賈小軍　張紅斌

根據(jù)《刑法》第397條之規(guī)定，國家機關工作人員濫用職權或者玩忽職守，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的，應當定罪處罰。但作為犯罪構成的結果要件，“致使公共財產(chǎn)、國家人民利益遭受重大損失”的立法語言高度抽象，不僅在理論界廣受詬病，也給司法實務造成混亂甚至發(fā)生“檢法爭議”[1]。自1997年《刑法》修改至今，最高司法機關先后三次發(fā)文對該條款進行整體性細化規(guī)定，以期統(tǒng)一入罪標準，分別是：1999年《人民檢察院直接受理立案偵查案件立案標準的規(guī)定（試行）》、2006年《關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規(guī)定》和2013年《關于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋（一）》（以下分別簡稱1999年《標準》、2006年《標準》和《瀆職解釋一》）。其中前兩次由最高檢制定，第三次由“兩高”共同制發(fā)，制定機關的不同，客觀上也反映了文件效力的差異。

一、1999年《標準》與2006年《標準》的差異分析

（一）濫用職權案

一是關于人身傷亡比例的調整。1999年《標準》規(guī)定，“造成死亡1人以上，或者重傷2人以上，或者輕傷5人以上的”應當予以立案，2006年《標準》增加規(guī)定“重傷1人、輕傷3人以上”應予立案，使得重傷+輕傷的情況得以涵蓋，但“1死=2重傷、1重傷=3輕傷、1死=5輕傷”[2]的比例關系不利于實務中的具體把握。

二是經(jīng)濟損失的內涵完善。1999年《標準》規(guī)定的經(jīng)濟損失嚴格限定為直接經(jīng)濟損失，范圍過窄，且20萬的數(shù)額顯然過高。2006年《標準》對此進行了全面修訂：（1）增加“間接損失”，補全了經(jīng)濟損失標準的內涵;（2）區(qū)分個人財產(chǎn)和非個人財產(chǎn)損失，并將“直接損失”與之對應，分別進行細化和數(shù)額調整。

三是存在的問題。首先是直接損失和間接損失不能合并計算;其次是間接損失適用受限，只有在直接損失數(shù)額不滿且不少于80%時，方可適用間接損失的數(shù)額標準;再次是將經(jīng)濟損失分類并設定了不同的數(shù)額標準，計量復雜，有悖犯罪本質法益學的立場[3];第四是新增的“嚴重中毒”情形與傷亡標準相互重合，臨床醫(yī)學和司法鑒定也無認定標準，易造成實踐掌握不一，有違制定《標準》的初衷。

（二）玩忽職守案

2006年《標準》中關于玩忽職守的修訂與濫用職權基本一致，不同的是修改的幅度即量的差別。人身傷亡標準：玩忽職守案的立案標準是濫用職權案的1.5至2倍（死亡情況除外）;經(jīng)濟損失標準：前者是后者的1.5倍。

二、《瀆職解釋一》與2006年《標準》的對比變化

（一）關于人身傷亡標準

造成重傷的：新標準提高為3人。造成輕傷的：新標準是9人，此前濫用職權是5人、玩忽職守是10人。重傷+輕傷混合標準：新標準是“重傷2人、輕傷3人以上，或者重傷1人、輕傷6人以上”，此前濫用職權是重傷1人、輕傷3人以上，玩忽職守是重傷2人、輕傷4人以上。

可見，《瀆職解釋一》將傷亡比例調整為更精確的“1死亡=3重傷、1重傷=3輕傷、1死亡=9輕傷”，便于實務中科學把握、合理認定。新標準較大幅度地提高了濫用職權的立案標準，玩忽職守的標準則保持穩(wěn)定。

