【摘要】平等是受教育權(quán)的基本價值取向，受教育機會的平等實現(xiàn)也是從一個形式的平等再到實質(zhì)平等的依次演化的過程，而我國的現(xiàn)狀是只能努力保證形式的平等，但仍受制于社會優(yōu)質(zhì)教育資源與社會需求的矛盾、不同群體對教育認識的差距、經(jīng)濟基礎(chǔ)不同、公共投入的力度之分、法制程序瑕疵等導(dǎo)致教育發(fā)展失衡等因素，但也一直在努力探尋通過改變法律程序的瑕疵，解決在加大對弱勢群體和農(nóng)村教育的投入問題上的障礙，通過政府的政策傾斜加大對教育不發(fā)達地區(qū)的資源配置，通過宣傳和利導(dǎo)加強教育意識薄弱群體的意識培養(yǎng)等實現(xiàn)公民受教育機會平等，努力為實質(zhì)平等的實現(xiàn)做好積淀。

【關(guān)鍵詞】受教育機會；平等；問題；對策

【中圖分類號】G40【文獻標識碼】A【文章編號】1001-8794（2014）04-0083-04

【收稿日期】2013-10-11

【基金項目】黑龍江省教育廳人文社會科學(xué)項目“我國東北與臺灣地區(qū)少數(shù)民族雙語教育模式比較研究”，項目編號為12522236；2011年度黑龍江省哲學(xué)社會科學(xué)研究規(guī)劃項目“海峽兩岸少數(shù)民族雙語教育模式比較研究”，項目編號為11D030

【作者簡介】李迪（1981-），女，黑龍江蘭西人，教育經(jīng)濟與管理碩士研究生，助理研究員，地方與校本課程教研室副主任，研究方向為地方課程和課程管理。促進教育機會的平等，是一個全球性的重大課題，很多國家的法律都規(guī)定了有關(guān)的內(nèi)容。教育機會的平等反映了人們渴望一個更公正的世界，在那個公正的世界里，人們可以充分地保障自己的人權(quán)。然而，正如聯(lián)合國教科文組織發(fā)表的宣言所指出的，“在教育世界里，不公平的現(xiàn)象依然以各種不同的方式存在著”，我國也正處于平等受教育機會實現(xiàn)的初級階段，解決存在的影響平等實現(xiàn)的問題，尋找符合國情的解決路徑，縮短目標與現(xiàn)實的差距，實現(xiàn)從形式的平等到實質(zhì)的平等，將是我國未來實現(xiàn)平等受教育機會目標的正確之路。

一、平等的受教育機會的涵義

所謂受教育機會是指國家公民通過國家的各種措施，依法享有接受文化教育和獲得受教育的物質(zhì)幫助的各項權(quán)利機會。

平等，是觀念化的表述，是一種思想意識上的評價，是想通過公平的對待來實現(xiàn)正義的價值?！吨腥A人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）中規(guī)定：“公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機會。”

1948年聯(lián)合國大會通過的世界性人權(quán)保障文件《世界人權(quán)宣言》第217A（III）號決議第7條規(guī)定宣布：“法律面前人人平等，并有權(quán)享受法律的平等保護，不受任何歧視。”

平等的受教育機會體現(xiàn)著公民受教育權(quán)利的平等。瑞典著名教育學(xué)家胡森將平等的教育劃分為三個階段：一是教育起點的平等；二是教育過程的平等；三是教育結(jié)果運用的平等。我國學(xué)者在西方觀點的基礎(chǔ)上，有的提出應(yīng)該在法律層面規(guī)定平等受教育權(quán)的具體內(nèi)容，界定其包括受教育機會的平等和受教育待遇的平等。有的認為應(yīng)該對不同層次的受教育權(quán)確立可以操作的具體的法律規(guī)范，一類是受初等教育和中等教育，一類是受高等教育。有的認為確定平等的受教育權(quán)的程度，應(yīng)該考慮國家保障教育權(quán)實施的環(huán)境。

