薛立強(qiáng)

(天津商業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，天津300134)

黨的十八大報告指出:要繼續(xù)深化干部人事制度改革，使各方面優(yōu)秀干部充分涌現(xiàn)、各盡其能、才盡其用，并規(guī)定了當(dāng)前和今后一段時期干部人事制度改革的重點(diǎn)。在這一背景下，回顧中國改革開放以來干部人事制度改革走過的道路，總結(jié)和凝練干部人事制度改革的基本路徑，無疑有利于更加深刻地理解當(dāng)前的突出問題和改革重點(diǎn)，從而更加有效地推進(jìn)改革。本文認(rèn)為，改革開放以來，干部人事制度改革已經(jīng)形成了分類管理的基本路徑。

1 分類管理的內(nèi)涵

以1980年8月18日鄧小平《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話為標(biāo)志，中國的干部人事制度改革已經(jīng)走過了30多個春秋。在這30多年中，在黨中央的直接領(lǐng)導(dǎo)和部署下，干部人事制度改革漸次展開并不斷推進(jìn)。作為一種極具中國特色的制度創(chuàng)新，中國的干部人事制度改革形成了分類管理的基本路徑。所謂分類管理，是指打破改革開放之前“大一統(tǒng)”的干部人事制度，按照各類人員的特點(diǎn)，制定科學(xué)的分類標(biāo)準(zhǔn)，形成黨管干部原則指導(dǎo)下的、各具特色的管理制度。［1］27

1.1 “大一統(tǒng)”的干部管理制度難以適應(yīng)改革開放的新要求

這是干部人事制度改革的前提。“大一統(tǒng)”的干部管理制度萌芽于建國前黨的干部管理制度，發(fā)展于建國后的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期。其基本特點(diǎn)，一是管理對象“大一統(tǒng)”，用“國家干部”這一概念統(tǒng)稱各類干部;二是管理方式單一，用管理黨政干部的方式統(tǒng)管各類干部;三是管理權(quán)限過分集中，被管理者缺乏權(quán)利;四是管理制度不完整，功能不健全，用人缺乏法治。黨的十三大報告指出，“大一統(tǒng)”的干部管理制度造成了“我們長期面臨兩大問題:一是年輕優(yōu)秀的人才難以脫穎而出，二是用人問題上的不正之風(fēng)難以避免”。［2］

改革開放以來，為了適應(yīng)黨和國家工作重心的轉(zhuǎn)移，干部人事制度改革漸次展開，“大一統(tǒng)”的干部管理制度越來越不適應(yīng)新環(huán)境、新任務(wù)的需要。首先，隨著“文革”的結(jié)束和改革開放的進(jìn)行，黨和國家需要在較短時間內(nèi)更新和補(bǔ)充大量符合干部“四化”要求的各級各類干部，而之前“大一統(tǒng)”的干部管理制度難以高效地、保質(zhì)保量地完成這一任務(wù)。其次，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的展開，特別是國有企業(yè)各項(xiàng)管理權(quán)限的下放，必然要求建立起符合企業(yè)特點(diǎn)的干部管理制度，而其前提則是打破“大一統(tǒng)”的干部管理制度。再次，隨著中國“漸進(jìn)式”改革的進(jìn)行，政府職能和機(jī)構(gòu)改革、事業(yè)單位改革逐步推進(jìn)，紛紛要求建立起適應(yīng)各類單位特點(diǎn)的干部人事制度。在這樣的形勢下，“大一統(tǒng)”干部人事制度的打破成為必然趨勢。

1.2 按照各類人員的特點(diǎn)，制定科學(xué)的分類標(biāo)準(zhǔn)

這是干部人事制度改革的核心內(nèi)容。不同于“大一統(tǒng)”的干部人事制度，分類管理要求按照各類人員的特點(diǎn)，制定科學(xué)的分類標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而形成不同的管理制度。如何基于干部人事制度的特征和各方面改革的要求，提出科學(xué)的分類標(biāo)準(zhǔn)，是分類管理的核心?？v觀中國干部人事制度改革的進(jìn)程，分類管理的標(biāo)準(zhǔn)也經(jīng)過了一個不斷深化的過程，先后形成了兩種標(biāo)準(zhǔn):一是以職務(wù)特點(diǎn)和單位類型相結(jié)合為標(biāo)準(zhǔn)，對各類人員進(jìn)行縱橫向劃分;二是以職位(崗位)類別為標(biāo)準(zhǔn)，對相關(guān)人員進(jìn)行進(jìn)一步的橫向劃分。

