李文君，黃 杰，于永海，索安寧

（1．中國(guó)地質(zhì)大學(xué) 武漢 430074；2．國(guó)家海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)中心 大連 116026）

我國(guó)港口航運(yùn)用海管理對(duì)策研究*

李文君1，黃 杰2，于永海2，索安寧2

（1．中國(guó)地質(zhì)大學(xué) 武漢 430074；2．國(guó)家海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)中心 大連 116026）

伴隨著我國(guó)沿海港口發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施，港口建設(shè)規(guī)模迅速擴(kuò)大，其對(duì)海岸線、海域資源占用的規(guī)模和強(qiáng)度也不斷提高，港口航運(yùn)用海問題及環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)日趨增多，與其他類用海的矛盾也日益突出，對(duì)海洋環(huán)境、海洋資源可持續(xù)利用形成較大壓力。文章通過對(duì)我國(guó)港口航運(yùn)用海的現(xiàn)狀、發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行系統(tǒng)分析，對(duì)近幾年我國(guó)港口航運(yùn)用海存在的問題進(jìn)行深入評(píng)價(jià)，提出了完善港口航運(yùn)用海管理的相關(guān)建議，為進(jìn)一步加強(qiáng)我國(guó)港口行業(yè)用海管理提供參考。

港口；海域使用；管理

港口是水陸交通的集結(jié)點(diǎn)和樞紐，是外貿(mào)進(jìn)出口物資的集散地和轉(zhuǎn)換站，是一種重要的交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施。在經(jīng)濟(jì)全球化和沿海城市國(guó)際化的雙重驅(qū)動(dòng)下，一些大型港口已經(jīng)完成從交通運(yùn)輸性基礎(chǔ)設(shè)施向世界市場(chǎng)資源配置樞紐的轉(zhuǎn)型。改革開放以來，我國(guó)外向型經(jīng)濟(jì)的加速成長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)對(duì)外貿(mào)依存度不斷增加，驅(qū)動(dòng)了港口的跨越式發(fā)展。2013年，我國(guó)沿海港口泊位數(shù)4 733個(gè)，其中萬(wàn)噸級(jí)泊位1 422個(gè)，已經(jīng)形成環(huán)渤海、長(zhǎng)江三角洲、東南沿海、珠江三角洲、西南沿海五大港口群，沿海港口貨物和集裝箱吞吐量連續(xù)多年保持世界第一［1－2］。隨著我國(guó)沿海港口建設(shè)規(guī)模的迅速擴(kuò)大，港口航運(yùn)用海問題及環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)日趨增多，與其他類用海的矛盾也日益突出，對(duì)海洋環(huán)境、海洋可持續(xù)發(fā)展形成較大壓力，也對(duì)航運(yùn)用海管理提出了新的要求。

本文通過對(duì)我國(guó)港口航運(yùn)用海的現(xiàn)狀、發(fā)展趨勢(shì)與存在問題進(jìn)行系統(tǒng)分析，從保護(hù)海洋環(huán)境，優(yōu)化配置岸線與海域資源的角度提出了完善港口航運(yùn)用海管理的相關(guān)建議，為進(jìn)一步加強(qiáng)我國(guó)港口行業(yè)用海管理提供一定參考。

1 我國(guó)港口航運(yùn)用海及管理情況

1.1 我國(guó)港口航運(yùn)用海基本情況

港口航運(yùn)用海在功能區(qū)域上包括港口區(qū)、航道區(qū)和錨地區(qū)。港口區(qū)是指供船舶?？?、進(jìn)行裝卸作業(yè)、避風(fēng)及貨物存放的區(qū)域，包括港口內(nèi)港池、碼頭和倉(cāng)儲(chǔ)用地等，用海方式以建設(shè)填海造地（填成土地后用于碼頭及港口設(shè)施建設(shè)）、非透水構(gòu)筑物（堤壩等）、透水構(gòu)筑物（引橋、平臺(tái)、潛堤等）及港池、蓄水等為主。航道區(qū)是指供船只航行使用的海域，包含燈樁、立標(biāo)及浮式航標(biāo)燈等海上航行標(biāo)志所使用的海域，用海方式以專用航道及其他開放式用海為主。錨地區(qū)是指供船舶候潮、待泊、聯(lián)檢、避風(fēng)以及進(jìn)行水上裝卸作業(yè)的海域，用海方式以專用航道、錨地及其他開放式為主。與其他用海類型相比，港口航運(yùn)用海具有一定程度的公益性、不同程度的排他性等特點(diǎn)［3－4］。

