林閩鋼 周正

政府購買社會服務：何以可能與何以可為？

林閩鋼 周正

在發(fā)達國家，購買服務已成為政府最基本的政策工具。本文通過國內外政府購買社會服務理論和經驗的分析，梳理出政府購買社會服務核心是引入競爭機制，結合政府購買社會服務的模式和路徑，探討在各種購買模式和不同路徑下購買工具的適用性，圍繞如何讓競爭發(fā)揮作用，進而提出建立和健全政府購買社會服務的監(jiān)督機制和評估機制。

政府購買服務 開放合作購買模式 服務券

20世紀80年代以來，西方發(fā)達國家先后掀起了以公共服務購買取代傳統(tǒng)的公共服務壟斷供給的政府改革浪潮。到20世紀90年代，政府購買公共服務已成為發(fā)達國家政府最基本的政策工具。近年來，我國大力推動政府向社會力量購買公共服務，力圖通過這一政策工具的實施來增加公共服務的供給，提高公共服務的質量和效率，從而實現(xiàn)政事、政社分開，促進政府職能轉變，由此成為撬動政府改革的新支點。

社會服務作為公共服務的一部分，主要包括：社會養(yǎng)老服務、社會救助服務、災害救援服務、優(yōu)撫安置服務、教育服務、醫(yī)療服務、住房服務、文體服務和就業(yè)服務等內容。從我國最先開展政府購買社會服務試點的深圳、上海等地實踐來看，政府購買社會服務已從初期的購買社會服務崗位，到現(xiàn)在向購買社會服務項目轉變[1]楊君、徐永祥：《新社會服務體系：經驗反思與路徑建構——基于滬深兩地政府購買服務的比較研究》，〔武漢〕《學習與實踐》2013年第8期。。但我國政府購買社會服務總體上還明顯處在探索階段。為此，本文通過對國內外政府購買社會服務的理論和經驗的分析，梳理出政府購買社會服務核心是引入競爭機制，結合政府購買社會服務的模式和路徑，探討在各種購買模式和不同路徑下購買工具的適用性，圍繞如何讓競爭發(fā)揮作用，進而提出政府購買社會服務的機制。

一、政府購買社會服務的核心是引入競爭

1.政府購買服務的前提是公共物品與服務“提供”和“生產”的相對分離。政府壟斷公共服務的提供和生產是20世紀60年代，多中心理論的創(chuàng)立者奧斯特羅姆夫婦（ElinorOstromandVincentOstrom）提出的，并由此區(qū)分了公共服務的“提供”和“生產”。其中，提供是指“征稅和支出的政策，決定適當類型的服務及其供給水平，并安排生產和監(jiān)督生產”，生產是指“把投入轉化成產出”。同時，作為提供公共服務的政府組織并不一定生產該項服務，可以從生產者中購買服務[1]邁克爾·麥金尼斯：《多中心體制與地方公共經濟》，毛壽龍譯，上海三聯(lián)書店2000年版，第423頁。。公共物品提供和生產相對分離理論意味著要結束政府對公共服務的壟斷，通過公共物品供給多元化，實現(xiàn)高效和低成本的服務供給。此后，奧斯本（DavidOsborne）和蓋布勒（TedGaebler）又進一步提出了政府的職能應該是“掌舵”而不是“劃槳”[2]戴維·奧斯本、特德·蓋布勒：《改革政府：企業(yè)家精神如何改革著公共部門》，周敦仁等譯，上海譯文出版社1996年版，第1頁。。由于社會組織對需求的反應更加靈敏、效率更高等方面的比較優(yōu)勢，政府與社會組織合作提供服務就形成了一種第三方參與治理的狀態(tài)，使得政府在規(guī)模和相關投入不變的情況下，可以提高服務的供給能力。因此，從壟斷性地提供服務到與社會組織合作提供服務，是政府職能轉變的一次全新嘗試。