第一種標(biāo)準(zhǔn)于1987年黨的十三大正式提出，十四大之后進(jìn)一步完善。十三大報告指出:首先，按照單位類型的不同將各類干部進(jìn)行橫向劃分:對政府中行使國家行政權(quán)力、執(zhí)行國家公務(wù)的人員實(shí)行公務(wù)員制度;對黨組織的領(lǐng)導(dǎo)人員和機(jī)關(guān)工作人員，由各級黨委管理;國家權(quán)力機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員和工作人員，建立類似國家公務(wù)員的制度進(jìn)行管理;群眾團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)人員和工作人員、企事業(yè)單位的管理人員，原則上由所在組織或單位依照各自的章程或條例進(jìn)行管理。其次，按照職務(wù)職責(zé)的難易程度、責(zé)任輕重、所需資格等特點(diǎn)，進(jìn)行縱向劃分。這主要體現(xiàn)在對公務(wù)員類型的劃分上。十三大報告指出:國家公務(wù)員分為政務(wù)和業(yè)務(wù)兩類。政務(wù)類公務(wù)員，必須嚴(yán)格依照憲法和組織法進(jìn)行管理，實(shí)行任期制。業(yè)務(wù)類公務(wù)員按照國家公務(wù)員法進(jìn)行管理，實(shí)行常任制。［2］黨的十四大相對簡化了對各類人員的橫向劃分，將各種類型歸并為機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位三大類。［3］

第二種標(biāo)準(zhǔn)是隨著事業(yè)單位人事制度改革和公務(wù)員制度的完善而形成的。其重點(diǎn)是在原來分類管理的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步吸收職位分類的優(yōu)點(diǎn)，根據(jù)職位(崗位)的性質(zhì)、特點(diǎn)和管理需要，對事業(yè)單位工作人員和公務(wù)員進(jìn)行職位(崗位)類別的劃分。中組部、人事部2000年印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革的意見》指出，要建立符合事業(yè)單位性質(zhì)和特點(diǎn)的崗位管理制度，實(shí)行崗位管理。事業(yè)單位主要設(shè)置專業(yè)技術(shù)崗位、管理崗位、工勤崗位等三種類別。《公務(wù)員法》第十四條規(guī)定:公務(wù)員職位分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類等類別。①根據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)過多年的干部人事制度改革，中國基本上形成了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、機(jī)關(guān)干部、國有企業(yè)干部、事業(yè)單位干部等干部類型，其中事業(yè)單位干部和機(jī)關(guān)干部又進(jìn)一步分為不同的職位(崗位)類別。

1.3 形成黨管干部原則指導(dǎo)下的、各具特色的管理制度

這是干部人事制度改革的目標(biāo)。這一目標(biāo)分為兩個方面，一方面是堅(jiān)持和完善黨管干部原則。黨管干部是中國干部人事制度的根本原則，進(jìn)行干部人事制度改革是要始終堅(jiān)持和完善這一原則，絕不是拋棄和破壞這一原則。黨管干部原則主要包括四個方面的內(nèi)容:一是黨要加強(qiáng)對干部工作的領(lǐng)導(dǎo)，制定干部工作的路線、政策;二是推薦和管理好重要干部;三是指導(dǎo)干部人事制度的改革;四是做好對干部人事工作的宏觀管理和監(jiān)督。②改革開放以來的干部人事制度改革是黨管干部原則在新形勢下的繼承和發(fā)展。

另一方面，要形成各具特色的管理制度。對此，黨的十三大報告指出:進(jìn)行干部人事制度改革，就是要對“國家干部”進(jìn)行合理分解，建立科學(xué)的分類管理體制，形成各具特色的管理制度。［2］2000年《深化干部人事制度改革綱要》(中辦發(fā)［2000］15號，下稱15號文件)指出，深化干部人事制度改革的基本目標(biāo)，是形成符合黨政機(jī)關(guān)、國有企業(yè)和事業(yè)單位不同特點(diǎn)的、科學(xué)的分類管理體制，建立各具特色的管理制度?！?010—2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》(中辦發(fā)［2009］43號，下稱43號文件)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào):要深化分級分類管理，完善符合黨政機(jī)關(guān)、國有企業(yè)、事業(yè)單位各自特點(diǎn)的分類管理制度，形成內(nèi)容完備、結(jié)構(gòu)合理、功能健全、科學(xué)管用的干部人事制度體系。