二、平等受教育機會的初級階段

筆者認為，平等受教育機會討論中的各種觀點不外乎體現(xiàn)其“履職盡責(zé)”的發(fā)展過程，一是形式上的平等受教育機會，二是實質(zhì)上的平等受教育機會。從我國現(xiàn)行的《教育法》看，平等的受教育機會也僅僅處于平等受教育機會的初級階段——形式階段，也僅僅是法律范疇所賦予公民的一項可以主張和行駛的基本權(quán)利。

根據(jù)現(xiàn)行法學(xué)的基本原理，規(guī)則是客觀的而且對任何人都是公平、平等的。從這一原理看，寫在教育法上的受教育機會平等，是法律上的“規(guī)則平等”的絕對概念，即法律平等。但是這樣的平等在實際機會運用的過程中并不一定產(chǎn)生平等的結(jié)果，也就是在法律上的概念平等，是相對絕對的，但是卻不一定產(chǎn)生絕對的結(jié)果，達到期望的平等目標。正如有的學(xué)者說的那樣：“平等的現(xiàn)實是一個從理想平等到法律平等再到現(xiàn)實平等的依次演化過程。”所以，平等的受教育機會在法律平等上只能滿足形式上規(guī)則的平等而難以實現(xiàn)絕對的、事實的平等。

三、制約受教育機會平等實現(xiàn)的因素

索里·特爾福德認為，所謂教育機會平等，并非全國人民都接受平等的教育，而是指國家以最公平的方式，使人人憑其稟賦及能力而受到一種適合其才能與需要的教育。從索里的觀點看，他主張的教育上的平等，是指教育機會的平等。結(jié)合羅森的三層次理論，看索里的觀點，筆者認為比較符合現(xiàn)代教育觀念中保護公平、平等觀念，但又支持競爭的進步理念。所以從形式上的平等看，教育機會的平等應(yīng)包括平等起點的機會平等和平等利用機會的平等。那么影響這兩種平等實現(xiàn)的因素到底有哪些，從我國現(xiàn)今教育發(fā)展的現(xiàn)狀看，影響教育機會平等的因素主要有四方面。

1優(yōu)質(zhì)教育資源的有限性與社會需求之間的矛盾

隨著中國城鎮(zhèn)化的不斷深入，大量隨遷務(wù)工人員的子女就讀問題日益成為社會的焦點。以北京為例，2010年新京報報道，北京市政府教育督導(dǎo)室主任、市教委新聞發(fā)言人線聯(lián)平曾指出，計劃到2012年，北京市將基本解決外來務(wù)工人員隨遷子女在京就讀問題，以公辦學(xué)校為主，接收外來務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育，公辦學(xué)校接收比例達到70%以上。2013年北京發(fā)布的《進城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在京參加升學(xué)考試工作方案》提出，從2013年起，凡進城務(wù)工人員持有有效北京市居住證明，有合法穩(wěn)定的住所，合法穩(wěn)定職業(yè)已滿3年，在京連續(xù)繳納社會保險已滿3年，其隨遷子女具有本市學(xué)籍且已在本市連續(xù)就讀初中3年學(xué)習(xí)年限的，可以參加北京市中等職業(yè)學(xué)校的考試錄取。這樣的政府解決外來務(wù)工人員隨遷子女就讀政策，顯然不能被外地人接受，也無法體現(xiàn)出受教育機會的平等性，更不利于社會的穩(wěn)定。北京這樣的大城市教育資源的有限性和優(yōu)質(zhì)性是顯而易見的，而日益嚴峻的中國城鎮(zhèn)化進程發(fā)展中外來人員的教育需求的剛性化也是必須正視的，那么如何解決這期間的矛盾，將是未來中國教育發(fā)展不可回避又亟待解決的重要問題。

2不同人群對教育認識的多元偏差

（1）受幾千年封建思想“讀書可以光宗耀祖”、“優(yōu)而則仕”等觀念的影響，中國有很多家庭都對孩子抱有“讀書必要上大學(xué)”、“就業(yè)非要成公務(wù)員”的功利思想，這與現(xiàn)代的教育觀和市場對人才的需求背道而馳。

（2）男女平等，同樣享受平等的受教育機會的價值觀雖已在如今登堂入室，但在一些偏遠落后地區(qū)，男孩與女孩上學(xué)重要性進行選擇時，男尊女卑思想的影響下，女孩往往還是充當了犧牲品，因此在這些地區(qū)女童的輟學(xué)情況更為嚴重。