實踐中，1998年，英國率先由首相代表國家簽署了《英格蘭和威爾士地區(qū)政府與志愿及社區(qū)部門關系協(xié)定》（COMPACT），將政府與民間的伙伴關系作為一項國家的政策確立了下來。其后，蘇格蘭地區(qū)，以及加拿大、新加坡等諸多國家都做出響應[3]賈西津：《公共治理中的伙伴關系：英國COMPACT的實例》，〔北京〕《社團管理研究》2007年第1期。。由此引發(fā)了一場世界范圍內的以降低政府成本，提高公共服務質量和效率，打破公共服務供給壟斷地位為目的的公共服務改革運動。在公共服務領域中，政府不再是公共服務唯一的供給主體，逐漸與企業(yè)或社會組織形成平等的合作關系。

2.競爭被認為是提高服務供給效率和降低服務成本的關鍵。新公共管理強調政府管理應廣泛引進競爭機制，取消公共服務供給的壟斷性，讓更多的私營部門參與公共服務的供給，通過將競爭機制引入到政府購買社會服務中來，從而提高服務供給的質量和效率。

總之，從理論上分析，政府購買社會服務的核心是引入競爭。但在政府購買社會服務的實踐中，凱特爾通過自己的研究發(fā)現(xiàn)，“并不總是那么容易發(fā)展或促進競爭”[4]唐納德·凱特爾：《權力共享：公共治理與私人市場》，孫迎春譯，北京大學出版社2009年版，第131頁。，在本文看來，競爭機制及其開放要素是嵌入在不同的購買模式和路徑之中的，因此，要從我國的經濟和社會發(fā)展條件出發(fā)，結合不同的購買模式和路徑進行分析。

二、政府購買社會服務的模式

1.在國外，政府購買服務實踐中，競爭購買模式作為多種購買模式之一，也受到挑戰(zhàn)。在發(fā)達國家中，政府購買社會服務主要通過合同外包的形式進行，德瑚（R.H.Dehoog）將合同外包劃分為三種基本模式（見表1）：第一，競爭模式。該種形式的購買以可被完全界定的服務、可實施廣泛的宣傳和邀約、可做出客觀的獎勵決定，以及客觀的成本和績效監(jiān)控過程為前提。但德瑚認為，這些條件在現(xiàn)實中難以具備，而且競爭式購買并不適用于人類服務、專業(yè)服務或研究與發(fā)展領域。第二，談判模式。該模式適用于供應商較少的領域，能包容不確定性和復雜性。第三，合作模式。合作則是一種適用于資源缺乏、政府經驗不足、高不確定性和復雜性條件下的政府購買模式。這種購買中往往只有一個供應商，合作基于相互信任，合同靈活可變，供應商與政府間關系平等。

表1 合同外包的三種基本模式

德瑚的研究不但證實了政府購買服務競爭的缺乏，而且表明任何一種購買模式都面臨風險。她認為，即使是在競爭模式中，也容易出現(xiàn)投機取巧和非法行為，甚至可能出現(xiàn)購買成本高于政府生產的情況。談判模式適用于供應商較少的領域，能包容不確定性和復雜性，但可能出現(xiàn)政府主導談判、內幕交易、關注過程而非結果、不透明等問題。合作模式則是一種基于相互信任，以競爭或談判模式形成的購買關系為基礎的政府購買模式，它能夠發(fā)揮供應方的優(yōu)勢，能夠實現(xiàn)政府與社會進行合作來謀求長遠利益的目的，但是，卻隱含著雙方由合同關系轉化為依賴關系，甚至政府將受制于供應商的風險[1]R.H.DeHoog,“Competition,Negotiation,or Cooperation:Three Models for Service Contracting”,Administration and Society,1990,Vol.22,pp.317-340.。