2 分類管理的形成與發(fā)展

分類管理的核心問題是分類標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)前述分類管理標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展，可以將干部人事制度分類管理改革的形成和發(fā)展分為三大階段。

2.1 探索階段(1980—1987年)

在黨的十三大正式提出分類管理之前，這一設(shè)想已經(jīng)探索了較長時間。這主要體現(xiàn)在下述三個方面:

(1)鄧小平首先提出分類管理思想。在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》講話中，鄧小平指出:“關(guān)鍵是要健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度，對各級各類領(lǐng)導(dǎo)干部(包括選舉產(chǎn)生、委任和聘用的)職務(wù)的任期，以及離休、退休，要按照不同情況，作出適當(dāng)?shù)?、明確的規(guī)定。”［4］可以說，這是關(guān)于干部人事制度實(shí)行分類管理的最早論述，指明了干部人事制度改革的基本方向。

(2)職稱、吸收錄用、專業(yè)人才流動等改革從不同方面進(jìn)行了分類管理探索。1986年2月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)行專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制度的規(guī)定》，開啟了改革開放以來新一輪的職稱改革。③職稱改革開始將專業(yè)技術(shù)人員與其他干部區(qū)分開來。20世紀(jì)80年代前期，我國進(jìn)行了一系列干部吸收錄用方式創(chuàng)新:鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部實(shí)行選聘合同制、企業(yè)干部實(shí)行聘用制、國家機(jī)關(guān)補(bǔ)充工作人員施行考任制。干部吸收錄用方式創(chuàng)新在干部的“入口”這一重要環(huán)節(jié)進(jìn)行了分類管理的有益探索。1983年7月，國務(wù)院頒布《關(guān)于科技人員合理流動的若干規(guī)定》，允許專業(yè)人才進(jìn)行合理流動。④專業(yè)人才流動打破了大一統(tǒng)的干部調(diào)動方式，在干部的調(diào)動環(huán)節(jié)開始呈現(xiàn)不同類型。

(3)《國家公務(wù)員暫行條例》的起草與干部人事制度分類管理改革總體思路的形成。1984年中組部、勞動人事部及有關(guān)部門開始起草《國家公務(wù)員暫行條例》(下稱《條例》)。⑤《條例》起草的過程也是探索干部人事制度改革總體思路的過程。原人事部副部長侯建良介紹，到1987年黨的十三大前夕，中國干部人事制度改革的總體思路已經(jīng)形成:第一，要實(shí)行分類管理;第二，要以建立國家公務(wù)員制度作為總的突破口;第三，要實(shí)行法制化管理?！斑@樣一個思路，一下子就從長期以來在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的，對所有干部都要實(shí)行統(tǒng)一管理的框框里跳了出來，有望真正實(shí)現(xiàn)分類管理了?！保?］28－29

2.2 形成階段(1987—2000年)

黨的十三大和十四大提出并完善了干部人事制度分類管理改革構(gòu)想。以這兩次黨的代表大會為標(biāo)志，干部人事制度改革進(jìn)入了以分類管理為基本內(nèi)容的新階段。到2000年15號文件頒布，這一階段的干部人事制度改革在多個方面展開，分類管理的格局基本形成。

(1)分類管理總體構(gòu)想的正式提出。在前期醞釀和探索的基礎(chǔ)上，黨的十三大正式提出了干部人事制度分類管理的改革構(gòu)想，黨的十四大進(jìn)一步完善了這一構(gòu)想。除了前述分類標(biāo)準(zhǔn)、改革目標(biāo)之外，這一構(gòu)想還有下面三個方面的內(nèi)容:第一，將建立和推行公務(wù)員制度作為改革的階段性重點(diǎn)。第二，在行政機(jī)關(guān)建立公務(wù)員制度的同時，探索其他黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位人員的分類管理改革。第三，建立健全相關(guān)配套改革措施。在十三大、十四大的部署下，干部人事制度分類管理改革已經(jīng)浮出水面:打破“大一統(tǒng)”的干部人事制度，將“干部”在橫向上分為黨政機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位三種類型，在縱向上分為領(lǐng)導(dǎo)干部和一般工作人員兩種類型，根據(jù)不同類型人員的特點(diǎn)，構(gòu)建不同的管理制度(見圖1)。