2010年，全國(guó)港口航運(yùn)用?？偯娣e達(dá)到503 880 hm2，碼頭岸線長(zhǎng)度595．5 km，碼頭泊位數(shù)4 661個(gè)。從空間分布來看，廣東省港口航運(yùn)用海面積最大，達(dá)到200 670 hm2，占全國(guó)港口航運(yùn)用海面積的39．8%，其次是浙江省，其港口航運(yùn)用海面積為103 630 hm2，上海市95 000 hm2，以上三省市港口航運(yùn)用海面積占全國(guó)的近80%，最小的廣西壯族自治區(qū)僅有307 hm2（表1）［5－6］。

表1 2010年沿海港口航運(yùn)用海面積及相關(guān)統(tǒng)計(jì)信息

1.2 我國(guó)港口航運(yùn)用海管理

2002年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》，規(guī)定了海洋功能區(qū)劃制度、海域權(quán)屬登記制度、海域有償使用制度三項(xiàng)基本海域管理制度。港口航運(yùn)用海作為我國(guó)主要行業(yè)用海類型之一，已被納入全國(guó)海域使用管理體系。海洋功能區(qū)劃專門劃分了港口航運(yùn)用海功能區(qū)，對(duì)我國(guó)沿海11個(gè)省市海洋功能區(qū)劃的初步統(tǒng)計(jì)（表2），在2011－2020年間，全國(guó)共劃定了港口航運(yùn)區(qū)317個(gè)，港口岸線總長(zhǎng)度達(dá)4 514．94 km，劃定的港口航運(yùn)區(qū)總面積達(dá)2 458 943 hm2，占全國(guó)總區(qū)劃面積的10．09%。當(dāng)前我國(guó)港口航運(yùn)用海中，港口填海造地、碼頭、港池用海確權(quán)率比較高，而公共航道、錨地由于多屬于公共海域，無法實(shí)際確權(quán)，多沒有進(jìn)行確權(quán)。根據(jù)2002－2013年的《海域使用管理公報(bào)》，截至2013年底，全國(guó)港口用海累計(jì)確權(quán)面積131 500．10 hm2，占全國(guó)海域使用確權(quán)總面積的3．88%［6］。港口雖然是基礎(chǔ)性服務(wù)設(shè)施，但港口用海多具有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，基本不具備“公益性”，需要按照海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)繳納海域使用金。企業(yè)專用航道也具有一定的經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，“公益性”不明顯，同樣需要繳納海域使用金。航道和錨地的用?！肮残浴北容^明顯，海域使用主體多不確定，無法設(shè)置海域使用權(quán)，一般可免繳海域使用金。

表2 沿海各省級(jí)海洋功能區(qū)劃港口航運(yùn)功能區(qū)的設(shè)置情況

另外，一些沿海地區(qū)為了協(xié)調(diào)港口、漁業(yè)等各涉海行業(yè)的海岸線利用需求，編制了海岸線保護(hù)與利用規(guī)劃。例如2013年河北省人民政府批復(fù)的河北省海岸線保護(hù)與利用規(guī)劃，共規(guī)劃港口岸線9段，總長(zhǎng)度19．54 km，占全省海岸線總長(zhǎng)度的4．03%。

2 港口航運(yùn)用海存在的主要問題

2.1 港口規(guī)模急劇膨脹，行業(yè)用海矛盾突出

為了實(shí)現(xiàn)以港興市戰(zhàn)略和港口自身的發(fā)展目標(biāo)，許多地區(qū)不顧腹地規(guī)模與貨源預(yù)期，超需求地建設(shè)大港口、航運(yùn)中心或樞紐港，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)港口結(jié)構(gòu)趨同、功能一樣，吞吐能力大大超出實(shí)際貨運(yùn)需求［3－4］［8］。例如在環(huán)渤海區(qū)域內(nèi)，60多個(gè)港口星羅棋布，大連港、天津港、青島港的發(fā)展目標(biāo)都是東北亞國(guó)際航運(yùn)中心，但至今未能建成一個(gè)具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的集裝箱干線樞紐港；營(yíng)口港、錦州港、葫蘆島港、盤錦港、秦皇島港、京唐港、黃驊港、龍口港、煙臺(tái)港等都在努力建設(shè)區(qū)域性港口樞紐。