（二）關于經(jīng)濟損失標準

《瀆職解釋一》規(guī)定“造成經(jīng)濟損失30萬元以上”應予立案，提高了濫用職權罪的入罪門檻;第8條對“經(jīng)濟損失”進行了重新界定。作者認為“為挽回瀆職犯罪所造成損失而支付的各種開支、費用”應當屬于間接損失，由此推知，《瀆職解釋一》將2006年《標準》關于濫用職權案、玩忽職守案立案的數(shù)額標準進行了統(tǒng)一規(guī)范。變化主要有四點：一是不區(qū)分財產(chǎn)所有權屬性及直接損失與間接損失的差別，而是一攬子全都包含;二是個人財產(chǎn)、非個人財產(chǎn)、間接損失、直接損失可以交叉合并計算，改變了2006年《標準》規(guī)定的直接損失和間接損失不能合并計算問題;三是取消直接損失優(yōu)先適用的規(guī)定;四是新增“立案后至提起公訴前持續(xù)發(fā)生的經(jīng)濟損失，應一并計入瀆職犯罪造成的經(jīng)濟損失”，將持續(xù)發(fā)生的動態(tài)損失也納入到經(jīng)濟損失，擴展了經(jīng)濟損失的計量范圍。

三、對三次司法解釋的整體評價

（一）兩罪的立案標準從分別規(guī)定、區(qū)別對待走向統(tǒng)一規(guī)范

1999年《標準》和2006年《標準》對濫用職權案和玩忽職守案的立案標準都是分別進行規(guī)定的，且玩忽職守案的標準要明顯高于濫用職權案的標準，但是無論司法解釋如何變化，其依據(jù)的刑法第397條并未被修改，而且兩個罪名是合并規(guī)定在刑法同一條款的，因此，從刑法解釋方法上講，既然刑法典在同一條款中規(guī)定二者達到立案標準的結果要件都是“致使公共財產(chǎn)、國家人民利益遭受重大損失”，那么二者在犯罪構成的結果要件上就應當是相同的，而不是雙重標準;從刑事立法的原則講，將二者的危害結果要件進行區(qū)別對待，超出了一般國民的預測可能性，造成司法適用中定罪量刑實質性的不公平，有違人權保障的憲法要求和現(xiàn)代法治精神。

當然，《瀆職解釋一》將濫用職權和玩忽職守的定罪量刑標準作統(tǒng)一規(guī)定，并不是否認兩罪犯罪構成上的本質區(qū)別，而只是規(guī)定統(tǒng)一的入罪門檻和量刑幅度。實務中，濫用職權與玩忽職守有時難以區(qū)分，將二者的立案標準進行統(tǒng)一，有利于規(guī)范司法操作，防止司法偏差，為解決實務中普遍存在的處理偏輕問題提供規(guī)范基礎。

（二）立案標準的要素設置更為科學合理，一定程度上緩解了刑罰失衡問題

從1999年《標準》對兩罪分別規(guī)定、大量列舉入罪情形，到2006年《標準》基本顯現(xiàn)出“人身傷亡、經(jīng)濟損失、社會影響、特別規(guī)定及兜底條款”的立案標準要素，再到《瀆職解釋一》將2006年《標準》中的特別規(guī)定，如造成公司、企業(yè)等單位停業(yè)、停產(chǎn)或破產(chǎn)，涉及海關等部門的工作人員造成外匯被騙購或者逃匯等特定情形，進行合理拆分歸入“人身傷亡、經(jīng)濟損失、社會影響”等標準要素中去，體現(xiàn)了理論界和實務界對兩罪危害結果構成要件的認識由模糊到清晰，由碎片化、經(jīng)驗式的感性判斷到體系化、規(guī)范式的理性把握;不區(qū)分直接損失與間接損失，使經(jīng)濟損失的計算大為簡化，嚴密了法網(wǎng);不區(qū)分經(jīng)濟損失的主體是單位還是個人，體現(xiàn)了刑法對個人財產(chǎn)和非個人財產(chǎn)一視同仁、平等保護的理念。這樣使得立案標準要素不重不漏，設置更科學，更具操作性。

量刑問題是刑事訴訟的重大問題，有學者將現(xiàn)代刑事訴訟中的公訴劃分為定罪公訴、量刑公訴和程序公訴[4]。對被告人來說，刑罰直接關系切身利益，因此限縮司法官在量刑問題上的過分自由裁量，對于增強查處瀆職犯罪的力度、防止濫用司法自由裁量權具有重要意義。