圖1 干部人事制度分類管理改革構(gòu)想

(2)建立公務(wù)員制度。在充分論證和試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，1993年4月24日，國務(wù)院第二次常務(wù)會議通過了《條例》。同年10月1日，《條例》開始實(shí)施，公務(wù)員制度在中國正式建立。到2000年開始醞釀起草《公務(wù)員法》，這一階段公務(wù)員制度的實(shí)施和改革主要包括如下四方面內(nèi)容:第一，結(jié)合機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行相關(guān)人員身份過渡。第二，貫徹實(shí)施錄用、職務(wù)升降、培訓(xùn)、獎勵、紀(jì)律、交流、回避、退休等制度。⑥第三，制定配套法規(guī)。第四，其他黨政機(jī)關(guān)實(shí)行參照管理。

(3)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部制度改革異軍突起。黨的十四大之后，中國以推進(jìn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度改革為重點(diǎn)，加快了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部制度改革的步伐。1995年中共中央頒布《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》(下稱《干部任用暫行條例》)，使黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作走上了規(guī)范化的軌道。同時，總結(jié)之前的試點(diǎn)情況，1998年中組部、人事部制定《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)推行競爭上崗的意見》，1999年中組部發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步做好公開選拔領(lǐng)導(dǎo)干部工作的通知》，將黨政領(lǐng)導(dǎo)干部競爭上崗和公開選拔在全國推開。此外，還加強(qiáng)了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核、交流、監(jiān)督等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的制度化建設(shè)。

(4)企業(yè)人事制度改革全面展開。這一階段，隨著國有企業(yè)改革的大力進(jìn)行，相應(yīng)的人事制度改革全面展開。一是以1991年中組部、人事部頒布《全民所有制企業(yè)聘用制干部管理暫行規(guī)定》為標(biāo)志，企業(yè)開始全面推行聘用合同制。二是伴隨著1998—2000年國企改革攻堅(jiān)和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立健全，中國大力加強(qiáng)了國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的選拔、考核、監(jiān)督制度建設(shè)。

(5)事業(yè)單位人事制度改革醞釀突破。這一階段事業(yè)單位人事制度改革不如黨政機(jī)關(guān)和國有企業(yè)那樣活躍，總體而言處于醞釀突破的階段。具體而言，一是確定了事業(yè)單位人事制度改革的基本思路:逐步構(gòu)建適合事業(yè)單位特點(diǎn)的人事制度，重點(diǎn)加強(qiáng)競爭激勵機(jī)制的建設(shè)，以激發(fā)廣大事業(yè)單位工作人員的積極性。⑦二是以專業(yè)技術(shù)職務(wù)改革和工資制度改革為突破口，探索構(gòu)建適用于不同類型人員的競爭激勵機(jī)制、考核機(jī)制和流動機(jī)制。

總的來說，這一階段是分類管理改革初步形成時期，改革抓住干部人事制度中基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性的領(lǐng)域進(jìn)行“重點(diǎn)突破”，取得了重大成績。但同時改革還缺乏主動性和系統(tǒng)性，一些改革措施還存在不足，這些問題的解決，需要進(jìn)一步的改革。

2.3 深化階段(2000年以來)

2000年6月23日，中共中央辦公廳印發(fā)15號文件，該文件對2001—2010年深化干部人事制度改革作出了全面規(guī)劃。以15號文件的頒布為標(biāo)志，中國干部人事制度改革進(jìn)入了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、全面深化的新階段。

(1)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部制度改革逐步深入。第一，2002年7月，中共中央頒布《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，對《干部任用暫行條例》進(jìn)行了系統(tǒng)完善，成為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用管理的較為成熟的法規(guī)。第二，2004年制定實(shí)施“5+1”文件，⑧系統(tǒng)深化了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公開選拔、競爭上崗、人選表決、辭職、辭職后從事經(jīng)營活動、兼職等重要環(huán)節(jié)的改革。第三，2005—2006年，出臺《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》等五個法規(guī)文件，⑨全面加強(qiáng)了對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的日常教育、管理和監(jiān)督。