沿海港口建設(shè)規(guī)模的迅速擴(kuò)張，導(dǎo)致港口航運(yùn)用海大幅度擴(kuò)張，擠占了大面積的漁業(yè)和旅游岸線（甚至占用保護(hù)區(qū)）水域，導(dǎo)致漁民失海失業(yè)、人民群眾親海娛樂場(chǎng)所消失、社會(huì)群體事件增加、行業(yè)矛盾日益突出。例如2010年9月，我國(guó)首批的四大海上風(fēng)電特許權(quán)項(xiàng)目完成招標(biāo)，然而至今未能順利啟動(dòng)，主要原因集中于風(fēng)電場(chǎng)選址與航道錨地區(qū)和養(yǎng)殖圍墾區(qū)重疊，錨地主要用于船舶停泊及裝卸作業(yè)，海上風(fēng)電場(chǎng)的設(shè)置將阻礙船舶拋錨及進(jìn)出錨地，兩種用海類型兼容性很低，用海矛盾無法破解［7］。

2.2 航道、錨地用海管理相對(duì)粗放，用海安全問題日益突出

目前，我國(guó)港口航運(yùn)用海確權(quán)管理主要集中于港口區(qū)域，包括堆場(chǎng)用海、碼頭用海、港池用海等，只有極少數(shù)專用航道、錨地實(shí)施了確權(quán)，全國(guó)共確權(quán)專用航道、錨地用海僅9宗，確權(quán)面積4 841．32 hm2。依據(jù)我國(guó)沿海港口用海、航道用海和錨地用海的比例結(jié)構(gòu)，確權(quán)管理的港口區(qū)域用海僅占港口航運(yùn)用?？偯娣e的20%，將近80%的航道、錨地用海游離于權(quán)屬管理制度之外，更無法落實(shí)海洋功能區(qū)劃管理制度、海域有償使用管理制度等海域使用管理制度，其產(chǎn)生的用海問題當(dāng)前仍無法觸及。

隨著我國(guó)海運(yùn)貿(mào)易量的不斷增加，沿海港口迅速發(fā)展，我國(guó)港口吞吐量和船舶進(jìn)出港艘次大幅增長(zhǎng)，港口航道不斷由自然港向人工深水港延伸與拓展，以及受船舶朝大型化、專用化和高速化等因素的影響，我國(guó)船舶碰撞和擱淺事故時(shí)有發(fā)生，有些事故后果甚至是災(zāi)難性的。統(tǒng)計(jì)表明，2013年上半年，我國(guó)共發(fā)生運(yùn)輸船舶交通事故117起，造成沉船73艘次，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)16 298．3萬(wàn)元，我國(guó)的海上通航安全問題日益突出。

2.3 港口碼頭建設(shè)占用濱海濕地，破壞自然海岸線資源

我國(guó)沿海港口的大規(guī)模擴(kuò)張，占用和破壞了大量的沿海灘涂濕地和自然海岸線資源，使近岸海洋生態(tài)系統(tǒng)功能遭到了極大地?fù)p傷［9］。1978年，我國(guó)港口岸線約47 km，到2012年全國(guó)港口岸線已經(jīng)增加到618 km，30多年來有超過500 km的自然海岸線被占用和修筑為人工堤壩?！笆濉币灾痢笆濉逼陂g，我國(guó)沿海港口將重點(diǎn)開發(fā)建設(shè)一批新港區(qū)，這些港區(qū)大多是在原有自然海岸線基礎(chǔ)上開發(fā)建設(shè)，將會(huì)更進(jìn)一步占用自然海岸線，破壞濱海濕地資源。根據(jù)沿海各地區(qū)規(guī)劃，至2020年港口航運(yùn)用海占用岸線達(dá)4 627 km，約占全國(guó)大陸海岸線總長(zhǎng)度的25．71%。港口碼頭建設(shè)將擠占大量漁業(yè)海岸線和濱海旅游海岸線，甚至保護(hù)區(qū)海岸線，成為實(shí)現(xiàn)全國(guó)海洋功能區(qū)劃提出的自然海岸線保有率目標(biāo)的最大挑戰(zhàn)。

2.4 港口附近海域環(huán)境污染問題突出

隨著我國(guó)港口規(guī)模的迅速擴(kuò)大和進(jìn)出港貨物的大幅增長(zhǎng)，而相關(guān)港口環(huán)境保護(hù)措施推進(jìn)卻十分緩慢。油品碼頭油氣回收系統(tǒng)建設(shè)停滯不前，煤炭和礦石等干散貨碼頭粉塵污染難以治理，船舶壓載水生物滅活技術(shù)儲(chǔ)備不足，導(dǎo)致油品碼頭油氣無組織排放、煤炭和礦石等干散貨碼頭粉塵污染、船舶壓載水外排等海洋環(huán)境污染問題已十分突出［9］。港口大宗貨物運(yùn)輸?shù)膬?yōu)勢(shì)驅(qū)使石油化工、鋼鐵等項(xiàng)目密集分布在港口附近，臨港、臨海工業(yè)的密集布局，增大了近岸海域的污染物承載負(fù)荷，近岸海域水環(huán)境質(zhì)量也面臨著進(jìn)一步惡化的巨大壓力。另外，石油化工沿海倉(cāng)儲(chǔ)密集布局，船舶運(yùn)輸大幅增加使得石油化工物品泄露的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)水平上升，一旦發(fā)生溢油事故，石油化學(xué)品入海較難控制，將嚴(yán)重危害到海域的生態(tài)安全。近年來的大連7．16石油泄漏事故，青島黃島石油泄漏都對(duì)海域生態(tài)環(huán)境造成了深遠(yuǎn)的影響。

