康曉強(qiáng)

處理好政府和社會(huì)的關(guān)系是在現(xiàn)代社會(huì)語(yǔ)境下推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的重要課題。如果說(shuō)經(jīng)濟(jì)體制改革的核心是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系的話，那么社會(huì)體制改革的核心就是處理好政府與社會(huì)的關(guān)系，社會(huì)組織體制改革的核心就是處理好政府與社會(huì)組織的關(guān)系。抓住這個(gè)核心，就抓住了現(xiàn)代社會(huì)組織體制的“牛鼻子”這個(gè)根本要害。

一、政社分開(kāi)的核心要義

政社分開(kāi)是現(xiàn)代社會(huì)組織體制的基本前提，其核心問(wèn)題是：正確厘清、科學(xué)定位政府與社會(huì)組織的關(guān)系，更好地發(fā)揮政府的作用，更加注重發(fā)揮社會(huì)組織的積極作用。推進(jìn)政社分開(kāi)，有利于促進(jìn)社會(huì)組織健康發(fā)育、有效成長(zhǎng)，有助于進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能和調(diào)整政府自身的組織結(jié)構(gòu)，從“全能政府”向“有限政府”、“有效政府”轉(zhuǎn)型。

政府和社會(huì)組織是現(xiàn)代社會(huì)不同的組織形態(tài)，兩者在屬性、本質(zhì)、結(jié)構(gòu)、功能等方面有所不同。因此，政社分開(kāi)首要的是實(shí)現(xiàn)黨政機(jī)關(guān)與社會(huì)組織在組織結(jié)構(gòu)上的分離，承認(rèn)社會(huì)組織的主體地位，強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織不是政府的附庸、附屬物，盡量減少對(duì)社會(huì)組織具體活動(dòng)的直接行政干預(yù)。其次，政社分開(kāi)不等于社會(huì)組織不需要政府的管理和服務(wù)，尤其在現(xiàn)階段要改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，推進(jìn)政府向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能，向社會(huì)組織開(kāi)放更多的公共資源和社會(huì)空間，著力做好對(duì)社會(huì)組織培育發(fā)展和管理監(jiān)督工作，有效地引導(dǎo)社會(huì)組織健康、有序發(fā)展。再次，科學(xué)明晰政府與社會(huì)組織在社會(huì)治理和公共服務(wù)方面的定位、功能、邊界，努力實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)組織的合理分工、良性互動(dòng)和有機(jī)銜接。

二、上海浦東加快實(shí)施政社分開(kāi)的主要做法

近年來(lái)，上海浦東在加快實(shí)施政社分開(kāi)方面進(jìn)行了積極探索實(shí)踐，積累了一些經(jīng)驗(yàn)，值得總結(jié)反思。

（一）實(shí)施政社“六分開(kāi)”

浦東認(rèn)真梳理政府和社會(huì)組織的職責(zé)邊界，推進(jìn)政府與社會(huì)組織在主體、機(jī)構(gòu)、職能、資產(chǎn)、住所和人員方面的“六分開(kāi)”。社會(huì)組織有獨(dú)立的住所、財(cái)務(wù)核算制度和自主人事權(quán)。政府部門與社會(huì)組織之間無(wú)行政隸屬關(guān)系，政府部門工作人員不在社會(huì)組織中兼任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。結(jié)合事業(yè)單位改革，將部分社會(huì)組織從事業(yè)單位編制序列退出（如浦東新區(qū)外商投資企業(yè)協(xié)會(huì)和醫(yī)學(xué)會(huì)等），實(shí)踐表明，這樣有助于實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和功能拓展，更好地發(fā)揮社會(huì)組織的功能。

（二）與政府職能轉(zhuǎn)變銜接，推進(jìn)向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)

浦東認(rèn)真厘清“政府事務(wù)”與“非政府事務(wù)”的目錄，將應(yīng)由社會(huì)承擔(dān)的職責(zé)歸還給社會(huì)，大力培育承接公共服務(wù)的社會(huì)組織。在社區(qū)建設(shè)領(lǐng)域，大力發(fā)展社區(qū)事務(wù)工作站、社區(qū)服務(wù)管理中心、社工服務(wù)社等社區(qū)公益性社會(huì)組織，如中致社區(qū)服務(wù)社接受政府委托專門為社區(qū)吸毒、刑釋解教、社區(qū)服刑人員以及“失學(xué)、失業(yè)、失管”青少年提供幫教服務(wù)。在教育、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域，積極推進(jìn)“管、辦、評(píng)”聯(lián)動(dòng)機(jī)制，聘請(qǐng)專業(yè)化的社會(huì)組織承辦具體事務(wù)，使社會(huì)事業(yè)的管理、承辦和評(píng)估中實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、專業(yè)化、社會(huì)化。例如，委托新城教育事務(wù)所對(duì)全區(qū)25所外來(lái)務(wù)工人員子女就學(xué)的簡(jiǎn)易學(xué)校實(shí)行監(jiān)管，對(duì)辦學(xué)情況進(jìn)行評(píng)估。又如，瑞爾醫(yī)院管理評(píng)估咨詢中心對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)管理進(jìn)行評(píng)估，形成院方、患者、管理三方的協(xié)商機(jī)制。又如，建立全區(qū)性的養(yǎng)老服務(wù)統(tǒng)一評(píng)估準(zhǔn)入機(jī)制，分期、分批將新區(qū)各公益性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)（包括養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、老年人日間服務(wù)中心，老年人助餐服務(wù)點(diǎn)等）納入體系中，對(duì)浦東養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。