（3）面對日益嚴峻的就業(yè)壓力，培養(yǎng)多年的大學(xué)生無法適時較滿意地就業(yè)，即使就業(yè)了與高職、高?；蛘咧袑５漠厴I(yè)生也沒有太多的收入差距，這樣的現(xiàn)實在一定程度上也引發(fā)了人們對孩子是否有必要上大學(xué)再就業(yè)觀念的重新審視，很多人認為花了那么多的錢和時間供出的一個大學(xué)生，到頭來還是找不到合適的高收入工作，還不如早點打工賺錢緩解家庭困難。

3經(jīng)濟發(fā)展的差異導(dǎo)致地區(qū)間教育發(fā)展的不平衡

“經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑”，經(jīng)濟對世界發(fā)展的決定性作用已是世界公認的，那么在教育發(fā)展的投入上，經(jīng)濟發(fā)展的決定性也是突顯的。正如有的學(xué)者所說：“當前我國教育發(fā)展中比較突出的不公平，主要體現(xiàn)在地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間和階層之間的差別上。城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的發(fā)展不平衡導(dǎo)致的教育機會不均等，是中國最重要的教育國情之一?！?000年一位支教的學(xué)生曾親身經(jīng)歷了這樣的事情：在一所邊遠的農(nóng)村小學(xué)，沒有真正的國旗，沒有佩戴過紅領(lǐng)巾，沒有上過音樂課、美術(shù)課和計算機課，小學(xué)5個年級一共20幾名學(xué)生和兩名老師（一名為支教大學(xué)生）擠在矮矮的兩家平房內(nèi)。同時老師還要擔(dān)心，下學(xué)期這些學(xué)生有多少可能輟學(xué)，學(xué)校是否要被撤并。這些孩子能享受到與城市里的孩子一樣平等的教育機會嗎？

4公共投入的非秩序化導(dǎo)致教育發(fā)展的失衡狀態(tài)

財政轉(zhuǎn)移支付制度是我國中央政府財政管理的一個重要部分，在處理政府間財政關(guān)系、均衡地區(qū)公共服務(wù)水平等方面發(fā)揮了重大作用。但是目前我國財政轉(zhuǎn)移支付制度仍存在許多問題，支付項目的體制機制不趨同，主要的環(huán)節(jié)如審批、監(jiān)管、評價等不夠完備。

（1）部分中央專項申報審批和資金撥付鏈條過長，需要層層上報、審核、批復(fù)，從項目申請到中央有關(guān)部門批準項目，再到中央專項資金撥付到位，往往需要經(jīng)過漫長的一年時間。有的批復(fù)項目，因經(jīng)費是分批次到位，有時撥付經(jīng)費還沒有到位，但按照時間項目需要啟動，致使項目推進“開頭難”，加大了相關(guān)項目變成“爛尾樓”或者“虎頭蛇尾”的幾率，使得目標與期望結(jié)果不相符。當項目運行期間相關(guān)情況發(fā)生變化得不到及時反饋時，沒有彈性的經(jīng)費機制弊端也暴露無遺，這也是造成中央專項資金下達后無法行之有效地發(fā)揮作用的又一重要原因。

（2）各級政府的職責(zé)和事權(quán)尚未明確劃分，致使財政支出的劃分與事權(quán)難以分割清楚，也難以確定標準的收支概念。轉(zhuǎn)移支付形式過多，且各種形式的轉(zhuǎn)移支付在均衡化的過程中有所交叉，管理混亂。同時中央管得過于細，矯枉過正，致使管理反而難以到位，部分項目虛假申報情況的發(fā)生，也進一步影響了中央專項資金效益的發(fā)揮。

（3）資金分配辦法想公開，但不透明，有統(tǒng)一規(guī)范的分配制度，但哪些資金先到位，哪些可以到位卻并不明確，容易出現(xiàn)為了“先”或者“可以”到位而“跑跑部錢錢進”的現(xiàn)象。

（4）資金使用評價機制的建立不到位。忽視資金使用的過程管理、使用后的評價和后期分析資金的預(yù)算科學(xué)性環(huán)節(jié)，容易導(dǎo)致項目單位擠占挪用專項資金、鋪張浪費不合理使用資金、項目建設(shè)未達到預(yù)期效果、預(yù)期與實際使用不符合等問題的發(fā)生。