3 對(duì)策與建議

3.1 加強(qiáng)宏觀規(guī)劃引導(dǎo)，優(yōu)化港口空間布局

完善區(qū)域性港口群的規(guī)劃研究，對(duì)各港口群內(nèi)的主要港口的功能定位、組織模式、運(yùn)行管理等方面進(jìn)行深入分析，統(tǒng)籌優(yōu)化港口功能與發(fā)展規(guī)模，合理配置港口岸線。通過規(guī)劃論證、統(tǒng)籌新港區(qū)與老港區(qū)合理分工和功能定位，合理利用和保護(hù)港口岸線資源，避免低水平重復(fù)建設(shè)。根據(jù)我國(guó)南、北方港口發(fā)展的各自特點(diǎn)，在海洋功能區(qū)劃指導(dǎo)下，開展海岸線保護(hù)與開發(fā)利用規(guī)劃和交通運(yùn)輸用海規(guī)劃，控制港口碼頭建設(shè)對(duì)自然海岸線和海域空間的過度占用，協(xié)調(diào)行業(yè)用海矛盾。同時(shí)針對(duì)環(huán)渤海區(qū)域港口吞吐能力已經(jīng)超出實(shí)際吞吐需求現(xiàn)狀，挖掘現(xiàn)有港口吞吐存量，嚴(yán)格新增港口用海審批，控制專用港口碼頭用海，保障公共港口碼頭用海需求。在東南沿海，重點(diǎn)控制小型私營(yíng)港口碼頭遍地開花式發(fā)展，促進(jìn)公共港口發(fā)展壯大。

3.2 完善航道、錨地用海管理

在目前港口碼頭確權(quán)管理的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善航道、錨地的用海管理體系。航道是沿海港口碼頭建設(shè)的重要配套設(shè)施，伴隨著沿海港口的大規(guī)模建設(shè)必然形成航道建設(shè)的大規(guī)模需求。航道項(xiàng)目分為政府投資航道與企業(yè)投資航道兩種形式，政府投資的航道建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行核準(zhǔn)制和備案制，項(xiàng)目用海在海洋局備案登記，不需要征收海域使用金，不進(jìn)行確權(quán)發(fā)證。企業(yè)專用航道由企業(yè)投資建設(shè)和管理，并對(duì)專用航道申請(qǐng)海域使用權(quán)。港口外錨地面積比較大（幾十至幾百平方千米），具有不確權(quán)的非經(jīng)營(yíng)性質(zhì)。目前，我國(guó)尚無比較規(guī)范的航道和錨地用海管理規(guī)定。根據(jù)實(shí)地調(diào)研和以上分析，對(duì)沿海港口外航道、錨地實(shí)施確權(quán)使用不合適。建議組織沿海省級(jí)海洋管理部門收集沿海港口航道、錨地的用海信息，包括港口航道、錨地的用海圖件（位置圖和界址圖）、坐標(biāo)文檔等，實(shí)施港口航道、錨地備案登記制度，以完善港口航道、錨地用海管理體系。

3.3 嚴(yán)格港口海洋環(huán)境保護(hù)

進(jìn)一步健全港口環(huán)境管理工作機(jī)制、管理方法和管理手段，加強(qiáng)港口的環(huán)境監(jiān)督，及時(shí)清理和整頓違法違規(guī)項(xiàng)目。根據(jù)海洋功能區(qū)劃、海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和港口清潔生產(chǎn)水平，制定港口環(huán)境準(zhǔn)入政策，提出港口行業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入條件，切實(shí)推進(jìn)“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型港口”的建設(shè)。在生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)劃定生態(tài)紅線，將一定比例、一定數(shù)量的生態(tài)敏感區(qū)劃為生態(tài)岸線，作為港口建設(shè)和各類資源開發(fā)的“禁區(qū)”。實(shí)施港口使用海域、海岸線生態(tài)補(bǔ)償制度，對(duì)完善改變海域、海岸線自然屬性的港口用海活動(dòng)按標(biāo)準(zhǔn)征收生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，用于海洋生態(tài)修復(fù)。依據(jù)即將實(shí)施的環(huán)境保護(hù)修訂法，開展港口水質(zhì)監(jiān)測(cè)通報(bào)處罰制度，定期實(shí)施港口水質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)與評(píng)估。根據(jù)港口水質(zhì)超標(biāo)程度和范圍，實(shí)施海洋水環(huán)境污染處罰，處罰資金用于水環(huán)境質(zhì)量較差港池的綜合整治。