2.在國內，政府購買社會服務模式多樣化。該觀點最早由王名等提出，即在競爭性維度之外引入政社關系的維度，這是由我國社會組織發(fā)育不完善、對政府的依賴性大等因素決定的，提出把承接社會服務的社會組織相對于作為購買方的政府部門（是否具有獨立性），分為獨立性服務購買與依賴性服務購買。依據購買程序是否具有競爭性，分為競爭性購買與非競爭性購買（見表2）[2]王名、樂園：《中國民間組織參與公共服務購買的模式分析》，〔杭州〕《中共浙江省委黨校學報》2008年第4期。。王浦劬對此進一步進行了歸納和說明，同時也認為在中國較少見到依賴關系競爭性購買模式[3]王浦劬、萊斯特·M.薩拉蒙：《政府向社會組織購買公共服務研究：中國與全球經驗分析》，北京大學出版社2010年版，第19頁。。

表2 政府購買社會服務類型

從我國政府購買社會服務實踐來看，依賴關系非競爭性購買被認為占大多數。但依賴關系非競爭購買又偏離了政府購買社會組織服務這一要引入競爭的核心。這一模式被認為侵害了政府購買的內涵與原則；合同通常不是量化與具體化的；甚至連購買的經費也不能確定；政府系統(tǒng)與非政府組織之間的合作基礎薄弱；面對強大的政府及與政府合作的利益誘惑，一些組織并沒有完全保持自己的宗旨和專業(yè)優(yōu)勢等[4]王名、樂園：《中國民間組織參與公共服務購買的模式分析》，〔杭州〕《中共浙江省委黨校學報》2008年第4期。。

從購買模式上，我國事業(yè)單位所提供的服務，可以看作是政府對事業(yè)單位的依賴關系非競爭性購買，也可以稱為形式性購買。長期以來，在中國，“幾乎所有的公共服務提供者都是事業(yè)單位”[5]世界銀行東亞和太平洋地區(qū)減貧與經濟管理局：《中國：深化事業(yè)單位改革，改善公共服務提供》，〔北京〕中信出版社2005年版，第49頁。，它廣泛地分布在教科文衛(wèi)、基礎設施、社會管理等基本的公共產品和公共服務領域。因此，按服務供給主體多元化和服務運行市場化的目標，要逐步打破政府向事業(yè)單位按人頭財政撥款的制度，改變按在編人員安排工資福利和公用經費的管理方式，實行“以事定費”，逐步過渡到獨立關系非競爭性購買或獨立關系競爭性購買。由此通過政府購買事業(yè)單位所提供的服務方式，倒逼事業(yè)單位的改革，形成事業(yè)單位改革的新動力。其次，隨著社會組織力量的增強，鼓勵社會組織進入到事業(yè)單位所承擔的服務領域中開展服務競爭，形成“鯰魚效應”，從而通過競爭機制來提高服務效率、降低服務成本。總之，通過政府購買社會服務，深化事業(yè)單位的改革，構建新型社會服務體系。

3.不斷探索適合國情的政府購買社會服務模式。從目前各地實踐來看，基于目前社會組織發(fā)展在數量、規(guī)模、專業(yè)化和社會公信力等方面存在突出的問題，除獨立關系非競爭性購買模式被廣泛使用外，獨立關系非競爭性模式最大的問題是會造成購買行為的“內部化”[1]王浦劬、萊斯特·M.薩拉蒙：《政府向社會組織購買公共服務研究：中國與全球經驗分析》，北京大學出版社2010年版，第27-28頁，第214頁。。因此，目前可以在廣泛采用的獨立關系非競爭性這一委托購買模式基礎上，集成競爭機制及其開放要素：一是注意在獨立關系非競爭性中增加競爭性談判；二是強化開放的招投標網絡平臺的使用；三是增加多方監(jiān)管和社會評估機制。從而使獨立關系非競爭性這樣一種委托購買模式進一步升級為適合我國國情的“開放合作購買模式”。這一種政府購買社會服務模式，可以復合競爭機制和開放要素。在實踐中，可以具體化和操作化為：項目劃定、政府籌資、平臺公開、合同管理、雙向委托、評估兌現(xiàn)、多方監(jiān)督、合作發(fā)展。

