湯冰

中國已經進入全面深化改革的歷史新階段，新一輪的改革中最具基礎性也最吸引眼球的無疑是土地制度改革。十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中對土地改革做出了諸多制度設計，比如提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”、“賦予農民更多財產權利”等，但是學術界對相關制度設計和改革方向的解讀與討論并未就此停息。著名經濟學家華生撰文提出了他所認為的關于土地制度改革的一些認識誤區(qū)，而之后著名的民間智庫機構北京天則經濟研究所（以下簡稱天則）則針對其所提的五點誤區(qū)提出了“全面商榷”。真理越辯越明，本期《研究院》欄目將雙方主要觀點予以摘編，以供讀者參考。

——編 者

NO.1區(qū)分公益性與非公益性征地之辯

華生：“嚴格區(qū)分公益非公益” 是脫離實際的空談

嚴格區(qū)分公益性與非公益性用地，縮小征地范圍，這個思路聽起來完全正確，但這幾年在實踐中恰好是反其道而行之。突，沒有任何積極意義。

首先，按這條思路去做，非公益性用地由市場談判，公益性征地政府出錢。那么這意味著政府現行土地收益全部喪失，相反還要另籌巨資進行公益土地征收和基礎設施建設。這對于現在靠賣地還深陷債務泥潭的地方政府而言，顯然是天方夜譚。因此，真要實行這條思路，先要停止土地財政，解決現有債務，還要給地方政府提供公益征地和城市基礎建設的巨額資金來源。在所有這些條件都根本不具備也不可能具備的情況下，區(qū)分和停止非公益征地當然只能是空話。

其次，如果真解決了地方政府的債務和資金來源問題，那么我們是否就真能嚴格區(qū)分公益性非公益性用地去改革征地制度呢？其實在城市化的快速發(fā)展轉型期，這也是不可能的。因為在一個城市的城區(qū)擴大時，其所占用的公益性用地如道路、橋梁、綠地、公共設施等用地一般就要占四分之一左右，市場價值最高的商住用地大約也只占四分之一，另有一半是行政事業(yè)和產業(yè)等用地。公益用地分散在整個城區(qū)，與其他用地犬牙交錯。挑選公益用地單獨征收，根本無法操作。對被征地者來說，近在咫尺的鄰居或鄰村因為被規(guī)劃為商住用地就可通過市場談判要到高價，自己被規(guī)劃為產業(yè)或公益用地就只能拿低價，這是根本行不通的。對公益用地征收來說，出低價人家不干，全按市場最高的商住用地出高價，政府出不起，對公共財政和納稅人也不公平。故而這些年雖然提出了區(qū)分公益與非公益用地的口號，但政府頒布的政策卻是征收土地實行“同地同價”，即同一塊土地，不論其中各部分以后用于什么用途，都按一個價格征收補償。這里的價格確定雖然有主觀隨意性，但至少在形式上對被征地者一視同仁，可以操作。否則相鄰的土地，張三補高價，李四補低價，顯然太過荒唐，也完全行不通。這是在實踐中政府推行的“同地同價”，即不分公益非公益，都按一個價統(tǒng)一征收補償的原因。

實際上國際經驗也驗證了這一點。在二戰(zhàn)后實現經濟起飛和快速城市化轉型的經濟體，如日本、韓國和我國臺灣地區(qū)都學習當年西歐特別是德國的經驗，把舊城改造、新城區(qū)擴展統(tǒng)統(tǒng)列為公益事業(yè)，這樣一來，至少在城市化轉型階段，就幾乎沒有什么非公益用地了。

所以，我國原有的土地財政和征地模式當然要做重大改革，但沿著現在流行的所謂區(qū)分公益非公益的思路走，看似捷徑，其實是條死胡同。

天則：“公益”與“非公益”必須區(qū)分

首先，政府存在的目的，不在于獲取金錢收益，而在于運用稅金提供公共產品。其次，在土地征收過程中區(qū)分公共利益和非公共利益，也并不意味著政府現行土地收益全部喪失。當下中國政府的土地收益是由地租、稅收和土地征收中“低征高賣”三部分構成。征地過程中區(qū)分公共利益和非公利益，只會觸及第三種的土地收益，并不會喪失全部土地收益。另外，因第三種土地收益減少而導致的財政收入下降，政府還可以通過加強稅收征管（如土地增值稅）或者新設、調整各種與土地相關的稅（尤其是不動產交易稅、保有稅）等方式來抵消。當然，新增或調整土地稅需經過民主程序并遵循“稅收法定原則”，不能任由行政部門決定。