(2)公務(wù)員制度走向完善。其主要表現(xiàn)是《公務(wù)員法》及其配套法規(guī)的頒布實(shí)施。《公務(wù)員法》于2005年4月27日在十屆全國人大常委會第十五次會議上表決通過，2006年1月1日起施行?！豆珓?wù)員法》擴(kuò)大了公務(wù)員的范圍，明確了黨管干部原則和公務(wù)員管理體制，完善了公務(wù)員類別劃分、退休、工資福利保險等制度，是對《條例》的全面完善。伴隨著《公務(wù)員法》的頒布實(shí)施，主管部門還制定了一系列配套法規(guī)，中國特色的公務(wù)員制度日臻完善。

(3)全面推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革。這一階段，隨著事業(yè)單位改革的深入進(jìn)行，事業(yè)單位人事制度改革形成了總體規(guī)劃、重點(diǎn)突破、全面推進(jìn)的良好局面，成為干部人事制度改革的一大亮點(diǎn)。第一，中組部、人事部于2000年7月印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革的意見》，提出了事業(yè)單位人事制度改革的總體規(guī)劃和新的人員分類標(biāo)準(zhǔn)。第二，制定一系列《實(shí)施意見》，⑩推進(jìn)不同類型事業(yè)單位的人事制度改革。第三，以完善聘用制為中心，深化事業(yè)單位人事制度關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革。其主要表現(xiàn)是2002年7月《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見》的頒布。

(4)有重點(diǎn)地推進(jìn)國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理制度改革。第一，制定實(shí)施《國有重要骨干企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任職和公務(wù)回避暫行規(guī)定》等法規(guī)文件，規(guī)范國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的回避、考核、選聘等環(huán)節(jié)。第二，頒布《關(guān)于加強(qiáng)中外合資企業(yè)中方國有股權(quán)代表及高級經(jīng)營管理者管理工作的意見》(中組部、國家經(jīng)貿(mào)委、財政部2000年12月4日印發(fā))，全面加強(qiáng)對中外合資企業(yè)中方領(lǐng)導(dǎo)人員的管理。

在前期改革的基礎(chǔ)上，15號文件對2001—2010年的干部人事制度改革進(jìn)行了全面規(guī)劃，成為推進(jìn)改革的重要動力。根據(jù)15號文件的部署，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、公務(wù)員、國有企業(yè)、事業(yè)單位干部人事制度改革都取得了重大進(jìn)展，分類管理的格局總體成型。

3 分類管理改革的基本經(jīng)驗(yàn)和啟示

當(dāng)前和今后一段時期，中國要按照黨的十八大的部署，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)競爭性選拔干部方式、完善干部考核評價機(jī)制、健全干部管理體制、優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)班子配備和干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)和改進(jìn)干部教育培訓(xùn)、加大培養(yǎng)選拔優(yōu)秀年輕干部力度等方面的改革。在改革中，吸收和借鑒改革開放30多年來分類管理改革的基本經(jīng)驗(yàn)和啟示，必將有利于從總體上把握和推進(jìn)這些改革。

3.1 要始終基于中國政治制度的特點(diǎn)推進(jìn)改革

干部人事制度是中國政治制度的核心內(nèi)容之一。干部人事制度改革是最具中國特色的改革之一。改革絕不是要破壞和改變中國的政治制度，而是要健全和完善這一制度。這是干部人事制度改革始終堅(jiān)持的基本要求。這一要求體現(xiàn)在改革中，就是要始終基于中國政治制度的特點(diǎn)推進(jìn)改革。中國政治制度最突出的特點(diǎn)，就是黨居于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，發(fā)揮著統(tǒng)攬全局作用，其他一切政治組織和政府機(jī)構(gòu)都要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下做好本職工作。這一特點(diǎn)體現(xiàn)在干部人事制度改革過程中，就是要堅(jiān)持黨管干部原則，在黨中央的直接領(lǐng)導(dǎo)下積極穩(wěn)妥地推進(jìn)改革。實(shí)際的改革進(jìn)程也是這樣的。無論是1987年黨的十三大提出分類管理的基本思路，還是2000年15號文件、2009年43號文件的制定實(shí)施，都是在黨中央的直接領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。在具體制度的改革中也是這樣。例如，在《公務(wù)員法》的起草和審議過程中，黨中央、國務(wù)院進(jìn)行了“一次確定”、“四次審核把關(guān)”、“兩次集體審議”，審議時中央領(lǐng)導(dǎo)同志“討論非常細(xì)致”。［1］153進(jìn)一步推進(jìn)改革，也要始終基于上述中國政治制度的基本特點(diǎn)。

3.2 要主動與中國改革的總體進(jìn)程相適應(yīng)