三、政府購買社會服務的路徑

1.政府購買服務的路徑：補供方和補需方。所謂“補供方”，也稱為生產方補助，這種購買路徑是政府針對服務生產方提供補助，再由他們將服務提供給消費者。“補需方”，也稱消費方補助，此種購買路徑是政府將某種形式的支付或報銷直接提供給服務的消費者，讓消費者自行選擇服務的生產者。“補供方”的購買路徑為向服務的生產者提供補助，這樣有助于保障服務的生產——無論政府需要何種服務，都會有人提供。而由政府通過直接撥款或公開招標方式確定服務生產方，限制了消費者對于服務生產方的選擇，消費者只有被動接受政府選定的服務生產方提供的服務，為尋租和腐敗提供了可能?！把a需方”的購買路徑是將資金提供給消費者，讓消費者在服務生產者之間進行自由選擇，給消費者更多的選擇權。“補需方”最終間接地“補供方”，服務的生產者最終還是會得到與其所提供的服務質量和數量相對應的報酬。

比較政府購買社會服務中“補供方”和“補需方”路徑，“補需方”由于在消費者選擇空間上比較大，有利于促進多個服務生產者之間的競爭，有利于服務效率和質量的提高，因此，通常認為“補需方”在競爭性方面要好于“補供方”。從世界范圍來看，政府購買社會組織服務的總體趨勢是從提供者補助轉向消費者補助[2]王浦劬、萊斯特·M.薩拉蒙：《政府向社會組織購買公共服務研究：中國與全球經驗分析》，北京大學出版社2010年版，第27-28頁，第214頁。。

2.不同路徑下政府購買社會服務的工具。從補助方向和導向程度兩個維度看，政府購買社會服務常用的工具可以劃分如下類型（見表3）。

表3 不同路徑下政府購買社會服務的工具類型舉例

其中，服務券，又稱為憑單、有價證券、消費代金券等，被認為最具有競爭性和開放性的工具。它是政府部門給予有資格消費某種物品或服務的個體發(fā)放的優(yōu)惠券。有資格接受服務消費券的個體在特定的服務生產組織中“消費”他們手中的票券，然后政府用現(xiàn)金兌換各組織接受的票券。服務券有三個層次的內涵：它是圍繞特定物品而對特定消費者群體實施的補貼；直接補貼消費者而非生產者；通常采用代金券的方式而非現(xiàn)金[3]陳振明：《政府工具導論》，北京大學出版社2009年版，第158頁。。

在我國，政府購買社會服務中北京市實施的居家養(yǎng)老（助殘）券服務制度最為典型。即自2008年起，北京市在東城、西城、崇文等10個區(qū)以政府購買社會服務形式進行居家養(yǎng)老服務試點工作。其中最主要的措施，就是針對特殊老年人推行以服務券為主要形式的補貼制度。2010年，北京市全面建立居家養(yǎng)老（助殘）券服務制度，以政府購買服務的方式，為老年人（殘疾人）提供多種方式的養(yǎng)老（助殘）服務，其購買居家養(yǎng)老服務的內容，包括生活照料、家政服務、康復護理、精神慰藉、老年教育等六大類共110項服務。2012年，北京市政府向52萬名符合條件的老年人（殘疾人）每人每月發(fā)放100元養(yǎng)老（助殘）券，全年共發(fā)放5.9億元[1]童曙泉：《去年本市給老人發(fā)6.3億“零花錢”》，《北京日報》2013年1月14日。。

