汪友明

摘 要 農(nóng)村宅基地具有生活和生產(chǎn)雙重功能，但由于農(nóng)村宅基地?zé)o償無期限和無流動的使用制度，在一定程度上導(dǎo)致了農(nóng)村宅基地的無序擴張、土地資源的嚴(yán)重浪費和城鎮(zhèn)化進程緩慢。本文從安徽省池州市殷匯鎮(zhèn)宅基地管理的現(xiàn)狀入手，分析了當(dāng)前農(nóng)村宅基地使用存在的主要問題，并針對這些問題提出了意見和建議。

關(guān)鍵詞 宅基地 管理 現(xiàn)狀 問題 對策

安徽省池州市殷匯鎮(zhèn)位于池州市南部秋浦河岸邊，318國道、蕪大高速、銅九鐵路貫穿全鎮(zhèn)。轄區(qū)國土面積505平方公里，人口14.1萬人，其中農(nóng)用地12954.23公頃（耕地面積3143.88公頃）、建設(shè)用地1660.51公頃、未用地706.95公頃，殷匯國土中心所服務(wù)四個鎮(zhèn)和一個省級工業(yè)園區(qū)，現(xiàn)有正式職工6人，協(xié)管人員50人。殷匯鎮(zhèn)人多地少，近幾年隨著開發(fā)的深入，公路、鐵路、高速的全面拉通，工業(yè)水平全面提速，開發(fā)用地急劇增加，其中宅基地管理一直是農(nóng)村土地資源管理的薄弱領(lǐng)域，存在著許多問題。本文根據(jù)當(dāng)前農(nóng)村宅基地管理中出現(xiàn)的問題，分析了執(zhí)法和管理現(xiàn)狀，列舉了違法違規(guī)使用宅基地的表現(xiàn)形式，提出了加強農(nóng)村宅基地審批和管理的對策，對今后有效管理農(nóng)村宅基地具有指導(dǎo)意義。

一、 農(nóng)村宅基地管理現(xiàn)狀

1、一戶多宅普遍存在

目前在農(nóng)村，大多數(shù)農(nóng)戶都有兩處或以上的宅基地。產(chǎn)生這一現(xiàn)象的原因，主要是因為隨著人口的增加，原有的居住面積已經(jīng)滿足不了人們的需求?！吨腥A人民共和國土地管理法》第六十二條規(guī)定：農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。而沒有明確分家立戶的具體條件，對“一戶一宅”可以有不同的理解，使農(nóng)民建房立戶“一戶一宅”的原則被曲解。另外，對農(nóng)民非法占用土地修建房屋必須予以拆除的規(guī)定，在字面上看是極為嚴(yán)肅的，但從多年的執(zhí)法實踐來看，此規(guī)定執(zhí)行難度很大，難以操作到位。

2、干部思想不重視

一是部分村干部法制觀念不強，越權(quán)指定宅基地，以個人感情影響標(biāo)準(zhǔn)，不按土地管理要求研究報批宅基地。二是有些村村干部原則性不強，老好人思想嚴(yán)重，怕得罪人。三是工作缺乏規(guī)劃。對需調(diào)整宅基地的農(nóng)戶，只有口頭協(xié)議，沒有簽訂文字協(xié)議。遇到建新不拆舊的“釘子戶”，沒有依據(jù)處理，沒有辦法解決，只能任其發(fā)展。

3、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃不完善導(dǎo)致宅基地低效利用

村莊規(guī)劃執(zhí)行困難。十二五以來，黨中央、國務(wù)院對建設(shè)社會主義新農(nóng)村的高度重視，各相關(guān)部門也要求各地必須制訂村莊發(fā)展規(guī)劃，今后各村莊的發(fā)展和建設(shè)必須按規(guī)劃進行。這一政策的出臺，對于今后合理利用土地、優(yōu)化村莊環(huán)境，改善村容村貌起了很好的規(guī)范作用。但是在實際操作中，由于有的規(guī)劃起點高、標(biāo)準(zhǔn)高，不太符合實際，在實踐中無法操作；有的雖然符合實際，但要損害到大多數(shù)人的眼前利益，操作起來也困難重重，阻力不小。舊房拆不了，新房又要建，因此就采取見縫插針，因空補缺的形式建房，有的干脆就在村莊四周隨意而建，造成新房不成排，巷道不成線，村內(nèi)交通堵塞，排水不暢，使規(guī)劃成為一紙空文。