改革開放以來，中國進(jìn)行了黨政分開、政企分開、政事分開等一系列改革，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等方面高度一體化的制度逐步向功能分化和效率化轉(zhuǎn)變。干部人事制度的分類管理是推進(jìn)中國整體改革進(jìn)程的重要條件。在改革進(jìn)程中，一方面，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等方面的功能分化和效率化要求干部人事制度分類管理改革。例如，黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)對領(lǐng)導(dǎo)干部和一般工作人員的要求是不同的，對管理這些干部和工作人員的方式方法的要求也是不同的，這就需要打破原先“大一統(tǒng)”的管理方式，建立起反映各領(lǐng)域特點(diǎn)的、分類管理的方式。另一方面，干部人事制度改革也要主動適應(yīng)各方面改革的要求，對改革發(fā)揮推動作用。眾所周知，中國的改革是漸進(jìn)式改革，是分階段、分步驟、分領(lǐng)域地進(jìn)行的。這就形成了，在一定時期內(nèi)，推進(jìn)哪個領(lǐng)域的改革和發(fā)展，就進(jìn)行哪個領(lǐng)域的干部人事制度改革，構(gòu)建適合這個領(lǐng)域的具體的干部人事制度。只有這樣，相關(guān)領(lǐng)域的改革才能夠獲得成功。因此，干部人事制度改革的過程也是一個與中國的整體改革進(jìn)程相適應(yīng)的過程。進(jìn)一步推進(jìn)改革，要與中國整體的改革戰(zhàn)略和具體的改革部署相適應(yīng)，在整體改革的進(jìn)程中推進(jìn)干部人事制度改革。

3.3 要注意階段性進(jìn)展與總體規(guī)劃相適應(yīng)

21世紀(jì)以來，中國的干部人事制度改革有了總體規(guī)劃的指導(dǎo)(15號文件、43號文件)，形成了先提出總體性規(guī)劃、之后以階段性進(jìn)展實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的良性局面。進(jìn)一步推進(jìn)改革，要注意階段性進(jìn)展與總體規(guī)劃相適應(yīng)。當(dāng)前，重點(diǎn)是根據(jù)43號文件的部署，有計(jì)劃、分步驟地推進(jìn)黨政干部制度改革，逐步健全干部選拔任用、考核評價、管理監(jiān)督和激勵保障等機(jī)制;統(tǒng)籌推進(jìn)國有企業(yè)、事業(yè)單位人事制度改革，逐步完善與公司治理結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理體制，健全符合中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度要求的企業(yè)人事制度;按照加快推進(jìn)事業(yè)單位分類改革的總體要求，以健全聘用制度和崗位管理制度為重點(diǎn)，創(chuàng)新管理體制，轉(zhuǎn)換用人機(jī)制，形成權(quán)責(zé)清晰、分類科學(xué)、機(jī)制靈活、監(jiān)管有力、符合事業(yè)單位特點(diǎn)的人事制度。

3.4 要注意重點(diǎn)突破與整體推進(jìn)相結(jié)合

干部人事制度改革絕不是一帆風(fēng)順的，而是一個不斷面臨問題、解決問題、克服困難、取得成績的過程。因此，改革的過程往往是先實(shí)現(xiàn)某一方面的重點(diǎn)突破，然后在此基礎(chǔ)上逐步展開，最終實(shí)現(xiàn)整體推進(jìn)。例如，第一階段的改革以企業(yè)改革為突破口;第二階段的改革中，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部制度改革和公務(wù)員制度是改革重點(diǎn);在第三階段，事業(yè)單位人事制度改革成為一大亮點(diǎn)。當(dāng)前，43號文件也明確指出了黨政干部制度改革、國有企業(yè)人事制度改革、事業(yè)單位人事制度改革的重點(diǎn)，應(yīng)圍繞這些重點(diǎn)做好分工、調(diào)研和規(guī)劃，力爭取得突破，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)整體推進(jìn)。

中國的干部人事制度改革在取得巨大成績的同時，“一些深層次的矛盾和問題還未得到根本解決，在改革中又出現(xiàn)了一些新矛盾新問題”。因此，干部人事制度改革仍然任重而道遠(yuǎn)。尤其是以職位(崗位)類別為標(biāo)準(zhǔn)，對相關(guān)人員進(jìn)行進(jìn)一步橫向劃分的改革，尚處于起步階段，改革仍將面臨一系列困難和障礙。當(dāng)前，應(yīng)按照黨的十八大的總體部署，大膽探索，科學(xué)規(guī)劃，細(xì)化分類，注重實(shí)施，繼續(xù)推進(jìn)干部人事制度改革取得新進(jìn)展。

