程序：（a）提請程序。監(jiān)獄依據(jù)職權(quán)或根據(jù)罪犯本人申請，向法院提出減刑假釋建議書，同時將建議書副本抄送檢察院;（b）庭前準備程序。法院依法組成合議庭，通知全部訴訟參與人開庭時間地點，必要時征求被害人意見;（c）庭審程序。庭審由審判長主持，監(jiān)獄陳述罪犯改造情況和刑罰變更意見，檢察機關(guān)對刑罰變更的相關(guān)事實展開質(zhì)詢，并就監(jiān)獄陳述的真實性、合法性等內(nèi)容發(fā)表意見，罪犯最后陳述;審判長進行庭審總結(jié)，合議庭評議，裁定。B.聽證程序：與普通審不同的是以聽證取代庭審，一次對多宗多人聽證。聽證由法官主持，檢察機關(guān)、執(zhí)行機關(guān)、罪犯、被害人及其他利害關(guān)系人參加，人大代表、政法部門領(lǐng)導、專家學者等參與。法官對執(zhí)行機關(guān)代表、罪犯進行詢問，檢察人員發(fā)表意見。

（二）體制健全應(yīng)改良機構(gòu)設(shè)置與強化人員配備，夯實刑罰變更執(zhí)行法律

監(jiān)督的組織依托

1.改良機構(gòu)設(shè)置，夯實刑罰變更執(zhí)行法律監(jiān)督的組織依托。

（1）解決“三定”（定職能、定級別、定人員）之后的人員缺口。新法新規(guī)關(guān)于監(jiān)所檢察業(yè)務(wù)新增或改變達八項之多，事多人少的矛盾還會加劇。

（2）落實同級派駐與對等監(jiān)督。

（3）健全基層監(jiān)所檢察部門的設(shè)置，一些未設(shè)立監(jiān)所檢察機構(gòu)的基層院應(yīng)盡早設(shè)立，充實監(jiān)督力量。

（4）逐步探索建立巡視檢察制度。

2.樹立梯次培養(yǎng)的理念，打造高素質(zhì)監(jiān)所人才。

（1）監(jiān)所檢察部門素有“小檢察院”之稱，業(yè)務(wù)范圍廣、內(nèi)容多。應(yīng)及早布置人才梯次，以圖持續(xù)發(fā)展。

（2）實務(wù)型人才與競技型人才要兼收并蓄。監(jiān)所實務(wù)型人才值得珍惜。同時，競技人才的激勵作用與“品牌效應(yīng)”亦當重視[11]。

（3）打造人才一要注重知識更新，積累理論功底;二要以勤補拙，強化技能培訓;三要深入實踐，歷練增長才干;四要總結(jié)思考，提高調(diào)研寫作能力;五要整合資源，培養(yǎng)溝通協(xié)調(diào)能力。

3.探索多元化晉升渠道，激發(fā)干警工作積極性?，F(xiàn)有制度下，檢察官的發(fā)展僅限于走行政途徑，提拔職數(shù)有限。應(yīng)當積極探索檢察人員分類管理制度改革，理順各類人員的成長渠道，實現(xiàn)人才成長模式單一化向多元化轉(zhuǎn)變。尋求用人事管理手段解決精英人才的政治待遇、經(jīng)濟待遇和其它待遇，促成監(jiān)所崗位不僅事業(yè)留人，情感留人，還有待遇留人。

（三）機制構(gòu)建宜著眼日常監(jiān)督與專項檢察互補，創(chuàng)新刑罰變更執(zhí)行法律監(jiān)督的運行載體

1.全程監(jiān)督的長效機制。同步監(jiān)督絕不是對刑罰執(zhí)行活動亦步亦趨，全程監(jiān)督的長效機制應(yīng)從以下八個方面著手：

第一，隨時介入的調(diào)查機制。一是派駐檢察人員日常對罪犯勞動、學習、生活三大現(xiàn)場進行巡查，及時獲取第一手信息。二是推行約見檢察官制度，主動了解刑罰執(zhí)行活動中有無干警違法行為，受理控告、申訴，拓寬發(fā)現(xiàn)違法信息渠道。三是推行陽光檢務(wù)。派駐檢察院（室）在完成信息收集、反饋跟蹤的同時，發(fā)現(xiàn)案件線索并隨時展開調(diào)查。

第二，變更前置審查機制。對減假保的前置審查包括：減假保意見書、建議書、原審刑事判決書、罪犯改造表現(xiàn)自我評價、罪犯評審鑒定表、病歷資料等。此外，還應(yīng)向罪犯、監(jiān)管人員了解擬提請減假保罪犯的患病、服刑或羈押表現(xiàn)。這既有利于獲取更詳實信息，又有利于和建議書副本審查銜接。

第三，建議書副本審查機制。減假保意見書、建議書具有承前啟后的功能，它前接刑罰執(zhí)行考核結(jié)果，后啟刑罰變更執(zhí)行程序。檢察人員要逐案審查，如發(fā)現(xiàn)執(zhí)行機關(guān)提請的減假保有任何實體或程序問題，應(yīng)向法院及執(zhí)行機關(guān)提出書面意見，促其糾正或終止減假保案件辦理。

第四，評審會兼聽與質(zhì)詢機制。檢察人員列席監(jiān)獄減假保評審會，對刑期起始時間、減刑間隔時間、幅度、勞改表現(xiàn)、提起程序，以及有否涉嫌弄虛作假等逐一把關(guān)，對不符合條件的不予同意，并向執(zhí)行機關(guān)提出糾正意見。