如果擔心區(qū)分公益與非公益后，地方政府“土地財政”會持續(xù)不下去，導致大規(guī)模地方債惡化，造成城建資金不足，那么，更加合乎邏輯的建議應是推進政府改革，促使地方政府更節(jié)約和有效地使用公共資金，并吸引民間資金投入到城市建設中來；應該是改革中央與地方的財權與事權的關系，或者增加地方稅和中央與地方共享稅，或重新厘清各級政府的事權財權，或加強轉移支付，而不應建議繼續(xù)維持低價征收農民土地的制度。

此外，公共利益和非公共利益確實存在很多“模糊地帶”，擁有不同文化背景或處在不同發(fā)展階段的國家和地區(qū)，對于“公共利益”的認識和認定確實會存在一些差異。比如，在經濟欠發(fā)達國家或地區(qū)，引進一些企業(yè)（比如富士康）可能會增加就業(yè)和稅收，對“公共利益”的認定范圍可能會大一些；而在發(fā)達國家或地區(qū)，由于處于后工業(yè)化和后城市化時期，就不會輕易地將招商引資視為公益需要。但這并不意味著兩者完全無法區(qū)分，比如KTV等娛樂設施雖然有利于人氣集聚，但任何法治國家都不會將其作為公共利益。

另外，“公共利益”可以通過正當程序來加以解決。比如可以先設立一個獨立于行政部門的土地征收委員會，在其組織下，將土地開發(fā)項目的具體信息公布在擬征收區(qū)域居民區(qū)和媒體上，允許民眾（尤其是可能被征收土地的權利人）參加聽證會，來決定該項目是否符合公共利益。

華生教授認為“對公益用地征收來說，出低價人家不干，全按市場最高的商住用地出高價，政府出不起，對公共財政和納稅人也不公平”。這個觀點也需要討論。因為“市場價格”并不是“市場最高價”，而是“市場中間價”（即市場均價）。被征收人為公共利益做出了“特別犧牲”，所以公共財政和納稅人依照“市場中間價”補償被征收人也是公平的。我們應該看到，“征收”的本質僅僅在于，政府為了公共利益的需要強制購買非國有土地，并不意味著被征收人只能接受低價補償。

NO.2“集體土地與國有土地同地同權同價”之辯

華生：妄談“同地同權同價”是兒戲

土地性質不應按所有制區(qū)分，表面上看完全正確。不過這個命題其實偷換了一個概念，就是我國恰好將城市土地規(guī)定為國有，農村土地規(guī)定為集體所有，因此真實的問題不是土地的所有制區(qū)分，而是農村土地與城市土地的區(qū)別。因為即便是同一種所有制，如在臺灣城鄉(xiāng)土地都可私有，農地與市地（臺灣的叫法）的區(qū)別依然巨大。所以臺灣有“農地如糞土，市地是黃金”的說法。中國大陸也是一樣，國有農場的土地在農村，同屬國有土地，它能否與城市國有土地“同地同權同價”呢？當然不能。相關法規(guī)明確規(guī)定，國有農場的土地只能與農村集體土地一樣對待?？梢?，農村與城市土地的根本區(qū)別不在所有制，而在用途與規(guī)劃。在城鄉(xiāng)土地問題上僅拿所有制說事，是把形式和表面當成了問題的實質。

那么，城鄉(xiāng)的建設用地可否同地同權呢？問題是即便城市建設用地也是分為各種不同類型的，如商住、工業(yè)、道路等，各個類型之間并不同權。同種類型的地因規(guī)劃不同也不同權。因此，離開各種建設用地類型及每塊地不同的規(guī)劃要求，無論城鄉(xiāng)都不存在什么同地同權一說。