注 釋:

① 《公務(wù)員法》授權(quán)國務(wù)院對于具有職位特殊性、需要單獨(dú)管理的，可以增設(shè)其他職位類別。

② 《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)的通知》(中發(fā)［1989］9號)。

③ 在1978年“全國科學(xué)大會”之后到1983年9月，中國曾進(jìn)行過一輪職稱評定工作。但由于職稱制度本身的缺陷、經(jīng)驗(yàn)不足，以及歷史遺留問題太多等原因，職稱評定工作中出現(xiàn)了論資排輩、降低標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大評定范圍、片面強(qiáng)調(diào)學(xué)歷和論文等一系列問題。鑒于此，1983年9月，中央書記處和國務(wù)院決定暫停職稱評定工作。

④ 1986年7月，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于促進(jìn)科技人員合理流動的通知》，對這一規(guī)定進(jìn)行了進(jìn)一步完善。

⑤ 當(dāng)時的名稱是《國家機(jī)關(guān)工作人員法》。

⑥ 《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)＜國家公務(wù)員制度實(shí)施方案＞的通知》(國發(fā)［1993］78號)。

⑦ 十三大報告提出，根據(jù)分類管理的改革思路，企事業(yè)單位的管理人員，原則上由所在組織或事業(yè)單位依照各自的章程或條例進(jìn)行管理。十四大報告提出，要加快人事勞動制度改革，逐步建立起符合機(jī)關(guān)、企業(yè)和事業(yè)單位不同特點(diǎn)的科學(xué)的分類管理體制和有效的激勵機(jī)制。十五大報告提出，要深化干部人事制度改革，引入競爭激勵機(jī)制。

⑧ “5+1”文件為:2004年4月中央政治局會議審議通過的《公開選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部工作暫行規(guī)定》、《黨政機(jī)關(guān)競爭上崗工作暫行規(guī)定》、《黨的地方委員會全體會議對下一級黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子正職擬任人選和推薦人選表決辦法》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》、《關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職從事經(jīng)營活動有關(guān)問題的意見》等五個法規(guī)性文件，以及2004年1月中紀(jì)委、中組部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在企業(yè)兼職進(jìn)行清理的通知》。

⑨ 這五個法規(guī)文件為:《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》、《關(guān)于對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行誡勉談話和函詢的暫行辦法》、《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉的暫行規(guī)定》。

⑩ 這些實(shí)施意見包括:《關(guān)于深化科研事業(yè)單位人事制度改革的實(shí)施意見》(中組部、人事部、科技部，2000年3月30日)、《關(guān)于深化衛(wèi)生事業(yè)單位人事制度改革的實(shí)施意見》(中組部、人事部、衛(wèi)生部，2000年3月30日)、《關(guān)于深化高等學(xué)校人事制度改革的實(shí)施意見》(中組部、人事部、教育部，2000年6月2日)、《關(guān)于深化廣播影視事業(yè)單位人事制度改革的實(shí)施意見》(中組部、中宣部、人事部、國家廣電總局，2002年12月20日)、《關(guān)于深化文化事業(yè)單位人事制度改革的實(shí)施意見》(中組部、中宣部、人事部、文化部，2003年1月23日)、《關(guān)于深化中小學(xué)人事制度改革的實(shí)施意見》(人事部、教育部，2003年9月17日)、《關(guān)于深化新聞出版事業(yè)單位人事制度改革的實(shí)施意見》(中組部、中宣部、人事部、新聞出版總署，2006年4月8日)。

［1］ 侯建良.公務(wù)員制度發(fā)展紀(jì)實(shí)［M］.北京:中國人事出版社，2007.

［2］ 沿著有中國特色的社會主義道路前進(jìn)——在中國共產(chǎn)黨第十三次全國代表大會上的報告［N］.人民日報，1987－10－25(1).

［3］ 江澤民.加快改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)步伐，奪取有中國特色社會主義事業(yè)的更大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十四次全國代表大會上的報告［N］.人民日報，1992－10－12(1).

［4］ 鄧小平.黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革［C］//鄧小平文選:第2卷.北京:人民出版社，1994:331.