這些問題的存在也就不可避免地為一些職能部門提供了權(quán)利效益和尋租的機會、平臺。例如，有一些教育行政部門或相關(guān)部門在爭取教育專項資金的過程中收受下級教育部門或?qū)W校的“感謝費”、“溝通勞務(wù)費”等，這在“依法治國”的法制社會是難以容忍和必須制止的行為。

目前，我國的教育投入機制還不是很完善，在中央和地方財政兩級投入的教育機制中，中央財政基本能保證投入到位，而地方財政的投入往往是計劃與實際不符，投入不到位，而中小學(xué)的教育投入基本上是靠地方的財政收入，這樣的教育投入落實情況，在講求實效，大力宣傳“將人力資源大國變?yōu)槿肆Y源強國”的提高綜合國力的目標下是無法讓人信服和企盼的。

5教育法律程序瑕疵使法律主張的權(quán)利平等無法實現(xiàn)

（1）目前我國還沒有完善的教育監(jiān)督體系，只有行政上的監(jiān)督，沒有建立司法和社會監(jiān)督，更沒有建立必要的司法保護體系，教育行政部門建立的承擔(dān)教育督導(dǎo)職責(zé)的機構(gòu)，職責(zé)履行不到位，同時還存在同級教育單位或部門無法起到督導(dǎo)作用的現(xiàn)象，只是簡單地走過場。

（2）從憲法到各類教育條例都對平等的受教育權(quán)利進行了規(guī)定，這在形式上保障了平等受教育機會的實現(xiàn)，但由于我國法制進程發(fā)展的必然，“不完善”將在一定時期內(nèi)長期存在，如：教育立法責(zé)任機制薄弱，對受教育權(quán)的性質(zhì)界定不清，使得大量反映平等受教育權(quán)侵害的案例中受侵害者的平等受教育權(quán)得不到有效的保護，特別是目前我國的教育權(quán)糾紛還不具有可訴性。以行政復(fù)議為例，雖然1999年的《行政復(fù)議法》中明確將教育行政行為納入復(fù)議范圍，但在實際運用中，針對受教育者的處分決定，如：是否能學(xué)習(xí)或繼續(xù)學(xué)習(xí)的決定，由于這樣的處分決定通常被認為是教育行政部門的“內(nèi)部行政行為”，而內(nèi)部行政行為屬于《行政訴訟》不可訴的范圍。這樣矛盾頻現(xiàn)的法律程序瑕疵使得法律主張的權(quán)利無法得以實現(xiàn)。

四、實現(xiàn)公民受教育機會平等的有效途徑1給予外來務(wù)工人員子女一定的優(yōu)質(zhì)學(xué)校入學(xué)比例

這個比例按照“擇優(yōu)錄取”的原則，根據(jù)教育行政部門的數(shù)據(jù)分析測算出來，由義務(wù)教育階段的本地優(yōu)質(zhì)學(xué)校舉辦外來務(wù)工人員子女的入學(xué)考試，按照一定的比例擇優(yōu)錄取一部分外地學(xué)生，這樣既符合優(yōu)勝劣汰的競爭原則，又能在一定程度上緩解本地的大量外來學(xué)生無法被全部安置入學(xué)的壓力，同時根據(jù)這部分學(xué)生的學(xué)習(xí)和家庭情況，按需進行升學(xué)的減免費用推薦，以此加強對弱勢群體的保護，促進社會的穩(wěn)定。

2科學(xué)規(guī)劃農(nóng)村中小學(xué)校的位置

不要僅僅因為學(xué)生的數(shù)量立即撤并學(xué)校，給孩子就近入學(xué)帶來不必要的麻煩，同時加大對農(nóng)村寄宿學(xué)校的建設(shè)力度，建立完備的符合農(nóng)村特定人群實際特點的農(nóng)村寄宿學(xué)校管理體制，科學(xué)地培養(yǎng)這部分學(xué)生，因為這部分孩子中很大一部分屬于留守兒童，而留守兒童的關(guān)愛和教育是現(xiàn)在我國農(nóng)村義務(wù)教育階段的一個重點和難點問題。