3.4 合理、集約利用海岸空間資源，強(qiáng)化和規(guī)范港口用海管理

港口航運(yùn)用海區(qū)包括了填海造地、非透水構(gòu)筑物（堤壩）、透水構(gòu)筑物（引橋、平臺(tái)、潛堤）和開放式用海（港池、航道、錨地）等多種方式。為進(jìn)一步完善港口航運(yùn)用海管理制度，建議在現(xiàn)有港口航運(yùn)用海海域使用論證基礎(chǔ)上，進(jìn)一步優(yōu)化港口航運(yùn)用海海域使用論證內(nèi)容與重點(diǎn)，對(duì)港口功能定位、碼頭選址、用海結(jié)構(gòu)比例（圍填海造地堆場(chǎng)建設(shè)、碼頭、港池、航道、錨地用海結(jié)構(gòu)比例）、港口用海平面布局、海岸線集約利用程度進(jìn)行充分論證，推動(dòng)港口用海向多凸堤式發(fā)展，減少港口發(fā)展圍填海造地規(guī)模，盡量少占用和破壞自然海岸線資源和濱海濕地。同時(shí)研究建立港口規(guī)模－用海面積控制標(biāo)準(zhǔn)和港口規(guī)模－海岸線占用控制標(biāo)準(zhǔn)，作為港口用海項(xiàng)目海域使用審批的基本依據(jù)。

3.5 強(qiáng)化石油化工危險(xiǎn)品港口風(fēng)險(xiǎn)管控措施

針對(duì)石油化工危險(xiǎn)品碼頭的高風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)，從港口碼頭規(guī)劃設(shè)計(jì)和用海布局方面研究石油化工危險(xiǎn)品港口的港池、航道、錨地各自的用海特點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)要求，制定石油化工危險(xiǎn)品港口風(fēng)險(xiǎn)防控的用海管理措施，例如增加石油化工危險(xiǎn)品港口港池用海標(biāo)準(zhǔn)，防止傳播碰撞、在石油化工危險(xiǎn)品碼頭設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)緩沖池等。同時(shí)嚴(yán)格控制港口附近新建石化用海項(xiàng)目，改變沿海地區(qū)重化工業(yè)比重過大、過于集中的狀況。完善港口航運(yùn)環(huán)境災(zāi)害預(yù)警機(jī)制和突發(fā)事件應(yīng)對(duì)機(jī)制，修訂完善相關(guān)應(yīng)急預(yù)案，建立港口航運(yùn)重大污染事件通報(bào)和潛在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、預(yù)警及信息共享機(jī)制，完善突發(fā)海洋環(huán)境事件應(yīng)急處理體系。

［1］ 交通運(yùn)輸部．2013年交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)［R］．

［2］ 中國(guó)港口年鑒［M］．北京：海洋出版社，2013．

［3］ 欒維新．加強(qiáng)沿海港口建設(shè)規(guī)?？刂葡盗姓劊跱］．中國(guó)海洋報(bào)A2版沿海經(jīng)濟(jì)，2010－08－17、2010－08－24、2010－08－31、2010－09－14．

［4］ 黃杰．沿海港口吞吐量與國(guó)民經(jīng)濟(jì)關(guān)系研究［D］．大連海事大學(xué)，2011．

［5］ 國(guó)家海洋局．2010－2013年海域使用管理公報(bào)［R］．

［6］ 中國(guó)海洋統(tǒng)計(jì)年鑒［M］．北京：海洋出版社，2012．

［7］ 關(guān)道明，阿東．全國(guó)海洋功能區(qū)劃研究［M］．北京：海洋出版社，2013．

［8］ 丁敏，于志安．港口資源整合與優(yōu)化配置勢(shì)在必行［J］．中國(guó)港口，2012（8）：1－9．

［9］ 余樂，吳世紅．港口建設(shè)對(duì)自然保護(hù)區(qū)的環(huán)境影響［J］．中國(guó)水運(yùn)，2009（09）：52－54．

國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（41071079）；國(guó)家海洋局海域管理技術(shù)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室開發(fā)研究基金項(xiàng)目（201202）．