李鐵

正如諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者、世界銀行前副行長(zhǎng)斯蒂格利茨所說(shuō)：“中國(guó)的城市化與美國(guó)的高科技發(fā)展將是影響21世紀(jì)人類(lèi)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的兩件大事。”將城鎮(zhèn)化與高科技相結(jié)合發(fā)展模式，即智慧路徑之下的城鎮(zhèn)化道路。

中國(guó)的城鎮(zhèn)化改革，實(shí)際上是一場(chǎng)全面深刻的社會(huì)變革，尋找好的改革方法和實(shí)現(xiàn)路徑，才能達(dá)到城鎮(zhèn)化改革穩(wěn)步有序的推進(jìn)效果。截至2013年底，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率達(dá)到53.7%，中國(guó)城鎮(zhèn)人口是7.3億。7.3億人口意味著什么？這是世界上前所未有的最大規(guī)模的人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程——中國(guó)城鎮(zhèn)總?cè)丝诒葰W盟人口總和還要多2.2億。

此外，中國(guó)城鎮(zhèn)化增長(zhǎng)率會(huì)保持在1%左右，但是也意味著每年最少1600萬(wàn)到2000萬(wàn)人口要從農(nóng)村進(jìn)入到城市。每年在一個(gè)國(guó)家內(nèi)2000萬(wàn)人口進(jìn)入到城市，在世界上史無(wú)前例，沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)可循。每年2000萬(wàn)人口進(jìn)入什么樣的城市，什么樣規(guī)模的速度進(jìn)入，在城市解決他們什么樣的問(wèn)題，都是政府、市場(chǎng)在關(guān)心的事情。

第三，中國(guó)7.3億城鎮(zhèn)化人口分布在什么樣的城市里呢？大致658個(gè)設(shè)市城市，其中1000萬(wàn)以上6個(gè)，400萬(wàn)到1000萬(wàn)的有15個(gè)，100萬(wàn)以上的是140個(gè)。除了設(shè)市城市之外，在全國(guó)還有建制鎮(zhèn)，平均鎮(zhèn)區(qū)人口1.1萬(wàn)，建制鎮(zhèn)里5萬(wàn)人口以上是753個(gè)，還有幾十萬(wàn)人、上百萬(wàn)人的建制鎮(zhèn)。全國(guó)7.3億人口分布在658個(gè)設(shè)市城市和將近2萬(wàn)個(gè)建制鎮(zhèn)，這么多的城市在未來(lái)的城鎮(zhèn)化道路中走什么樣的道路，是可持續(xù)的道路還是粗放型的道路，正是研究中國(guó)新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)內(nèi)容。

人口的質(zhì)量型增長(zhǎng)替代原有的數(shù)量型增長(zhǎng)，這是新型城鎮(zhèn)化重要的內(nèi)容之一，也就是實(shí)現(xiàn)以人為本的城鎮(zhèn)化。因?yàn)?.3億人口里戶籍人口才不到5億，還有2.5億多人口如何通過(guò)戶籍制度改革解決他們?cè)诔鞘械木幼?、就業(yè)和與城鎮(zhèn)居民享受同等的公共服務(wù)水平問(wèn)題。

2萬(wàn)多個(gè)城鎮(zhèn)如何從粗放型擴(kuò)張轉(zhuǎn)到集約型增長(zhǎng)，走什么樣的道路，是新型城鎮(zhèn)化的又一個(gè)重要內(nèi)容，就是怎樣走可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路。涉及所有的內(nèi)容，都需要用智慧的方法來(lái)考慮。

中國(guó)城鎮(zhèn)化特點(diǎn)

要了解中國(guó)的城市和國(guó)際上城市的區(qū)別，才能更好地借鑒國(guó)際先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，尋求出一條符合國(guó)情的中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路。

首先，中國(guó)的城市是行政區(qū)，是有等級(jí)的；國(guó)際上所有的歐美國(guó)家城市化進(jìn)程中城市是沒(méi)有等級(jí)的。這是中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一大特點(diǎn)。

中國(guó)的等級(jí)決定中國(guó)城市資源的流向，城市是管理城市，城市管理農(nóng)村。此外，城市是非自治的，非自治意味著等級(jí)化的管理體制：整個(gè)城市的長(zhǎng)官對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)，到底對(duì)社區(qū)的百姓負(fù)責(zé)，還是對(duì)上面負(fù)責(zé)。在中國(guó)，官員的執(zhí)政要考慮雙向選擇，滿足上下兩個(gè)方面的利益需求。

