喬寵如

個人賬戶為什么做不實？統(tǒng)籌層次為什么提不高？如何厘清養(yǎng)老保險與財政的關系？帶著這3個養(yǎng)老保險制度改革的當務之急，《經(jīng)濟》記者采訪了中國社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文，探討在三中全會全面深化改革的背景下這3個困局的解決之道。

做實個人賬戶為什么那么難？

《經(jīng)濟》：2000年我們就在遼寧開始試點做實個人賬戶。可是按照您的統(tǒng)計，個人賬戶空賬額逐年走高，到2012年年底已經(jīng)達到了2.6萬億元。有一些觀點認為，個人賬戶沒有必要做實，您怎么看？

鄭秉文：當初我們設定的制度目標是打算做實賬戶的。問題在于，做實個人賬戶的代價和效率如何？做實的目的是為了存銀行嗎？顯然不是。這種做法，會導致制度的財務可持續(xù)性受到極大的打擊，甚至破產(chǎn)。老農(nóng)保就是先例。

上個世紀90年代初我們最初建立老農(nóng)保的時候，老農(nóng)保覆蓋人數(shù)曾高達9000多萬人，后來人數(shù)一直在下降，到2009年只剩下6000多萬。這有很多原因，但其中一個原因是，老農(nóng)保賬戶那點錢的收益率太低了，就是存銀行的利息。在1995年，城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員年平均工資5400元，2012年是4.7萬元。你想想，如果你1995年建立個人賬戶每月放百分之八的收入，只吃銀行那點利息，到2012年這些錢還能與17年以前的那個百分比等值嗎？肯定不能，百分之一也達到不了，這說明，做實賬戶的代價太大，效率太低，因為工資增長幅度比較大，比較快，這時攢錢吃利息是劃不來的，應該投資，千方百計提高利率，否則就虧大了。

這個道理說明，如果一個經(jīng)濟體經(jīng)濟發(fā)展和工資收入都很快，建立積累制就要吃虧，否則，就需有一個很好的投資體制，能把投資效率提高上去，把代價降下去，不讓投資收益率與社會平均工資增長率相差太多，差的太多了，賬戶養(yǎng)老金替代率就會下降的十分明顯，這個制度就是低效的，最終就會不得不退出歷史舞臺。

其實，在中國，13年來，賬戶做不實還有一個重要原因，就是轉(zhuǎn)型成本始終沒有制度化或以立法的名義真正解決，所以，每年做實賬戶的財政補貼壓力很大，不論是中央的還是地方的，都存在不小的壓力。但是，話說回來，即使解決了轉(zhuǎn)型成本，立法規(guī)定每年財政轉(zhuǎn)移支付相當于財政收入的一個百分比就徹底解決問題了嗎？我敢肯定也是不能的，關鍵還在于是否有一個投資體制。如果社保制度投資體制很好，各級財政也肯定會有動力為民生工程為做實賬戶“擠”出一些資金。如果硬是非理性地去做，最終導致的福利損失還是會轉(zhuǎn)嫁到老百姓身上。我舉個例子：2001年遼寧省做實個人賬戶時42號文件規(guī)定：“統(tǒng)籌基金不得占用個人賬戶基金”，但這個規(guī)定到2010年就堅持不下去了，理由很簡單，“占用”是劃得來的，“占用”能使老百姓的福利最大化，所以，從2011年就開始“借用”了。這就是鐵律。我個人認為，正式基于這個基本事實和理性思維，三中全會《決定》的表述是“完善個人賬戶制度”，代之以十幾年來的標準表述“繼續(xù)做實個人賬戶試點”。

但是，這里要做一個解釋是，做不做實賬戶，這是一個后臺運行的機制問題，不影響?zhàn)B老金的發(fā)放。

養(yǎng)老保險陷入提高統(tǒng)籌層次的困境

《經(jīng)濟》：我們歷次的文件中都提到要實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金的全國統(tǒng)籌，為什么遲遲實現(xiàn)不了？

鄭秉文：在目前的制度結(jié)構(gòu)下，一旦提高基本養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次，很可能會出現(xiàn)“基金收入規(guī)模趨于縮小，而支出規(guī)模趨于擴大”的情況，最終會引起和擴大收支失衡的缺口，進而引發(fā)財政風險。

這是因為，第一，養(yǎng)老保險基金留在地方，對地方是有好處的。所以，基金留存多的地方是肯定不愿意上交的，這是提高統(tǒng)籌層次的第一個障礙。第二，我國養(yǎng)老金的征收和計發(fā)都是在地方層次完成的，征繳的這支隊伍，不是“中央軍”而是“地方軍”，他們的編制和財政資金供給都由地方供給，他們與地方政府是父與子的關系，地方政府的利益他們要服從。這個問題涉及中國社會保險經(jīng)辦服務體系管理體制改革的大問題。第二，提高統(tǒng)籌層次之后，潛在的一些問題要浮現(xiàn)出來，收支缺口壓力要增加。當個人人既考慮收入又負責支出時，它就有平衡收支的動力，一定會想辦法盡量平衡收支?；鸸芾砹粼诘胤秸畬哟?，它就勢必要想辦法擴大基本養(yǎng)老保險的制度收入，千方百計加大征繳力度來擴大收入，減少收和支的缺口。一旦提高統(tǒng)籌層次，這種收支平衡的壓力就隨之減輕甚至消失。養(yǎng)老金由上級直接按需要發(fā)放下來，從理論上講，地方政府的征繳積極性就不如以前那么大，征繳力度下降收入就會趨小；而收支壓力不在地方政府，它們對養(yǎng)老金的管理就松弛了，這樣一來，他們就可能做“老好人”，領取養(yǎng)老金的人數(shù)很可能就會比以前多，待遇水平也會進一步提高，這一少一多，制度的財務形勢就會發(fā)生逆轉(zhuǎn)。從全國范圍看，養(yǎng)老金的總體支出形勢就會同樣發(fā)生逆轉(zhuǎn)，可能導致養(yǎng)老金出現(xiàn)缺口，缺口趨大，收支出現(xiàn)失衡，財政負擔就必然加大。

