李想

［摘要］ 從2010年全國(guó)各地大規(guī)模建設(shè)“公租房”開(kāi)始，公租房成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，但這并不能改變其作為新興事物的固有屬性——缺陷性。我們研究公租房現(xiàn)階段的缺陷不是否定公租房的諸多優(yōu)勢(shì)，而是希望引起更多社會(huì)關(guān)注，在一個(gè)開(kāi)放的平臺(tái)上，深度交流達(dá)成共識(shí)，為公租房的發(fā)展壯大提供智力支持。本文從公租房既是保障性住房、又為社會(huì)一般公共商品的雙重屬性方面出發(fā)，以大連市公租房的現(xiàn)行制度和基本情況為例，研究各地普遍存在的共性問(wèn)題，對(duì)公租房現(xiàn)階段制度層面存在的不足進(jìn)行分析，提出有針對(duì)性、可操作性的措施和辦法，希望能為新興事物的發(fā)展壯大貢獻(xiàn)綿薄之力。

［關(guān)鍵詞］ 公租房；制度缺陷；市場(chǎng)配置；社會(huì)保障

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 13. 074

［中圖分類號(hào)］D632.1［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1673 - 0194（2014）13- 0114- 03

黨的十八大提出了以保障和改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)目標(biāo)，要求“建立市場(chǎng)配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，加強(qiáng)保障性住房建設(shè)和管理，滿足困難家庭基本需求”。建設(shè)公共租賃住房作為保障性住房建設(shè)的重要形態(tài)之一，正在被我國(guó)高房?jī)r(jià)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)所普遍采用。所謂公共租賃住房（以下簡(jiǎn)稱公租房），是指由政府提供政策支持，主要通過(guò)建設(shè)（配建）和長(zhǎng)期租賃相結(jié)合的方式籌集，向符合條件的申請(qǐng)對(duì)象提供的具有公益和租賃性質(zhì)的，并給予租住對(duì)象租金補(bǔ)貼的住房。雖然公租房這一社會(huì)焦點(diǎn)已經(jīng)備受學(xué)界和大眾關(guān)注，但應(yīng)該看到，在我國(guó)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展水平下，公租房不可能擺脫其作為新興事物的固有屬性。目前，我國(guó)公租房建設(shè)集中在北京、上海、重慶、廣州、貴陽(yáng)等全國(guó)一二類城市，并且大部分公租房仍然處于建設(shè)階段，竣工交付的房源十分有限。因此，隨著公租房建設(shè)進(jìn)程的加快，與其相伴產(chǎn)生的天然瑕疵和制度缺陷也必將猶如滄海泛舟，日益顯現(xiàn)，逐漸明晰，成為當(dāng)下公租房建設(shè)主管部門亟待完善的重要內(nèi)容。

1制度缺陷及成因探究

就各地政府而言，建設(shè)公租房不僅是實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障必備的公共產(chǎn)品，更是在高房?jī)r(jià)下，滿足基本民生需求的有效手段。從２０１０年七部委發(fā)文開(kāi)始，“公租房”迅速在全國(guó)各地大張旗鼓地開(kāi)展建設(shè)。２０１３年，大連市首批實(shí)物配租的公租房投入使用，而在保障范圍、建設(shè)規(guī)模、租金價(jià)格、規(guī)劃設(shè)計(jì)、退出機(jī)制方面的問(wèn)題也隨即出現(xiàn)。

1.１ 保障范圍：“夾心層”界定模糊

《大連市公共租賃住房管理暫行辦法》對(duì)公租房的申請(qǐng)者做出了嚴(yán)格的界定，主要包括：符合市內(nèi)四區(qū)廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房申請(qǐng)條件，且家庭資產(chǎn)符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的家庭；與市內(nèi)四區(qū)用人單位簽訂１年以上勞動(dòng)合同，且全日制本科畢業(yè)不滿５年的職工；具有市內(nèi)四區(qū)城鎮(zhèn)常住戶口５年以上、有穩(wěn)定工作的無(wú)房家庭，申請(qǐng)人為單身的，須年滿３５周歲?？梢?jiàn)，公租房的申請(qǐng)者相對(duì)于廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房申請(qǐng)者已經(jīng)有了明顯變化，覆蓋面有所增加。但在保障夾心層人群的需求方面，仍然主要沿用了經(jīng)濟(jì)適用房的標(biāo)準(zhǔn)：申請(qǐng)人須具有大連市內(nèi)四區(qū)城鎮(zhèn)常住戶口且家庭成員至少有一人具有市內(nèi)四區(qū)城鎮(zhèn)常住戶口5年以上；家庭人均年收入低于１２ ０００元；家庭人均住房建筑面積為１７平方米以下（包括申購(gòu)之日起前5年交易或者拆遷的住房建筑面積）。所以，家庭人均年收入低于１２ ０００元，市內(nèi)四區(qū)城鎮(zhèn)常住戶口5年以上等條件，屏蔽了大部分的夾心層。夾心層的住房保障訴求難以得到實(shí)現(xiàn)。