此外，城鄉(xiāng)土地的權(quán)利不平等。中國(guó)城市產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，城市基礎(chǔ)設(shè)施供給的來(lái)源，甚至包括投資資金，恐怕不僅僅是來(lái)自財(cái)政，來(lái)自稅收和預(yù)算內(nèi)財(cái)政，更多地要來(lái)自于土地?？墒峭恋氐墨@取是靠城鄉(xiāng)不等價(jià)的交換獲取的，所以低成本的土地會(huì)是維持整個(gè)城市發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施非常重要的資金來(lái)源。

其次，需要了解在這種體制特點(diǎn)條件下，中國(guó)城市的發(fā)展路徑是什么樣的，會(huì)帶來(lái)哪些問(wèn)題。

中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程是一個(gè)產(chǎn)業(yè)推動(dòng)的過(guò)程，是工業(yè)化帶動(dòng)的過(guò)程。這30多年來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，帶動(dòng)了中國(guó)城鎮(zhèn)化的高速增長(zhǎng)，這是一個(gè)不可回避的現(xiàn)實(shí)。

中國(guó)的城市經(jīng)營(yíng)模式不同于外國(guó)，中國(guó)的城市不是靠企業(yè)的管理創(chuàng)新方式來(lái)經(jīng)營(yíng)，也不是依賴于政府的稅收管理、依賴于基礎(chǔ)設(shè)施收費(fèi)或者靠金融支持。中國(guó)的城鎮(zhèn)政府更多的是通過(guò)低價(jià)征用土地，降低工業(yè)發(fā)展成本，同時(shí)依靠開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)賣(mài)地來(lái)獲得土地出讓金，支持城市的建設(shè)。賣(mài)工業(yè)用地是賠錢(qián)的，必須通過(guò)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)增加更多的土地出讓金收入，依此彌補(bǔ)工業(yè)招商引資的成本和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本。

問(wèn)題在于，一屆政府是這樣，兩屆以及后任政府還是這樣?？墒遣煌瑢玫恼荒苜u(mài)同樣的地，下一屆政府繼續(xù)賣(mài)新地。中國(guó)城市主要負(fù)責(zé)人的平均任期只有三年。三年賣(mài)一次地，就導(dǎo)致了中國(guó)城市面積的迅速擴(kuò)張，形成了不可逆轉(zhuǎn)的攤大餅的發(fā)展模式。

這種粗放型的發(fā)展模式，在已經(jīng)沿襲了幾十年的政府經(jīng)營(yíng)思路下，作為傳統(tǒng)的習(xí)慣還在繼續(xù)蔓延。我們前些天在試圖校正幾個(gè)城市的發(fā)展規(guī)劃時(shí)，城市的官員就反應(yīng)強(qiáng)烈地表示，不按照賣(mài)地這種模式就不知道該怎樣做了。所以，由于過(guò)度依賴土地出讓?zhuān)蜁?huì)導(dǎo)致城市的面積粗放地?cái)U(kuò)張，進(jìn)而使城市基礎(chǔ)設(shè)施的成本就越來(lái)越高。因?yàn)橘u(mài)地和其他的制度支撐，就會(huì)助長(zhǎng)短期利益的積累和泛濫，導(dǎo)致城市管理的表面化，形象工程普遍，帶來(lái)資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。還有一個(gè)嚴(yán)重的后果就是服務(wù)業(yè)發(fā)展的成本大幅度上升。

例如，中國(guó)的服務(wù)業(yè)占經(jīng)濟(jì)總量的比重現(xiàn)在才44%，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率53.7%，低于下中等國(guó)家。一個(gè)城市發(fā)展的重點(diǎn)是要發(fā)展服務(wù)業(yè)，所以在美國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、日本等，城鎮(zhèn)化率80%，服務(wù)業(yè)占的比重是超過(guò)了工業(yè)比重的2倍到3倍，甚至到4倍。實(shí)際上城鎮(zhèn)化到了50%以后，服務(wù)業(yè)進(jìn)入高速增長(zhǎng)期。為什么我們的服務(wù)業(yè)發(fā)展不起來(lái)，因?yàn)槌鞘袛偞箫炋罅?。傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)最有利于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中就業(yè)的增長(zhǎng)。可是因?yàn)橥ㄟ^(guò)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的城市，服務(wù)業(yè)經(jīng)營(yíng)成本要增加房地產(chǎn)的成本，傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)發(fā)展就受到了極大的成本約束。