3多形式穩(wěn)定農(nóng)村師資

政府應(yīng)以全國教師工資水平和福利待遇的均值為準繩，加大對農(nóng)村地區(qū)，特別是邊遠區(qū)縣農(nóng)村義務(wù)教育階段的教育投入，制定有利于薄弱農(nóng)村地區(qū)師資隊伍發(fā)展的政策，如提高農(nóng)村中小學(xué)教師工資水平，鼓勵應(yīng)屆大學(xué)生從事農(nóng)村義務(wù)教育，開拓邊遠區(qū)縣中小學(xué)教師培養(yǎng)的專門渠道，鼓勵教師的短期流動，出臺相應(yīng)具體政策，積極落實《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》中提出的“城鎮(zhèn)中小學(xué)教師在評聘高級職務(wù)時，原則上要有一年以上在農(nóng)村學(xué)校或薄弱學(xué)校任教經(jīng)歷”，提高教師安于教育，守于教育，愿意繼續(xù)留下來干教育的信心和積極性，促進農(nóng)村教育的穩(wěn)定發(fā)展和水平提升。

4加大教育法規(guī)的宣傳力度

法制宣傳教育是建設(shè)社會主義法治國家、構(gòu)建和諧社會一個很重要的前提，公民具有良好的法律素質(zhì)和正確的法制觀念，對于解決各類矛盾糾紛，保證社會有序運轉(zhuǎn)具有重要意義。我們應(yīng)加強教育法規(guī)的宣傳教育工作，扎扎實實地做好教育普法，廣開渠道，大力宣傳，讓全體公民，尤其是教育法制意識薄弱的地區(qū)高度重視起來，保護好自己的權(quán)利，為自己的孩子保留住一個享受平等受教育的機會。

5取消中國式“重點”、“實驗”特色學(xué)校的設(shè)置

中國式“重點小學(xué)”、“重點中學(xué)”、“實驗小學(xué)”等稱呼，無形中劃分了學(xué)校之間的差異，這樣差異的結(jié)果，將學(xué)校分為了三六九等，也為這些重點學(xué)校爭取到了教育行政部門更多的教育資金支持和名譽支持，加重了資源配置的失衡，人為地造成學(xué)校的兩極分化，侵犯了學(xué)生享受平等受教育機會的權(quán)利。

6加強公共投入的法制化管理

完善公共投入轉(zhuǎn)移支付的財政制度，建立教育專項資金招投標的管理制度，規(guī)范學(xué)校財政管理制度。

7大力發(fā)展網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督

借助“信息技術(shù)”手段，注重網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的運用，拓寬監(jiān)督渠道，促進社會監(jiān)督作用的發(fā)揮，行使行政監(jiān)督無法實現(xiàn)的監(jiān)督職能，但同時也要加強對網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督實質(zhì)個案的甄別，正確行使監(jiān)督職能，促進教育監(jiān)督最優(yōu)化的實現(xiàn)。

8完善受教育機會的相關(guān)法律界定

界定受教育機會的性質(zhì)，明確平等受教育機會的權(quán)利主體和義務(wù)主體等，使得平等受教育權(quán)得到有效的保護，受侵害者得到有效救助，尤其針對教育權(quán)糾紛的可訴性進行完善和規(guī)范，修葺法律程序瑕疵，使得法律主張的權(quán)利得以實現(xiàn)。

機會平等作為一種法律平等，本質(zhì)上是一種形式平等而不是結(jié)果平等，法律不可能創(chuàng)造出超時空、超現(xiàn)實的平等，更不意味著事實上的平等。正如學(xué)者秦惠民所說：“平等的受教育機會首先要求使人人都能夠獲得形式上的平等，它體現(xiàn)了這一法律原則從現(xiàn)實關(guān)懷到終極關(guān)懷的階段性目標。”只有切實通過解決教育投入、法制完善、政策傾斜、投入均衡等一系列教育政策的公共問題，才能通過保障法律上的形式平等，推進實質(zhì)性平等的實現(xiàn)，進而達到每一個人在受教育機會上的實質(zhì)平等。

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（編輯/郭啟明）