當然，很多人強調城鄉(xiāng)建設用地同地同權，主要想說農村居民的宅基地應當與城市的商品房用地同權。但他們混淆的是，城市居民的商品房用地是花錢購買而來，只有幾十年土地使用權，房子面積是固定的，自己隨便搭建就是違建要被拆除。農民的宅基地是年滿18歲的村民就可無償分得，是永久使用權，在宅基地上蓋多大的房子自己也有很大的自主空間，土地性質、來源、付費、使用權年限、建筑規(guī)劃要求都不相同的土地顯然不是同地，當然不會同權。要使這兩種土地同地同權，在法律上和經濟上都要作出一系列重大修改。治大國如烹小鮮，在法律和財產關系上均未作任何改變時，就妄談這兩種土地同地同權，是要出大亂子的。

有人說，我們講的同權，是指同樣的抵押交易買賣的權利。城市居民可以賣房，農民為何不能賣宅基地？這是因為城市居民賣的是自己買來的商品房，而農民擁有的是按一戶一宅分配的福利地。城市居民的保障房出售也有限制，不能自由買賣。城市居民賣了房還享有城市的失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等各種保障保險。這些福利和保障都是不能變賣的。農民的全部保險和福利都在他平均分得的土地上，在他能移居城市落戶之前，當然不能隨便出售。農村宅基地流轉意味改變農村一戶一宅福利分地的大制度，需要整體規(guī)劃，立法先行，哪里可以兒戲？

天則：不應以所有權來設計制度歧視

“城市建設用地分為各種不同類型，各類型用地之間并不同權也不同價，因此同地同權同價不可能”是一種誤解。

所謂“同地”，指的是同一塊地不會因為所有權主體的不同，而擁有不同的法律地位。比如，著名的北京“畫家村”宋莊的土地，不能僅僅因為其屬于集體所有，就不能與國有土地一樣在土地市場上進行交易。

所謂“同權”，指的是集體土地和國有土地的主體擁有相同權利。如果國有土地擁有出讓、出租、抵押、擔保、繼承的權利，那么集體土地無需經過征收也應當擁有相同的權利。至于說城市建設用地中各種不同類型的土地（如住宅、工業(yè)、商業(yè)）并不同權，是一種直觀上的錯覺。這種“不同權”只是基于國有土地出讓合同而產生的使用方式和使用期限的不同，并非權能的不平等。

所謂“同價”，指的是相同區(qū)位的土地都應當依照統(tǒng)一的規(guī)則形成價格。比如，國有土地是按照市場價格出售的，那么集體土地也應當按照市場價格進行出售，而不是指不同的土地擁有完全一樣的價格?！巴怀鞘泄I(yè)用地不是一個價”是很常見的，但這種價格上的差異是由具體的區(qū)位、當地的工商業(yè)發(fā)展程度、交易雙方談判能力等自然、市場和社會因素引起的，與制度歧視無關。

沒有任何法律規(guī)定或者學術理論認為，城市就是進行現代工商業(yè)建設的，農村的土地只能用于農業(yè)產業(yè)，否則鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就沒有存在的必要了，像華西村這樣的農村大力發(fā)展現代工商業(yè)，也是錯誤且應被制止的。

實際上，所有制問題與土地城鄉(xiāng)差別是分不開的?，F實的情況是，城市的土地被看作國有的，農村的土地被看作集體的。如果只有國有土地上才可以建設城市和現代工商業(yè)，而集體的土地只能從事農業(yè)產生。人們就會問，為什么僅因所有權性質不同，使用權的性質和范圍就有如此大差異？如果答案是法律和規(guī)劃規(guī)定，那這樣的法律和規(guī)劃是否公平？

當然，這不是要否定規(guī)劃的作用，而且強調，法律和土地規(guī)劃對土地利用的規(guī)制，應當依照土地本身的區(qū)位，土壤條件等要素來決定，而不應當以所有權差異來決定。換句話說，只要符合城市發(fā)展需要，集體土地可以建設城市，發(fā)展現代工商業(yè)。只要土壤和區(qū)位條件適合農耕，國有土地也可以被規(guī)劃為農業(yè)用地。

NO.3“城市中國有土地、集體土地并存同權”之辯

華生：希望“城市里兩種所有制平等并存”不切實際

現在有一種觀點是：集體土地應當允許直接入市，以后城市化發(fā)展不必先征收轉為國有土地，城市中可以既有國有土地，也有集體土地，權利平等地作為城市建設用地交易，形成統(tǒng)一市場。