1.２ 建設(shè)規(guī)模：住房總量供應(yīng)不足

按照大連市貧困救助標(biāo)準(zhǔn)，目前市內(nèi)四區(qū)共有１２萬(wàn)戶困難家庭，１９萬(wàn)困難群眾。其中，從２００７年至今，廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、公租房申請(qǐng)者共７萬(wàn)多戶。廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房提供了約２萬(wàn)套住房。作為社會(huì)保障的兜底產(chǎn)品，目前，大連市公租房建成６ １４７套，在建３ ９８０套，僅占需要總量的２０％。

還應(yīng)該看到，供應(yīng)總量不足源于資金籌措難。２０１０年底，國(guó)家確定了２８?jìng)€(gè)城市作為住房公積金支持保障房建設(shè)的試點(diǎn)城市，大連成為遼寧省唯一的首批試點(diǎn)城市。市政府批準(zhǔn)成立了大連市公共租賃住房投資管理公司，由住房公積金中心開(kāi)發(fā)建設(shè)公租房。這一經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)被全國(guó)多地采用，應(yīng)該說(shuō)，依靠政府財(cái)政撥款和住房公積金等籌款方式建設(shè)公租房的思路，可以在一定程度上加快公租房建設(shè)進(jìn)度，但其作為籌資主要途徑，也稍顯單一，無(wú)法滿足公租房總量的需求。而5年后，由住房公積金管理中心投資建設(shè)的首批公租房還要通過(guò)上市交易，收回貸款本息，這也意味著公租房總量的減少。

1.３ 租金價(jià)格：保障優(yōu)勢(shì)不盡明顯

租金價(jià)格是公租房保障性的重要標(biāo)志。因此，我們認(rèn)為，租金定價(jià)不僅要符合市場(chǎng)規(guī)律，還要具有明顯優(yōu)勢(shì)。所以，不能整齊劃一、一成不變，更不能與市場(chǎng)價(jià)格一致。大連市規(guī)定，市內(nèi)四區(qū)公租房實(shí)物配租租金標(biāo)準(zhǔn)為每平方米２０元。大連已經(jīng)投入使用的公租房多為４０平方米，月租金就是８００元。應(yīng)該看到，公租房多處于城市的邊緣區(qū)域，據(jù)城市中心較遠(yuǎn)。大連市首批實(shí)物配租的公租房位于泉水居住區(qū)，應(yīng)該說(shuō)每平方米２０元的價(jià)格是目前這一區(qū)域的市場(chǎng)價(jià)格，沒(méi)有體現(xiàn)公租房的保障性。雖然，市政府根據(jù)不同的保障人群，也制定了保障辦法，比如：符合廉租保障條件的家庭，按照《大連市城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》規(guī)定的廉租住房租金標(biāo)準(zhǔn)與公租住房租金標(biāo)準(zhǔn)的差額，由市區(qū)兩級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼；符合經(jīng)濟(jì)適用住房保障條件的家庭承租住房的，按照政府測(cè)算的公租房租金標(biāo)準(zhǔn)的５０％予以補(bǔ)貼等。但是，這樣的制度設(shè)計(jì)顯然是讓政府再一次為公租房買單，過(guò)于依賴財(cái)政支出對(duì)公租房實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)轉(zhuǎn)十分不利。