二、違法違規(guī)使用宅基地的主要原因

1、村民建房分布零散

因缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、監(jiān)管，村民建房選址隨意性很大，多數(shù)選擇在自家的承包地或交通便利的公路兩側(cè)，公路沿線建房，有的村民干脆棄耕不種私自買賣公路沿線集體土地獲取經(jīng)濟利益，致使土地違法行為逐步向城鄉(xiāng)結(jié)合部、公路沿線擴散。形成大量路邊店、獨家院，居民點分布零散，浪費土地現(xiàn)象嚴(yán)重。

2、違法“賣地”現(xiàn)象嚴(yán)重

受利益驅(qū)使，一部分村民擅自把自家的宅基地、承包地等出售給他人建房，影響村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的實施。因為這些行為屬于“暗箱操作”，具有很強的隱蔽性，很難及時制止和查處，導(dǎo)致這種不正之風(fēng)愈演愈烈。

3、違法占地行為發(fā)生頻率增加

由于基層國土所人員少、區(qū)域面積大，加之農(nóng)戶建房不收費，導(dǎo)致對農(nóng)民建房監(jiān)管積極性不高，基本處于“被動應(yīng)付”的管理狀態(tài)，所以違法占地行為數(shù)量逐年增多。另一方面，因土地違法案件查處難度大、周期長，國土部門又不具備強制措施等原因，進一步加速了農(nóng)戶建房濫占土地的行為的發(fā)生。

4、農(nóng)村土地管理配套政策滯后

農(nóng)村村民建房收費政策改變以后，農(nóng)村土地管理的配套政策沒有跟上，使占用耕地的占補平衡政策空泛，不具備操作性，具體業(yè)務(wù)沒有配套政策支持，法律與政策的規(guī)定在操作層面上出現(xiàn)真空，耕地“占一補一”缺乏政策保障，使之流于形式，無法落實。

三、對策及建議

1、因地制宜，制訂科學(xué)合理村莊發(fā)展規(guī)劃

要科學(xué)合理利用土地，首先要從實際出發(fā)，因地制宜，制訂和編訂與本村相適應(yīng)的村莊發(fā)展規(guī)劃和用地規(guī)劃。這也是合理用地的前提和基礎(chǔ)。其次，要嚴(yán)格按照規(guī)劃進行操作，避免亂圈亂建，造成土地資源的浪費。

2、充分調(diào)動和發(fā)揮基層土地執(zhí)法人員的監(jiān)管作用

當(dāng)前，基層國土系統(tǒng)基本都建立了動態(tài)巡查網(wǎng)絡(luò)，但經(jīng)費不足、巡查車輛不能保障、獎懲機制又不完善，致使巡查人員積極性、主動性未能得到充分發(fā)揮。建議對基層巡查人員給予一定的巡查經(jīng)費保障，配備必要的巡查車輛。同時，國土資源局可以將動態(tài)巡查監(jiān)管責(zé)任納入對基層執(zhí)法人員考核內(nèi)容中，不斷完善巡查報告和獎懲制度，強化基層土地執(zhí)法工作，及時預(yù)防和查處土地違法行為。

3、要強化監(jiān)督，加大違法用地查處力度

對一些違規(guī)建房、占用耕地建房的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，立即查處，做到嚴(yán)格執(zhí)法，依法辦事，該罰的就罰，該拆的依法拆除，加大處罰力度，這對于規(guī)范農(nóng)村建房是一項必要的措施。

4、制定宅基地利用和管理的獎懲政策，盤活農(nóng)村土地存量

對“一戶多宅”和空置住宅，要制定激勵措施，鼓勵農(nóng)民退出多余宅基地。凡新建住宅后應(yīng)退出舊宅基地的，要采取簽訂合同等措施，確保按期拆除舊房，交出舊宅基地。允許村民將原宅基地和房屋與其他村民自愿協(xié)商后有償調(diào)劑給有條件申請宅基地建房的本村農(nóng)民。鼓勵村民進城落戶，對已在城鎮(zhèn)購置商品房定居或愿意進入城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)定居，并自愿退宅還耕且以后不再申請新宅基地的農(nóng)民，其宅基地還耕后歸村集體經(jīng)濟組織所有。農(nóng)民放棄宅基地后，不影響其農(nóng)村集體土地承包權(quán)益，不影響其作為農(nóng)民身份享有的原有政策待遇。同時積極探索“宅基地置換”模式，將分散居住的農(nóng)民集中起來，搬入新建多層或規(guī)劃合理的住宅中，“騰出來”的農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地可以從事其他用途。

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（作者單位：安徽省池州市國土資源局殷匯中心所）