一是《刑法》第397條規(guī)定的量刑幅度較大，刑期配置偏低，在立法機關尚未修改刑事法典的情況下，最高司法機關通過解釋區(qū)別不同的情形，劃分不同的量刑檔位，在量刑上予以體現(xiàn)，如人身傷亡數(shù)量和經(jīng)濟損失數(shù)額中“情節(jié)特別嚴重=3×重大損失”，刑期定為3到7年有期徒刑，而“重大損失”的刑罰僅為3年以下有期徒刑或者拘役。

二是對原濫用職權立案標準中第7項進行拆分改造，降低“事故報告”型濫用職權的入罪標準，將原標準中“重特大事故”納入加重處罰的情節(jié)，體現(xiàn)了從嚴從重處理的精神。

三是由單純的規(guī)范立案（定罪）標準到定罪量刑標準的雙規(guī)范，不斷增強依法查處瀆職犯罪的工作力度。

理論上檢察機關不享有定罪量刑的最終決定權，但是擁有對瀆職犯罪的立案權、偵查權和公訴權，而立案、偵查和公訴是定罪量刑的前置程序，否則不可能有最終的審判。

1999年《標準》和2006年《標準》都是檢察機關為統(tǒng)一瀆職案件受理和立案標準所作的專門規(guī)定，“立案作為刑事訴訟開始的標志，是每一個刑事案件都必須經(jīng)過的法定階段，同時，這一訴訟階段具有相對獨立性和特定的訴訟任務。立案作為一個獨立的訴訟階段，其任務是審查有關控告、檢舉、舉報、自首的案件在事實和證據(jù)方面的情況以及管轄權的問題?！盵5]因此，檢察機關從實務的角度，制定瀆職案件的立案標準是符合我國司法體制中“分工負責”要求的，對懲治瀆職犯罪起到了重要的規(guī)范和指引的作用。

但是，從我國憲政體制上講，檢察院和法院都是我國的司法機關，都享有刑事司法權，檢察機關和審判機關分享司法權力，但并不是將我國統(tǒng)一的司法權力進行分割、分別適用，“分工負責、相互配合、相互監(jiān)督”是同等重要的，而不應有所偏廢。從刑事追訴的整體看，這種國家追訴權應當且必須具有標準的一致性、過程的連續(xù)性、結果的可預測性，不能因為不同的國家機關負責刑事訴訟的不同階段而采用不同的追訴標準。這有悖于中國特色社會主義法制統(tǒng)一，有害于司法權威和基本人權。

從本質上講，最高司法機關制定和發(fā)布司法解釋，通過明確法律條文中的不確定概念，是立法機關“容忍或者有意授權最高司法機關的‘二次立法，有利于保持基本法律穩(wěn)定、規(guī)范法官自由裁量權和促進司法統(tǒng)一”[6]。為防止法律適用的偏差，實現(xiàn)偵查起訴與審判的有效銜接，兩高共同發(fā)布瀆職司法解釋，順理成章。

《瀆職解釋一》第1條第2款規(guī)定了二者第二檔量刑幅度的適用標準，即“情節(jié)特別嚴重”的認定問題[7]，具體來說：一是將人身傷亡數(shù)量標準確定為前款第1項的3倍，經(jīng)濟損失數(shù)額確定為前款第2項的5倍;二是規(guī)定了加重處罰的情節(jié)，即造成第1款規(guī)定的損害后果，不按規(guī)定報告事故情況，“致使損失后果持續(xù)、擴大或者搶救工作延誤”，體現(xiàn)懲防并舉的刑事政策和發(fā)揮刑事司法的預防功能的理念;三是“造成特別惡劣社會影響的”以及兜底性的款項。

縱觀三次司法解釋對兩罪的立案標準，可綜合評價如下：一是始終堅持凡有死亡即可立案，體現(xiàn)了對瀆職罪造成人員死亡情形的“零容忍”，體現(xiàn)了刑法對個體生命的尊重與強力保護;二是根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展階段的不同，及時調整傷亡、財產(chǎn)損失的計算標準、計算范圍、具體數(shù)額等，以不斷嚴密法網(wǎng);三是始終保留兜底性條款“造成惡劣社會影響的”，作為解釋未盡事項的補充，保持對瀆職犯罪的刑罰震懾力。