1.４ 退出機(jī)制：尚不明確亟待完善

在各地公租房管理辦法中，對(duì)退出機(jī)制的表述都比較有限，這其中有公租房先建后管的原因。各地也都把工作的重點(diǎn)放在籌資建房上，而對(duì)于管理，則認(rèn)為是幾年后的問(wèn)題。所以，退出機(jī)制成為了很多學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)。按照《大連市公共租賃住房管理暫行辦法》規(guī)定，租賃合同期滿需要續(xù)租的，保障家庭應(yīng)在合同期滿３個(gè)月前重新申請(qǐng)；經(jīng)審核符合條件的，重新簽訂租賃合同；新就業(yè)職工承租的公共租賃住房租期不應(yīng)超過(guò)５年，期滿后不再續(xù)租。但是，我們看到，大連市首批兌現(xiàn)的公租房采取了5年后上市交易的辦法，也就是出售現(xiàn)有住房，承租方可以優(yōu)先購(gòu)買。因此，到目前為止，大連市不需要考慮退出機(jī)制的問(wèn)題，也不需要完善相應(yīng)的條例和規(guī)定。但是，公租房作為一項(xiàng)基本社會(huì)保障制度，在建立嚴(yán)格規(guī)范的準(zhǔn)入制度同時(shí)，更要形成合理有效的輪候制度，兼顧效率和公平。

2應(yīng)對(duì)舉措及思路解析

2.1 拓寬資金渠道，形成以市場(chǎng)配置資源為主導(dǎo)的公租房建設(shè)體系

公租房既是政府社會(huì)保障提供的公共產(chǎn)品，又是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，中低收入人群需求的必備商品。因此，這就決定了其本身的雙重屬性。目前，我國(guó)正處于全面深化改革的布局階段，隨著各領(lǐng)域改革的全面鋪開(kāi)和逐步深入，市場(chǎng)配置資源的決定優(yōu)勢(shì)將更為明顯，如何發(fā)揮好市場(chǎng)的力量，為公租房建設(shè)安裝高速前進(jìn)的強(qiáng)大引擎？我們認(rèn)為，必須形成以市場(chǎng)配置資源為主導(dǎo)的公租房建設(shè)體系，具體來(lái)說(shuō)，就是從建設(shè)規(guī)模和資金來(lái)源上，充分借助市場(chǎng)的力量，借助知名地產(chǎn)企業(yè)的優(yōu)勢(shì)，在大規(guī)模造城的城市化進(jìn)程中，充分考慮公租房的社會(huì)需求和產(chǎn)品形象，變政府主導(dǎo)為政府引導(dǎo)、企業(yè)主導(dǎo)，使市場(chǎng)成為加速公租房建設(shè)的推動(dòng)器。政府部門不僅可以推出公租房配套樓盤的保障制度，還可以通過(guò)業(yè)主評(píng)選、滿意度調(diào)查等方式，在全國(guó)范圍內(nèi)，建立統(tǒng)一公租房配套樓盤的星級(jí)評(píng)定體系，一方面，幫助企業(yè)提升知名度和影響力；另一方面，以獎(jiǎng)代補(bǔ)，攤平企業(yè)在建設(shè)和管理方面的成本。其間，要加強(qiáng)中央和省級(jí)政府部門對(duì)公租房建設(shè)體系的頂層設(shè)計(jì)，減少公租房建設(shè)審批的環(huán)節(jié)和流程，嚴(yán)把企業(yè)入口關(guān)，選擇綜合實(shí)力和信譽(yù)度達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，參與市場(chǎng)配置，形成公租房建設(shè)、管理、發(fā)展的良性循環(huán)。

2.２ 提升保障能力，建立覆蓋社會(huì)多層面困難群體的基本保障制度

公租房的社會(huì)保障屬性決定了其在保障范圍和租金價(jià)格方面，必然不同于一般的服務(wù)商品，而是只適用所有中低收入人群，在租金價(jià)格由市場(chǎng)決定的同時(shí)，還要通過(guò)政府購(gòu)買公共服務(wù)等形式，體現(xiàn)公租房基本的保障屬性。

在保障范圍方面，我們認(rèn)為凡在城市連續(xù)居?。衬暌陨系闹械褪杖肴巳海紤?yīng)被列為保障對(duì)象，充分體現(xiàn)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。我們可以有步驟地按照家庭收入由低到高順序擴(kuò)大保障范圍，逐步實(shí)現(xiàn)低于家庭人均可支配收入的人群全部納入保障范圍。同時(shí)，要把公租房建設(shè)作為平抑高房?jī)r(jià)的有效手段。隨著我國(guó)收入公信制度的建立，在戶籍方面的限制應(yīng)逐步消除，讓從事城市建設(shè)、社會(huì)服務(wù)等方面工作的中低收入流動(dòng)人口，真正享受城市公民化的同等待遇，在住房保障方面為這些新市民創(chuàng)造優(yōu)惠條件，豐富和聚集勞動(dòng)力資源，成為推動(dòng)城市發(fā)展的穩(wěn)定力量。