我國法律現在講的集體土地主要是指以行政村為單位的集體擁有的土地。這個集體是個地域概念，即出生和居住在這塊土地的全體農民構成了這個集體。一個人因出嫁等原因遷出，就不再是這個集體的成員。因此這個村集體是以農村封閉固定的居住方式來界定的。但一個村莊一旦轉為城市市區(qū)，固定人員的邊界就被打破。城市市區(qū)的最大特點是“鐵打的營盤，流水的兵”，對外開放，人來人往。顯然再用固定居住在這個區(qū)域的人來定義集體是不行了，只能是以轉為城區(qū)前的老村民作為集體。因此許多地方村改居后都是用股份公司的形式來持有這塊土地，原村民的土地權利變成股權。從法律上說，當土地成為股份公司的財產時，它已不是集體所有，而與其它一般的公司擁有的資產沒有區(qū)別，已經成為私產。公司若經營不善或被收購就變?yōu)閯e的公司或個人的私有土地。也就是說，農村村莊轉為城區(qū)社區(qū)后，原農村固定區(qū)域內封閉成員的集體土地所有制就自然會瓦解，城區(qū)中不可能存在以行政村為載體的集體所有制。

再深入一步，農村土地改革這些年來搞的“增人不增地、減人不減地”政策，就等于是把這個集體土地界定給了土地承包時的那批農民。由于新增人口即后來出生的人口都沒有土地權利，這樣等當年承包土地的那批人老了不在了，這個集體也就沒人和不存在了，可見這個原村集體及其所有成員的消失只是時間問題。因此，在城市化轉型后，土地可以國有、私人占用（如現在城市的住宅用地），也可以土地私有，但唯獨不可能存在的就是這個現在被許多人拿來作為旗幟的“集體所有”。希望將來中國城市里國有和集體土地所有制平等并存是一個不切實際的空想。

天則：應改變集體經濟的組織形式

華生教授擔心，如果允許集體土地直接入市，原農村固定區(qū)域內封閉成員的集體土地所有制就自然會瓦解，所以反對集體土地直接入市。我們認為，這種觀察是敏銳的，但沒必要對此過于擔心，因為“以行政村為載體的集體所有制”本來就是“改革爛尾樓”，是下一步改革的對象。如何進行改革呢？

首先要完成1980年代農村改革“未競的事業(yè)”，按照“政社分離”的原則剝離行政村作為“集體土地所有者代理人”的職能，讓其真正成為一個政治自治和公共服務組織。作為基層政權的村民自治組織是不能垮掉的；然后要按照“按份共有-股份合作”的原則讓集體經濟組織成為一個產權明晰、治理結構完善的法人。在這個內部，農民不但有自由建立和解散集體經濟組織的權利，而且有帶著自己的財產份額退出集體的權利。也就是說，農民與集體經濟組織的關系應該是股東與公司的關系。農民可以以自己的財產入股集體，也可以轉讓自己的股份離開這個經濟集體，甚至也可以重組、擴大或者解散這個經濟集體。這即是說，“集體所有制”的本質應該是自由人的自由經濟聯合，而不應該是產權模糊、被強制捆綁在一起且不允許退出的“一袋馬鈴薯”。

當然，集體成員擁有改造、重組和解散集體的權利，并不意味集體土地可以沒有規(guī)矩地隨意“流轉”。事實上，在任何法治國家，土地權利的行使和處分都不是完全自由的，而是受到法律和土地規(guī)劃限制的。比如，可以通過法律規(guī)定，集體成員轉讓土地時其他成員享有優(yōu)先購買權，還可以規(guī)定單個組織或者個人在同一區(qū)域內擁有超過一定面積的土地等。但需看到的，土地的使用權、處分權、開發(fā)權等各項權利是屬于農民的，國家通過法律和規(guī)劃僅僅是限制這些權利的，而且這種限制也是要受到憲法和人權的限制的。

NO.4“農村土地自由流轉、抵押、交易合理性”之辯

華生：“限制土地自由交易反而保護農民”并不荒唐

“農村土地自由流轉、抵押、交易買賣最符合農民利益”這種觀點有一個最強有力的理由：農民可以賣糧賣菜，為何不可賣地？難道農民多一項權利反而不利于農民嗎？這種觀點強調不必擔心有農民會因賭博受騙或生計被逼賣地，農民很聰明，農民的利益自己最懂得如何保護。