四、控告檢察部門審查受理濫用職權、玩忽職守舉報線索應注意的問題

（一）2006年《標準》在《瀆職解釋一》發(fā)布生效后是否仍然適用

《瀆職解釋一》第10條規(guī)定“最高人民法院、最高人民檢察院此前發(fā)布的司法解釋與本解釋不一致的，以本解釋為準?！备鶕?jù)新法優(yōu)于舊法的法律適用原則，原則上應當適用《瀆職解釋一》。

但實踐中并非如此。在實務中廣泛使用的《刑法一本通：中華人民共和國刑法總成》（2013年版）等類似辦案工具書對瀆職案的新舊解釋都是一并列舉、不作取舍、同時適用，都將甄別取舍的工作交給了“讀者”;有的書籍則是直接適用《瀆職解釋一》而沒有提及其它入罪標準，如張軍等主編的《刑法罪名精釋》（2013年版）等。

作者認為應當一律以《瀆職解釋一》為準。但原解釋有規(guī)定，新解釋沒有規(guī)定的情形，如何適用？作者認為新解釋的生效并不意味著原解釋的全部自動失效，除非新解釋特別注明。所以，在新解釋生效、原解釋并未被明示廢止的情況下，原解釋中并未明顯被修改的條款所規(guī)定的情形，應優(yōu)先歸入新解釋第1條第1款第1至3項確定的三種類型標準即人身傷亡、經(jīng)濟損失、社會影響;無法歸入三種類型的嘗試歸入兜底款項“其他致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的情形”[8]，但是要謹慎從嚴，防止兜底條款的濫用，避免該項規(guī)定淪為“口袋”。否則，應視為被新解釋廢除，并不得繼續(xù)適用。

（二）從法的明確性和安定性角度考慮，應盡量壓縮兜底性條款的司法適用

有學者撰文指出，“不確定概念具有概念的高度概括性、內涵和外延的不確定性和適用上的開放性等特點。世界各國的法制史都表明，意圖制定純粹由確定概念組成的法典，拒絕法官自由裁量權的立法思想只是一廂情愿的幻想。為克服法律的僵化和滯后性，現(xiàn)代國家的立法機關不得不在立法活動中廣泛使用不確定概念，各個層次的立法和各個部門法均是如此?！盵9]但是，司法解釋的目的和作用恰恰是將立法中大量存在的不確定概念，如“數(shù)額較大”、“數(shù)額巨大”、“重大損失”、“特別重大的損失”、“情節(jié)嚴重”、“情節(jié)特別嚴重”等模糊性定量因素予以具體化明確甚至數(shù)字化，以便于實務操作。因此，作者認為，對符合《刑法》第397條規(guī)定、達到濫用職權或玩忽職守犯罪立案標準的總括有兩種情形：一是符合2012年《瀆職解釋一》所列具體情形或2006年《標準》保留情形的（不含兜底性款項）;二是其他法律規(guī)范對專門問題或特定行業(yè)、領域的具體情形進行特別規(guī)定，明確該情形依照《刑法》第397條規(guī)定立案查處的[10]。如《關于辦理危害礦山生產(chǎn)安全刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第9條規(guī)定的“致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的，依照刑法第397條規(guī)定定罪處罰”等。法律、司法解釋有明確、具體、操作性強的立案標準條款的，應適用該條款，非窮盡上述兩種情況外，不應直接適用兜底性條款對可能存在的濫用職權、玩忽職守行為進行受理立案，從而保證瀆職犯罪線索的受理質量。

（三）從嚴厲懲治瀆職犯罪、擴展瀆職犯罪線索來源的角度考慮，線索審查受理工作人員應深刻領會立法和司法解釋的意圖，注重對濫用職權、玩忽職守案的立案標準的類型化、體系化的掌握