此外，浦東于2007年4月出臺(tái)了《關(guān)于政府購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)施意見(jiàn)》，將原來(lái)由政府直接舉辦的為社會(huì)發(fā)展和人民日常生活提供服務(wù)的事項(xiàng)交給有資質(zhì)的社會(huì)組織來(lái)完成，形成了“政府承擔(dān)、定項(xiàng)委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)”的公共服務(wù)供給新機(jī)制，主要表現(xiàn)在：一是預(yù)算管理，將購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)的費(fèi)用納入預(yù)算；二是契約式管理，將政府和社會(huì)組織的責(zé)任、義務(wù)等要求在書(shū)面合同中體現(xiàn)；三是評(píng)估機(jī)制，政府委托獨(dú)立第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，做到合作前有資質(zhì)審查，合作中有跟蹤了解，合作后有社會(huì)績(jī)效反饋。除此之外，還專門組織了政府部門和社會(huì)組織的購(gòu)買服務(wù)簽約儀式，涵蓋慈善救助、農(nóng)民工子女教育、養(yǎng)老服務(wù)、計(jì)劃生育宣傳、職業(yè)技能培訓(xùn)等多個(gè)領(lǐng)域。在“項(xiàng)目直接購(gòu)買”形式的基礎(chǔ)上，通過(guò)組織社會(huì)組織參與“公益項(xiàng)目招投標(biāo)”、“公益創(chuàng)投大賽”等形式進(jìn)一步拓展資金來(lái)源渠道和方式。

（三）構(gòu)建促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展的支持體系

1.制定支持社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位的專項(xiàng)政策。如對(duì)落戶浦東的全國(guó)性和市級(jí)行業(yè)協(xié)會(huì)給予房租補(bǔ)貼和房屋裝修費(fèi)補(bǔ)貼等；對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有貢獻(xiàn)的行業(yè)協(xié)會(huì)補(bǔ)貼3萬(wàn)元工作經(jīng)費(fèi)；對(duì)社區(qū)公益性以及涉農(nóng)社會(huì)組織給予4萬(wàn)元開(kāi)辦費(fèi)以及運(yùn)營(yíng)費(fèi)和房租補(bǔ)貼等。又如，每年推出政府補(bǔ)貼培訓(xùn)的專業(yè)目錄，對(duì)民辦非企業(yè)單位的職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)給予培訓(xùn)費(fèi)、鑒定費(fèi)等補(bǔ)貼。此外，在各類綜合性政策（如《浦東新區(qū)促進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的財(cái)政扶持意見(jiàn)》、《關(guān)于促進(jìn)浦東新區(qū)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的財(cái)政扶持意見(jiàn)》等）中都列有專項(xiàng)條款支持各類社會(huì)組織的引進(jìn)發(fā)展。

2.創(chuàng)建浦東新區(qū)公益服務(wù)園?；凇捌髽I(yè)提供辦公用房和物業(yè)服務(wù)、政府提供財(cái)政補(bǔ)貼和入駐標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)組織自我管理和服務(wù)”的運(yùn)作思路，選擇樞紐型、支持型、專業(yè)型、孵化型4類具有代表性的社會(huì)組織入駐，力圖使園區(qū)內(nèi)的社會(huì)組織真正發(fā)揮對(duì)浦東乃至全國(guó)公益事業(yè)的示范引領(lǐng)作用。入駐園區(qū)辦公的社會(huì)組織自發(fā)組建起了“浦東新區(qū)公益組織項(xiàng)目合作促進(jìn)會(huì)”，推動(dòng)社會(huì)組織自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督。通過(guò)政府、企業(yè)和社會(huì)組織的三方合作，公益服務(wù)園正日益成為公益理念的“發(fā)源地”、公益動(dòng)力的“補(bǔ)給站”、公益組織的“大本營(yíng)”、公益人才的“大家庭”。

三、幾點(diǎn)啟示

（一）解決政社不分、推進(jìn)政社分開(kāi)，首先要實(shí)現(xiàn)“觀念的革命”