當(dāng)城市更多地關(guān)注表面的形象，就不會(huì)容忍中低收入者和外來(lái)的農(nóng)民經(jīng)營(yíng)適合他們就業(yè)水平的服務(wù)業(yè)。我們看到城管和社會(huì)就業(yè)的矛盾已經(jīng)嚴(yán)重地受到了社會(huì)的詬病，就是很鮮明的例子。

其實(shí)，我們要認(rèn)清一個(gè)現(xiàn)實(shí)，城鎮(zhèn)化高速增長(zhǎng)的過(guò)程中不是富人進(jìn)城，而是農(nóng)民進(jìn)城。農(nóng)民進(jìn)城所需要的就業(yè)崗位不是所謂的高端，也不是高大上。他們對(duì)生活和就業(yè)的需求和城市管理者的要求形成了巨大的反差。恰恰在高速城鎮(zhèn)化的今天，我們應(yīng)該重視農(nóng)民進(jìn)城的就業(yè)問(wèn)題。在工業(yè)化發(fā)展一定階段，工業(yè)將遠(yuǎn)離城市，服務(wù)業(yè)應(yīng)該在城市發(fā)展中占有主導(dǎo)地位。但是這卻沒(méi)有得到各級(jí)城市政府足夠的重視，原因在于體制上和制度上的約束，在于利益的分割。

目前的這種城市發(fā)展模式的另一類(lèi)后果就是造成了城市門(mén)檻過(guò)高。當(dāng)我們看到很多政府管理者關(guān)注智慧城市，提出通過(guò)智慧城市的方案來(lái)解決城市的運(yùn)營(yíng)系統(tǒng)和規(guī)劃系統(tǒng)時(shí)，并沒(méi)有給低收入人口和農(nóng)民進(jìn)城留下充分的空間。所以我們看到各種智慧城市的展示中，無(wú)論是城市的規(guī)劃展示，還是城市發(fā)展形象的展示、各類(lèi)技術(shù)展示，更多關(guān)注了高收入人口，更多關(guān)注了精英決策層的考量。

可是我們要清醒地看到，我們所面臨的城鎮(zhèn)化進(jìn)程是數(shù)億農(nóng)民要從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向非農(nóng)就業(yè)。他們中60%以下是初中水平，他們進(jìn)城和就業(yè)問(wèn)題，與我們給城市制定的各種管理和決策以及公共服務(wù)系統(tǒng)非常遙遠(yuǎn)。

第三，城市債務(wù)膨脹將是不容回避的問(wèn)題。

由于中國(guó)城市粗放型的發(fā)展模式，土地出讓的預(yù)期達(dá)不到政府的需求，所以不得不通過(guò)各種債務(wù)進(jìn)行彌補(bǔ)。這種債務(wù)未來(lái)的還款還得靠新的土地出讓?zhuān)赃@種靠房地產(chǎn)發(fā)展城市的模式，在三四線城市也遇到了嚴(yán)重的危機(jī)。很多人研究房地產(chǎn)問(wèn)題，只是看房地產(chǎn)的銷(xiāo)售狀況。其實(shí)從經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律上講，一旦房地產(chǎn)是被強(qiáng)大的行政力量推動(dòng)時(shí)，必然是反市場(chǎng)的，必然違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律，必然預(yù)示著有一天，像擊鼓傳花一樣面臨著崩盤(pán)。目前已經(jīng)顯現(xiàn)了一些苗頭，主要是地方債務(wù)和三四線城市開(kāi)始出現(xiàn)了明顯的跡象， 還沒(méi)有引起足夠的警惕。

智慧的城鎮(zhèn)化

中國(guó)的城鎮(zhèn)化需要通過(guò)改革來(lái)推動(dòng)。但是改革什么呢？首先要改革戶籍管理制度，改革土地管理制度，改革行政管理制度，改革各種助長(zhǎng)這種短期行為的機(jī)制，改革各種政府利益獲取的發(fā)展動(dòng)機(jī)，促使政府職能轉(zhuǎn)變，這是一個(gè)非常艱巨的任務(wù)。