這種貌似鏗鏘有力的論證，其實主要混淆了兩類不同的農民的概念。對于不在城郊的中國絕大多數農村而言，有兩類農民。一類是準備不當農民、賣房賣地的原農民，一類是準備繼續(xù)當農民的真農民。對前一類農民來說，他們確實不反對甚至歡迎土地的自由交易。但是他們也很明白，無論怎么自由，他們的那點土地、房子遠離城市，在市場上賣不了兩個錢。對他們來說最需要和最重要的是他們不當農民后能夠在就業(yè)城鎮(zhèn)安家落戶、家庭團聚、安居樂業(yè)，而不致年齡一大，又被迫返鄉(xiāng)；如果既不能在城鎮(zhèn)安居，回鄉(xiāng)又失地失房，這是他們最可怕的噩夢。由此可見，打著為農民旗號要農民土地趕快流轉，著急的并非農民，而是另有自己考慮的政府和另有所圖的資本。

對準備繼續(xù)務農的真正農民而言，他們歡迎離開的農民把土地流轉給自己，但土地不加限制面向任何人的自由流轉，并不符合他們的利益。農民靠種地收益能付得起的那一點流轉費根本無法與實力雄厚的城市工商資本競爭，因而土地自由流轉不會使他們的經營規(guī)模擴大和經濟狀況改善，相反會因工商資本拿走大量土地進一步惡化他們的處境。這是為什么在城市化轉型期日本、韓國和臺灣地區(qū)都嚴禁資本下鄉(xiāng)購地的原因。因此，限制農地面向任何人的自由流轉交易權，恰恰是真正務農農民利益的要求。限制土地自由交易反而保護農民這句話并不荒唐，而是真真實實的道理。

天則：農地流轉不應“因噎廢食”

首先，允許農村土地自由流轉、抵押、交易買賣的本質，不是要逼迫農民必須流轉、抵押和賣掉自己的土地，而是要將土地如何使用、如何收益的選擇權和決定權歸還給作為所有權人的農民，承認農民有權決定是否以及如何進行土地流轉。也就是說，要承認農民也是“大寫的人”，擁有獨立的意志。

事實上，即使法律承認農民的各項權利，也不意味著農民就一定會大規(guī)模地進行土地的流轉和交易。因為既然關系到自身以及家人后代的生存和發(fā)展，那么權利人肯定會在綜合未來風險和收益的基礎之上理性處理。

華生教授擔心“另有自己考慮的政府和另有所圖的資本”可能會借著農地流轉之際逼迫農民交出土地，進而加劇我國農村人口的流民化。這種擔心是有道理的。古今中外，官商勾結、強取豪奪進行“圈地運動”的事件并不少見。但解決這個問題的方式不應該是因噎廢食，繼續(xù)維護和維持剝奪農民權利、歧視集體產權的制度，而應當是：

首先，歸還農民對于土地的所有權，賦予其所有權應有的財產內涵，然后通過“權利去對抗權力或資本”。事實上，當農民擁有了這些權利之后，他們就擁有了要求法律和國家權力保護的請求權，因此可以更加有效地對抗非法侵害。

其次，真正通過落實法律、權力制衡、行政紀律以及其他獎懲措施將“權力關在制度的籠子”，盡可能地縮小官商勾結侵犯農民土地權利的空間，因為權利就必然蘊含著要求國家予以保護的義務。

第三，也是最為重要的，要通過政治改革建立更加高效廉潔的行政系統(tǒng)、更加公正獨立的司法系統(tǒng)，以確保農民土地權利和土地市場秩序免受非法侵害和非法干擾。