《經(jīng)濟》：有沒有化解這種潛在風險的辦法？

鄭秉文：在制度結(jié)構(gòu)不改革的情況下，在目前的制度框架下，唯一的辦法就是加強管理，沒有別的好辦法。如果制度結(jié)構(gòu)改革了，把收入和支出變成制度內(nèi)生的一種動力，那和管理就沒有關系了。道德風險的發(fā)生，管理是一方面，但是抑制道德風險的根本，在于制度的建立。

現(xiàn)行的制度結(jié)構(gòu)決定了統(tǒng)籌層次難以提高。提高就面臨著風險，不提高我們又面對這么多的困境和難處，進退維谷、左右為難。這說明，現(xiàn)行的統(tǒng)賬結(jié)合制度是有問題的。要化解這個風險，就要改變目前的制度結(jié)構(gòu)才行，否則，就只能動用行政的手段，加強紀律，加強管理，加強各級的監(jiān)管力度。我理解，這個問題一定要與制度結(jié)構(gòu)性改革聯(lián)系在一起，要同步設計，同步解決，單獨地就事論事地解決統(tǒng)籌層次問題，是非常難的，牽扯的利益太多，太復雜，幾乎是不可能的！只有實行制度結(jié)構(gòu)性改革，使之變成一件內(nèi)生機制，就迎刃而解了。

厘清國家財政和保險制度的關系

《經(jīng)濟》：為了解決現(xiàn)有的制度困境，您提出了“將雇主和雇員繳費都劃入個人賬戶”的“全賬戶”模式。這種模式有哪些優(yōu)點？

鄭秉文：第一，“全賬戶”模式制度使參保人的積極性、激勵性達到最大化。中國的制度存在很多的問題，這些問題都會歸結(jié)到一個點上，就是少交錢多拿錢。道德風險在參保人、企業(yè)、各級政府那里都充斥著，負激勵到處都是，致使制度收入能力太差。如果要加強制度的激勵性，“全賬戶”是一個很好的辦法，只有這樣才能從根本上解決制度收入的內(nèi)生動力。

全賬戶還有第二個好處。養(yǎng)老保險制度如果按照全賬戶來設計，實現(xiàn)全國的統(tǒng)籌層次就可立馬實現(xiàn)，這樣，區(qū)域失衡等很多問題就隨之消失和解決。

《經(jīng)濟》：如果實行全賬戶模式，養(yǎng)老保險的社會財富再分配功能如何體現(xiàn)？

鄭秉文：養(yǎng)老保險制度的功能是多重的?，F(xiàn)階段，中國基本養(yǎng)老保險制度最急迫的問題應該是增加制度激勵性，讓不愿參加進來的人激勵他愿意參加進來，參加進來但不愿多繳費的人激勵他多繳費，愿意早退休和不愿長期繳費的人激勵他們愿意長期繳費，自動延期繳費，從根本上解決目前制度激勵性太差的痼疾，進而從根本上解決制度的財務可持續(xù)性。

保險制度的財務可持續(xù)性解決了，實現(xiàn)了三中全會說的“堅持精算平衡原則”，就等于支持了公共財政的再分配目標和社會公正的目標，道理很簡單：如果保險制度的財務不可持續(xù)，勢必會拖累財政，財政的財力就會被分散掉，無法保障再分配和社會的公平與正義，保險制度也會隨之垮臺。如果目標錯配，在現(xiàn)階段過分強調(diào)保險制度的再分配，很多人就會怕“被再分配”而少交錢，那時，保險制度拖累了財政，公共財政的再分配目標就會大打折扣。我們要有這個觀念，保險也好，財政也罷，大家各自的目標是不太一樣的，但大家都是納稅人的，羊毛出在羊身上。只有他們各自都健康起來，所有的制度也就健康起來了。

三中全會說，要處理好政府與市場的關系。在我們這個研究領域里，首先要厘清國家財政和保險制度的關系。目前的形勢是，國家財政每年都補貼很多，但是效率仍然很差，大量資金沉淀下來了，沒有用起來，財政補貼的動力就會越來越小，但財政的補貼又是必須的，這個制度離不開財政補貼，且補貼規(guī)模逐年擴大。但是，另一方面，各方面又不是非常滿意，包括參保人，就是說，國家花了錢，但卻沒有落下好。