第五，庭審監(jiān)督機制。對刑罰變更的庭審監(jiān)督，應(yīng)按照級別管轄、屬地管轄與同級監(jiān)督原則派員出庭，庭審中根據(jù)庭前掌握的事實及證據(jù)，進一步核查與印證刑罰變更建議是否正確，繼而發(fā)表意見。

第六，庭后審查機制。一是為保證監(jiān)督的同步性，檢察院應(yīng)要求法院將減刑假釋裁定書同時送達執(zhí)行機關(guān)和檢察院。二是檢察院收到裁定書之后，應(yīng)當審查：罪犯的減刑幅度、起始時間、間隔時間、減刑后又假釋的間隔時間、被減刑后實際執(zhí)行的刑期或假釋考驗期是否符合規(guī)定;提請與審理程序是否合法。三是檢察院經(jīng)審查認為減刑假釋不當?shù)?，?yīng)當按照同級對等監(jiān)督的原則，在收到裁定書副本之后20日內(nèi)，向作出裁定的法院提出書面糾正意見。四是檢察院提出糾正意見之后，應(yīng)當監(jiān)督法院在收到糾正意見后一個月內(nèi)重新組成合議庭進行審理，并監(jiān)督重新作出的裁定是否符合法律規(guī)定。對最終裁定不符合法律規(guī)定的，應(yīng)當向同級法院提出糾正意見。

第七，跟蹤檢察機制。將減假保監(jiān)督與社區(qū)矯正監(jiān)督結(jié)合起來，延長法律監(jiān)督視線。對暫予監(jiān)外執(zhí)行人員的病情及治療進展進行關(guān)注，以監(jiān)督續(xù)保是否正當;發(fā)現(xiàn)罪犯監(jiān)外執(zhí)行條件消失時，及時通知相關(guān)單位撤銷裁決，收監(jiān)執(zhí)行刑罰;對減假保人員的入矯檔案進行審查，對他們在社區(qū)矯正中接受監(jiān)管的情況進行跟蹤，以便于減假保監(jiān)督工作的反思與倒查。

第八，職務(wù)犯罪預防與查處機制。監(jiān)所檢察部門查辦刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動中的職務(wù)犯罪案件，既是監(jiān)所檢察職責所系，也是體現(xiàn)法律監(jiān)督威懾力最有效的手段。派駐檢察院（室）應(yīng)拓展案件來源，強化線索管理，構(gòu)建偵查一體化機制，形成辦案整體合力。

2.不可或缺的專項檢察。刑罰變更執(zhí)行點多線長，加之立法不足、手段有限，刑罰變更執(zhí)行中難免會積累一些帶有嚴重性、突出性和典型性的問題，需要集中清理、集中打擊、集中糾正，即專項檢察。它較之日常監(jiān)督有“集中力量辦大事”的優(yōu)長。專項檢察既能體現(xiàn)檢察權(quán)的性質(zhì)和特點，又能彌補法律監(jiān)督手段剛性之不足，它已成為檢察工作的新亮點。我們應(yīng)當以理性的態(tài)度，探求專項檢察的內(nèi)外協(xié)調(diào)機制、成效評估機制、督查機制以及鞏固專項檢察成果的長效機制，收專項檢察與日常監(jiān)督優(yōu)勢互補之效。

注釋：

[1]本文僅指減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行（保外就醫(yī)）過程中的循私舞弊、錢權(quán)交易、權(quán)益侵害等。為行文簡潔，下文也稱作減假保。

[2]上述數(shù)據(jù)來自《二○一三年廣東省檢察機關(guān)監(jiān)所檢察工作總結(jié)》。

[3]刑罰執(zhí)行機關(guān)包括監(jiān)獄、看守所、未管所等，本文僅以監(jiān)獄為例。

[4]“兩高”適用《刑事訴訟法》的司法解釋是指：最高人民檢察院2012年3月14日頒布的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》（以下簡稱《規(guī)則》），最高人民法院2012年11月5日頒布的《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國刑事訴訟法>的解釋》（以下簡稱《解釋》）。

[5]參見最高人民法院2010年2月8日頒布的《關(guān)于貫徹寬嚴相濟刑事政策的若干意見》第43條;2011年11月21日頒布的《關(guān)于辦理減刑、假釋案件具體應(yīng)用法律若干問題的規(guī)定》第26條、第25條。

[6]參見《刑事訴訟法》第254條、第256條、第257條。

[7]參見《刑事訴訟法》第255條、第262條。

[8]參見《規(guī)則》第646條、第654條。

[9]參見各省法院、檢察院、司法廳、公安廳等部門聯(lián)合制定的關(guān)于辦理減刑假釋案件實施細則，這些實施細則不是正式立法，有些內(nèi)容甚至與國家法律法規(guī)相抵觸，卻在實踐中真正發(fā)揮作用。為此，應(yīng)盡早將它們納入附法體系加以規(guī)范。

[10]參見熊志堅：《完善刑罰執(zhí)行監(jiān)督的六點建議》，載《檢察日報》2007年3月2日。

[11]2012年11月，最高人民檢察院監(jiān)所檢察廳開風氣之先，舉辦了“首屆全國監(jiān)所檢察業(yè)務(wù)競賽”。