其次，要研究城市的發(fā)展規(guī)律，這個(gè)規(guī)律雖然在中國(guó)有它獨(dú)特的個(gè)性，但是國(guó)際上城市發(fā)展也有它共性的規(guī)律，尊重這種共性的規(guī)律，也許就是我們改革的趨向。實(shí)現(xiàn)這個(gè)過(guò)程，需要了解中國(guó)的國(guó)情，也需要在現(xiàn)行的體制下了解中國(guó)城市的運(yùn)行規(guī)律和發(fā)展路徑，在此基礎(chǔ)上尋找改革的方法。因此需要提升政府管理者的智慧。所以習(xí)近平總書(shū)記提出要改變政府對(duì)城市的管理和治理方法，改變城市的規(guī)劃方法等，就是提升政府的管理智慧。

第三，加強(qiáng)公眾監(jiān)督和公眾參與的智慧，我們不能把我們對(duì)于城市所有的支持——制度支持、政策支持、社會(huì)支持和技術(shù)支持，建立在精英決策基礎(chǔ)之上。因?yàn)槲覀兊某鞘惺莻€(gè)金字塔型的結(jié)構(gòu)，按中國(guó)城市人口收入分配的差別，我們更應(yīng)該關(guān)注70%以下的中低收入人口，我們才更可能有效發(fā)揮它的市場(chǎng)作用。

第四，用智慧的方式變革管理手段和方法，這是所有企業(yè)家的長(zhǎng)項(xiàng)。但是要落地，要矯正地方政府的短期行為，要促進(jìn)政府管理決策的長(zhǎng)期化和制度化，要和未來(lái)中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略相結(jié)合，才能接地氣。

最后是用智慧平臺(tái)改變政府對(duì)社會(huì)大眾的公共服務(wù)，要更多地關(guān)注中低收入人口和待城鎮(zhèn)化的廣大外來(lái)人口和農(nóng)民。如果離開(kāi)了對(duì)社會(huì)最廣泛階層的公共服務(wù)，我們這種智慧城市不可能持續(xù)，不可能成為新型城鎮(zhèn)化重要的組成部分。

我們的首要目標(biāo)是要降低管理成本、人力成本、運(yùn)行成本，提高決策效率，提高公共服務(wù)效率。怎么才能實(shí)現(xiàn)，需要廣大公眾參與。我們有很好的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、互動(dòng)平臺(tái)，智慧城市需要什么樣的體制機(jī)制，在哪些地方開(kāi)展試點(diǎn)，受不受到短期行為和利益的干擾，這有非常艱苦的工作要做。因?yàn)槲液芮宄芏嗾墓芾碚邔?duì)智慧城市不太感興趣，因?yàn)樗乃季S方式，經(jīng)歷學(xué)歷的構(gòu)成不支持對(duì)智慧城市的支持，怎么樣改變這種體制機(jī)制，也是我們考慮的重點(diǎn)。

怎么樣推進(jìn)城市管理水平升級(jí)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，這是提出的最明確的目標(biāo)。轉(zhuǎn)型升級(jí)，同時(shí)也不要忘記替代過(guò)程中的過(guò)渡空間，不要忘記加快各個(gè)推進(jìn)智慧城市的企業(yè)、專(zhuān)家、政府、媒體以及社會(huì)大眾等各個(gè)城市主體間的協(xié)作和協(xié)調(diào)。

我們最近在推廣智慧城市的合作過(guò)程當(dāng)中，發(fā)現(xiàn)每個(gè)研究智慧城市的企業(yè)，都是研究智慧城市技術(shù)和平臺(tái)某個(gè)不同的側(cè)面。有的是推進(jìn)決策方式的改變，有的是更好地便民服務(wù)，有的是完善公共服務(wù)系統(tǒng)，還有的是擴(kuò)大網(wǎng)絡(luò)影響力，等等。并不是說(shuō)大家出于絕對(duì)剛性的競(jìng)爭(zhēng)，像手機(jī)一樣。而是像微博、微信等，其實(shí)還是存在著很大的互補(bǔ)性。因此發(fā)揮所有企業(yè)各自不同的優(yōu)勢(shì)支撐某一城市的智慧發(fā)展，使城市的智慧平臺(tái)更好地發(fā)揮作用，不僅僅是企業(yè)，還包括政府、媒體、社會(huì)組織怎么樣建立一種新型的合作關(guān)系。