“世上無(wú)難事，只怕有心人。”深入推進(jìn)政社分開(kāi)，不能畏首畏尾、虎頭蛇尾，必須真正下大決心，如果不真正下大決心深入推進(jìn)政社分開(kāi)，光說(shuō)不練、說(shuō)多做少、說(shuō)得好做得差，“雷聲大雨點(diǎn)小”或“只打雷不下雨”、裝腔作勢(shì)，光開(kāi)口頭“支票”，致使出現(xiàn)“玻璃門”、“旋轉(zhuǎn)門”、“彈簧門”怪圈，現(xiàn)代社會(huì)組織體制將很難形成。因此，必須以等不起的緊迫感、坐不住的責(zé)任感、慢不得的危機(jī)感立馬行動(dòng)起來(lái)，通過(guò)深化改革突破原有政社不分的體制慣性、機(jī)制壁壘，切實(shí)解決政社不分問(wèn)題，真正讓政社分開(kāi)落到實(shí)處、取得實(shí)效。因此，推進(jìn)政社分開(kāi)需要制定具體的“時(shí)間表”和“路線圖”。黨的十八大之后，廣東制定了社會(huì)組織“去行政化”的“時(shí)間表”，提出2012年的重點(diǎn)是行業(yè)協(xié)會(huì)、異地商會(huì)等經(jīng)濟(jì)類社會(huì)組織；2013年的重點(diǎn)是公益慈善類、社會(huì)服務(wù)類、群眾生活類等社會(huì)組織；2014年是其他類社會(huì)組織。有關(guān)這張“時(shí)間表”的具體落實(shí)，有待進(jìn)一步觀察。

（二）深入推進(jìn)政社分開(kāi)，既要革除思想觀念的障礙，更要突破利益固化的藩籬，直面利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整

“制度趨向于持續(xù)存在，除非是它們變成一種‘問(wèn)題，最終的合法化不可避免地會(huì)加強(qiáng)這一趨勢(shì)”[1]。當(dāng)前阻滯政社分開(kāi)主要有四個(gè)動(dòng)因：一是缺乏鼓勵(lì)、引導(dǎo)政社分開(kāi)的具體制度舉措、配套政策，不知如何分開(kāi)；二是缺乏政社分開(kāi)的內(nèi)在動(dòng)力，不愿分開(kāi)；三是缺乏有效的、操作性強(qiáng)的保障措施，不敢分開(kāi)；四是缺乏適用性強(qiáng)的利益阻隔機(jī)制，政社分不開(kāi)。歷史和現(xiàn)實(shí)表明，倘若左顧右盼、瞻前顧后、患得患失、猶豫不決，當(dāng)下社會(huì)組織體制中累積的一些深層次矛盾問(wèn)題非但不能得到解決，甚至還會(huì)積重難返并形成“路徑依賴”，最后改革會(huì)躊躇不前、徒勞無(wú)功并影響到整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)的和諧協(xié)調(diào)，阻礙社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步。

（三）更加重視對(duì)社會(huì)組織的培育發(fā)展

這是上海浦東社會(huì)組織體制改革的亮點(diǎn)。企業(yè)等經(jīng)濟(jì)組織可以在自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境中自發(fā)生長(zhǎng)，而社會(huì)組織則不然，需要政府“扶上馬送一程”的培育發(fā)展。浦東培育發(fā)展社會(huì)組織的主要舉措有：設(shè)立專項(xiàng)支持基金、購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目、創(chuàng)立孵化基地等。特別值得一提的是創(chuàng)立孵化基地，依托浦東公益服務(wù)園、基金會(huì)服務(wù)園等平臺(tái)，推動(dòng)建立上游有基金會(huì)、中游有支持性樞紐型社會(huì)組織、下游有操作型公益組織的社會(huì)組織“生態(tài)鏈”，努力營(yíng)造一個(gè)社會(huì)組織自我培育、自我成長(zhǎng)、自我發(fā)展的生態(tài)環(huán)境，這是社會(huì)組織培育機(jī)制的重要?jiǎng)?chuàng)新，為社會(huì)組織的發(fā)展壯大提供了重要支撐。這給我們的啟示是：政府應(yīng)創(chuàng)新社會(huì)治理方式，加大職能轉(zhuǎn)移力度，將微觀事務(wù)性工作通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的方式向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移。這樣，既可以減少政府行政事務(wù)、降低政府行政成本，有效地提升服務(wù)品質(zhì)、工作效率，又可以給社會(huì)組織提供資源、機(jī)會(huì)和發(fā)展空間，有效地發(fā)揮社會(huì)組織服務(wù)社會(huì)的積極作用。今后，政府要下更大的決心，加大支持力度，采取更多的實(shí)質(zhì)性舉措培育發(fā)展社會(huì)組織。

參考文獻(xiàn)

[1]彼得·伯格、托馬斯·盧克曼.現(xiàn)實(shí)的社會(huì)構(gòu)建[M].北京：北京大學(xué)出版社，2009.