瀆職犯罪的具體表現(xiàn)形式各色各樣，不同行業(yè)、領域表現(xiàn)迥異，不同的涉案人員瀆職行為也各有特點，因此寄希望于最高司法機關將實踐中出現(xiàn)的和未出現(xiàn)的所有情形都明確地列舉以供實務中“按圖索驥”，既違背立法意圖和司法規(guī)律，又助長了機械司法、僵化執(zhí)法的慵懶之風。《瀆職解釋一》總結司法實踐經(jīng)驗，明確列舉了“重大損失”和“情節(jié)特別嚴重”的四種類型，即人員傷亡類、經(jīng)濟損失類和社會影響類及兜底的其他類型，從而將刑法中不確定的概念進行了類型化的解釋、體系化的整理。借鑒司法解釋中的類型化、體系化思維方式，對瀆職線索應當進行綜合性審查，不能僅僅盯住人員傷亡數(shù)量、經(jīng)濟損失數(shù)額等量化指標，還要審查其他類型的情況;有些情況雖然逐條對應都達不到立案標準要求的量化條件，但是涉及危害后果的類型較多，存在信訪舉報人、控告人反映的線索證據(jù)不全面的情況，充分考量瀆職犯罪的危害結果和犯罪特點，認為成案的可能性比較高的，可以經(jīng)舉報中心評估后受理初核，以拓寬案件線索來源，為自偵部門初查立案提供高質量的線索。

注釋：

[1]何正華、陳景敏：《瀆職犯罪量刑畸輕的原因及其防治——兼論對法官自由裁量權的合理控制》，載《法治論壇》2006年第8輯。

[2]本文使用的“=”并非嚴格數(shù)學意義上的“等于”，僅僅是從便于實務操作進行的一種簡化計算。

[3]陳國慶、韓耀元：《<關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規(guī)定>的理解與適用》，載《人民檢察》2006年第16期。

[4]參見陳瑞華：《刑事司法裁判的三種形態(tài)》，載《中外法學》2012年第6期。

[5]陳光中、徐靜村：《刑事訴訟法學》，中國政法大學出版社1999年版，第267頁。

[6]?？饲骸蛾P于“兩高”瀆職犯罪案件司法解釋（一）的法律方法論思考》，載《法律適用》2014年第1期。

[7]關于“情節(jié)特別嚴重”的五種情形為：（一）造成傷亡達到前款第（一）項規(guī)定人數(shù)3倍以上的;（二）造成經(jīng)濟損失150萬元以上的;（三）造成前款規(guī)定的損失后果，不報、遲報、謊報或者授意、指使、強令他人不報、遲報、謊報事故情況，致使損失后果持續(xù)、擴大或者搶救工作延誤的;（四）造成特別惡劣社會影響的;（五）其他特別嚴重的情節(jié)。

[8]最高檢法律政策研究室撰寫的《<關于辦理瀆職刑事俺家適用法律若干問題的解釋（一）>理解與適用》一文，在論及濫用職權罪和玩忽職守罪的定罪量刑標準時，表示“在司法實踐中，對國家機關工作人員濫用職權或玩忽職守造成上述‘嚴重中毒、‘公司、企業(yè)等單位停業(yè)、停產(chǎn)、破產(chǎn)、‘嚴重損害國家聲譽等后果的，不意味著就不定罪處罰，而是應該根據(jù)案件具體情況，認定造成的人員傷亡、經(jīng)濟損失、社會影響等情況，適用《解釋》第一條第一款的相應規(guī)定，有的可以適用《解釋》第一條第一款第四項兜底條款追究刑事責任”。參見：《人民檢察》2013年第5期。

[9]牛克乾：《關于“兩高”瀆職犯罪案件司法解釋（一）的法律方法論思考》，載《法律適用》2014年第1期。

[10]作者認為，該規(guī)定若有與2013年《瀆職解釋一》規(guī)定內容不一致之處，應根據(jù)2013年《瀆職解釋一》第10條規(guī)定，適用《瀆職解釋一》相關條款。但新的普通法與舊的特別法的沖突如何解決是另一層面的問題，作者在此暫不做探討。