比較“補供方”和“補需方”兩種購買路徑的運作機制、優(yōu)勢、風險和適用條件，可以看到不同的購買路徑和工具，各有其優(yōu)勢與風險。如在“補供方”購買路徑下，若通過指定的方式選擇生產者，能夠直接挑選政府滿意的生產者，并可以在購買過程中隨時溝通隨時修正計劃；但同時可能存在“暗箱操作”、腐敗尋租和長期壟斷的可能。若通過公開競標、合同外包的方式選擇生產者，競爭的存在有助于選出更合格的服務生產者，且公開透明的程序有利于公眾監(jiān)督。但其風險表現(xiàn)在：一方面在于限制了政府應付緊急情況的靈活性；另一方面在于競標與合同依賴明細的競爭規(guī)則和合同文本，故使政府面臨很多影響購買效果的技術性問題。此外監(jiān)督控制成本也較高。如在“補需方”的購買路徑內植入競爭機制，消費者以“用腳投票”的方式降低政府監(jiān)督成本，資金使用高效，較少腐敗。但“消費券”具有福利剛性的特征，需要政府持續(xù)投入，并存在“撇脂”現(xiàn)象（即指在服務過程中，提供者傾向選擇最好的或唾手可得的服務對象）、有信息不對稱和“欺騙行為”的風險。

總之，在目前條件下，還沒有最優(yōu)的購買路徑和工具。不同的購買路徑和工具有不同的適應條件。一般來看，“補供方”路徑下政府指定服務生產者的方式，適用于符合資質的服務生產者極少、服務生產者弱小的情況，政府的直接指定和定向購買，在向公眾提供社會服務的同時，也起到資助和扶持服務生產者的作用。用“補供方”路徑下競標和合同外包的方式，適用于服務內容易界定、分割和評估，服務生產者數量足夠競爭，政府能夠監(jiān)測生產者的工作績效等條件。而“補需方”購買路徑得以實施的條件則更為嚴格：首先，消費者在該服務上偏好不同，有消費積極性；其次，存在多個生產者，進入成本低；再次，服務消費者掌握較完全的服務信息，能夠評判服務質量；最后，服務購買較頻繁等。

四、政府購買社會服務的機制

在凱特爾看來政府要成為“精明的買主”需要解決的問題還有許多[2]唐納德·凱特爾：《權力共享：公共治理與私人市場》，孫迎春譯，北京大學出版社2009年版，第145頁。。但從我國處在政府購買社會服務初期情況出發(fā)，主要是要解決競爭機制及其開放要素在政府購買社會服務中的實現(xiàn)問題，為此，迫切需要建立和健全政府購買社會服務的社會監(jiān)督機制和社會評估機制。

1.強化社會監(jiān)督機制，讓政府購買社會服務信息透明化。第一，積極調動社會公眾、大眾媒體的監(jiān)督力量。社會公眾通過服務感受直接反映和監(jiān)督社會服務的效果，大眾媒體則能夠通過搭建平臺，幫助反饋公眾對社會服務的意見，同時還可以幫助公開購買社會服務相關信息。第二，建立社會組織信息披露制度，承接服務的社會組織必須公開自身的相關信息，諸如組織機構代碼，證書、服務項目、服務方式等等。第三，運用電子政務方式，建立政府購買社會服務的網絡平臺，公開政府購買社會服務的活動，并能實時查詢相關信息。

2.完善社會評估機制，讓政府購買社會服務競爭合理化。第一，引入獨立的第三方機構。如會計事務所、審計事務所、法律事務所、專業(yè)調查公司等機構。這些獨立的第三方機構擁有專業(yè)技術和人才，它們對資金使用效率、服務質量的評估更公正和合理。第二，對承接購買服務的社會組織推行財務報告公開制度，并由第三方進行審計。第三，建立服務信用評價體系，對社會組織在社會服務領域的表現(xiàn)進行統(tǒng)一評價，為政府購買社會服務決策提供依據和參考。第四，建立政府購買社會服務的績效指標，構建科學合理的政府購買社會服務績效評估體系。健全由購買主體、服務對象及第三方組成的綜合性評審機制，對購買服務項目數量、質量和資金使用績效等方面進行考核評價。評價結果向社會公布，并作為以后年度編制政府購買社會服務預算和選擇政府購買社會服務承接主體的重要參考依據。

〔責任編輯：方心清〕

林閩鋼，南京大學政府管理學院社會保障系教授 210023

周正，南京大學政府管理學院社會保障系研究生 210023

本研究受到國家社科基金重大項目：“社會服務管理體制改革與社會管理創(chuàng)新”（12＆ZD063）的資助。