NO.5“小產權房的合法化”之辯

華生：小產權房絕不能合法化

“小產權房是農民要求自主城市化的抗爭，有其合理性，應在交納一定的土地出讓金后合法化”。這個命題中的“農民”也偷換了一個概念。能蓋小產權房的農民不是廣大農村的絕大多數農民，而是城中村和城郊的原住民。這些城中村和城郊的原住民其實主要已不務農，而是當起了地主房東，很多靠土地過上了寄生生活。這是因為在城市化過程中土地價值發(fā)生了嚴重的分化，城市郊區(qū)土地迅速升值，而廣大偏遠地區(qū)的土地則價格低廉。同樣一畝地價差可達百倍、千倍。在城市化轉型時代，重要的已經不再是占有多大的土地，而是占有哪里的土地。由于土地價值的升值和分化主要是由人口聚集、公共財政集中投入和土地的用途和規(guī)劃管制造成的，因此，城市化過程中對城市及城郊土地增值的重新分配（即孫中山所說的漲價歸公），就和農業(yè)社會中平均地權的土地改革一樣，對于保證社會財富分配的公平公正，具有決定性意義。在用途和規(guī)劃管制下，規(guī)劃就是錢，原住民的土地無權自由流轉入市獲益；否則，既破壞了社會公正，也是對占人口絕大多數的外來進城農民利益的擠壓和傷害。

小產權房是城郊農民搭城市基礎設施便車的逐利行為，本來沒有任何必要美化。只要法治松弛，城市住宅用地即大產權地上居民違章亂建一樣失控，是否也交點土地出讓金合法化呢？許多地方小產權房在一波波搶建中蓋到二三十層，城區(qū)中在樓頂上建別墅等現象說明人的貪欲沒有止境。因此，城鄉(xiāng)所有違章建設都是破壞用途和規(guī)劃管治，法治不彰的產物。在任何法治國家都是不可想象的。治理小產權房和所有違章建筑用過去合法、今后不準的辦法只會刺激更大規(guī)模違建。真正的治理之道是區(qū)分不同情況，處罰得當，使小產權房及一切違規(guī)建設者付出必要的代價，不能輕易獲利。這樣才能恢復守法不吃虧、違法不得益的法治精神。

有人說，讓小產權房合法化可以解決外來農民工的住房問題。其實恰好相反，外來農民工現在還能在小產權房暫時棲身，正是因為其不合法，只能出租，不易出售。小產權房一旦合法化其房價就會立即向大商品房看齊，農民工就住不起了。

天則：可通過征稅處理小產權房“漲價歸公”

首先，城郊農民“搭城市基礎設施便車”的逐利行為固然不值得美化，但也不能因此就站在道德制高點上進行譴責，否則市場經濟就沒有存在的必要了。農民利用自己的土地建設商品房，既滿足了城市工薪階層和外來務工人員的住房需求，又在不增加社會負擔的前提下實現了政府反復強調的“增加農民收入”的目標，應當予以鼓勵而非貶低、打壓和禁止。

其次，小產權房所導致的集體土地增值收益確實應該“部分漲價歸公”，但實現“漲價歸公”的合理方式應當是征收稅金（比如上文提到的土地增值稅等稅種），而非保持“小產權房非法化”。當然，開征這些土地稅，應當將國有土地和集體土地同等對待，不能歧視性地只針對某類土地征稅。

再次，認為小產權房合法化會導致法治不彰是對我國現行法律以及“法治精神”的誤解。禁止農村住宅交易僅僅是政府的政策，我國現行法律并沒有小產權房交易“一律禁止”的強制性規(guī)定。只要規(guī)劃允許，農民在自己的土地上建設商品房進行出售，又或者在自己的宅基地上建設商品房出售，是作為所有權人行使自己權利的應有之義。通過政府政策禁止農村住宅在房地產市場交易才是違背“法治精神”的。

另外，給小產權房“正名”后，既不會擠壓和傷害外來進城農民的利益，也不會導致這些房屋的價格跟大產權房看齊。因為隨著供給的增加，不僅小產權房的價格會下降，國有土地上的商品房價格也會下降。

此外，華生教授認為的城市商品房用地和農村宅基地來源不同，取得的成本不同，不同價當然不能同權。

我們認為，這種“不同權”的現實正是我們要改革的對象，而不應將其當作討論的前提。如何改革呢？首先，要取消農村宅基地的“無償分配制度”，如果某戶農民需要更多的宅基地，應當通過市場購買，不能再無償取得；其次，對于存量宅基地以及符合土地規(guī)劃的“小產權房”要盡快合法登記；最后，可以通過征收土地增值稅、交易稅、使用稅、保有稅等方式來合理分配“小產權房”上市后的土地增值收益。