在租金價(jià)格方面，大連市制定的保障辦法有很多可以借鑒之處，對(duì)于那些生活確有困難的市民，必須由政府公共財(cái)政予以保障。目前，大連市將這部分人群通過(guò)確定不同補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的辦法，將補(bǔ)貼發(fā)放給個(gè)人作為房租，在補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)方面也體現(xiàn)了應(yīng)有的保障屬性。我們認(rèn)為，在這種形式之外，還可以采取政府統(tǒng)一采購(gòu)公共服務(wù)等其他辦法。政府可以委托社會(huì)組織作為不同低收入群體的代理人，測(cè)算需求總量，并將這部分財(cái)政資金直接支付給提供公租房的企業(yè)。

2.３ 豐富產(chǎn)品種類，降低大規(guī)模集中建房帶來(lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)

政府直接籌資建房不僅在房源總量上無(wú)法滿足中低收入人群的基本需求，還在未來(lái)的管理和運(yùn)營(yíng)上，在公共服務(wù)和社會(huì)管理上，存在諸多隱患。所以，這部分房源勢(shì)必是未來(lái)建設(shè)的一小部分，而由企業(yè)資金建設(shè)的房源，將會(huì)是提升公租房規(guī)模的主要力量。在這之中，豐富產(chǎn)品種類，符合中低收入租賃需求，成為未來(lái)建設(shè)的又一核心問(wèn)題。我們認(rèn)為，要提出這樣3個(gè)原則和方向：一是區(qū)域分散化，二是房源多元化，三是建設(shè)精品化。要在中心區(qū)、邊緣區(qū)、衛(wèi)星城等區(qū)域都提供公租房，但配建的比例要由市場(chǎng)決定，經(jīng)過(guò)科學(xué)的測(cè)算。我們提出，城市公租房建設(shè)要控制在城市新建商品房規(guī)模的１０％，比如：２０１３年，大連市商品房施工面積５ ００６．７萬(wàn)平方米，公租房配建面積應(yīng)為５００萬(wàn)平方米。其中，中心區(qū)、邊緣區(qū)、衛(wèi)星城的配建比例可為２∶３∶５。建設(shè)面積在５０萬(wàn)平方米以上的項(xiàng)目，原則上要配建一定比例的公租房；建設(shè)規(guī)模較小的項(xiàng)目或者不適于建設(shè)公租房的項(xiàng)目，要繳納公租房建設(shè)公積金，由該企業(yè)或公積金中心，按照市場(chǎng)需求在其他項(xiàng)目和區(qū)域中建設(shè)。在房源方面，除小面積滿足城市最低生活保障人群需求外，應(yīng)以建設(shè)６０~９０平方米的舒適性保障房為主，為中低收入租賃者提供高品質(zhì)的生活條件和民生保障。

2.４ 完善退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保科學(xué)高效的公租房輪候動(dòng)態(tài)管理

廣義的退出機(jī)制包括公租房的整體退出和承租人的退出兩個(gè)方面。公租房整體退出是指其通過(guò)上市出售，變更了公租房的原有屬性，成為了可流通的商品房。在我們看來(lái)，不論是由政府籌資興建的公租房，還是由企業(yè)建設(shè)的公租房，都沒(méi)有改變其商品房的原有屬性，因此，公租房建設(shè)形成一定規(guī)模，達(dá)到租住的基本平衡后，公租房的服役年限應(yīng)為學(xué)界考慮的基本問(wèn)題之一。我們認(rèn)為，公租房服役期不應(yīng)低于１０年，這不僅由室內(nèi)裝修的使用壽命決定，也符合我國(guó)的基本國(guó)情。而在服役期內(nèi)，建立科學(xué)高效的公租房輪候管理制度，實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，則是問(wèn)題的核心和關(guān)鍵。我們認(rèn)為，輪候制度的關(guān)鍵是保障等級(jí)的設(shè)定，要讓最需要保障的人群，最先得到保障，得到最高級(jí)別的保障。以此類推，由低到高，根據(jù)收入水平和公租房建設(shè)規(guī)模，逐步放開(kāi)申請(qǐng)條件的限定。還要設(shè)計(jì)３年左右的長(zhǎng)期租住合同，從合同立法方面和公民信用制度方面，嚴(yán)格建立違約責(zé)任和追究機(jī)制，用法律和制度的規(guī)范，形成申請(qǐng)者科學(xué)有效的準(zhǔn)入和退出機(jī)制。

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