胡仲仲　張坤

[提要] 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對(duì)促進(jìn)農(nóng)村土地集約利用、促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化有著重要作用。通過對(duì)長沙縣8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行調(diào)查，以實(shí)地采訪、發(fā)放調(diào)查問卷等調(diào)研方式，了解該縣的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，并進(jìn)行分析，提出合理的解決措施。

關(guān)鍵詞：長沙縣；土地流轉(zhuǎn)；建議

基金項(xiàng)目：湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)2012年暑期大學(xué)生三下鄉(xiāng)活動(dòng)調(diào)查——關(guān)于長沙縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)調(diào)研

中圖分類號(hào)：F32 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2014年2月19日

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)定義

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，即擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或者經(jīng)營組織。通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。

二、現(xiàn)今農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況

隨著國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，用地規(guī)模的不斷擴(kuò)大，農(nóng)村土地的使用方式逐漸向集約化、規(guī)范化方向轉(zhuǎn)變，以實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度在緩解農(nóng)業(yè)小規(guī)模、分散經(jīng)營問題方面有著重要作用，現(xiàn)已在全國范圍內(nèi)實(shí)施起來。目前，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，由于自發(fā)流轉(zhuǎn)比較靈活普遍，思想阻力比較小，完全出自農(nóng)民自愿，且對(duì)外部條件要求比較低，比較容易實(shí)現(xiàn)，農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)在大部分地區(qū)還是占據(jù)主要角色，具有普遍性。但是，農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)普遍規(guī)模比較小，難以實(shí)現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營。

三、長沙縣土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

各地的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況也有所不同，通過調(diào)查了解湖南省長沙縣8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)情況，結(jié)合當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)鎮(zhèn)府提供的土地流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)，對(duì)長沙縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題進(jìn)行探討。

通過對(duì)長沙縣開慧鎮(zhèn)、雙江鎮(zhèn)、白沙鎮(zhèn)、榔梨鎮(zhèn)、青山鋪鎮(zhèn)、黃花鎮(zhèn)、福臨鎮(zhèn)和黃興鎮(zhèn)8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的26個(gè)村莊進(jìn)行調(diào)研。據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，2012年8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)的土地面積占土地總面積的70.68%，開慧鎮(zhèn)達(dá)到85.20%，在被調(diào)查的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中流轉(zhuǎn)比例最高。在被流轉(zhuǎn)的土地總面積中，流轉(zhuǎn)耕地面積占83.83%，已流轉(zhuǎn)耕地面積占總耕地面積的78.77%。

根據(jù)我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制度和有關(guān)法律規(guī)定，全國各地的農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為呈現(xiàn)多樣化的局面，主要的農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式有轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、租賃、互換和入股等，一般以轉(zhuǎn)包為最主要的流轉(zhuǎn)方式。隨著國家各項(xiàng)農(nóng)業(yè)政策的不斷落實(shí)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的開放式發(fā)展，據(jù)調(diào)查顯示，長沙縣土地流轉(zhuǎn)75.19%以出租形式進(jìn)行，同時(shí)注入了入股和轉(zhuǎn)讓等新形式，只有一小部分仍延續(xù)著以前轉(zhuǎn)包的流轉(zhuǎn)形式，改變了長沙縣土地流轉(zhuǎn)多年來單一的土地流轉(zhuǎn)形式。

據(jù)調(diào)查，在長沙縣土地流轉(zhuǎn)的主體中，企業(yè)占到46.62%，農(nóng)民占45.11%，科研單位占4.51%，政府機(jī)構(gòu)占3.76%，改變了以前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要在農(nóng)戶間進(jìn)行的局面。增加了農(nóng)民對(duì)于土地流轉(zhuǎn)方式的選擇，減少了農(nóng)村土地的拋荒現(xiàn)象，有利于促進(jìn)土地進(jìn)行大規(guī)模流轉(zhuǎn)和大規(guī)模機(jī)械化集中經(jīng)營。

長沙縣農(nóng)村進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)，工作程序在不斷規(guī)范化，據(jù)數(shù)據(jù)顯示，流轉(zhuǎn)過程中，以簽訂書面協(xié)議（78.20%）和進(jìn)行第三方證明（12.03%）的形式占到絕大部分。改變了過去口頭或其他非正式的方式確定流轉(zhuǎn)關(guān)系，保障了土地流轉(zhuǎn)雙方關(guān)系的穩(wěn)定性。同時(shí)，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在被調(diào)查的8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村組統(tǒng)一引導(dǎo)流轉(zhuǎn)的土地占到60%以上，政府在土地流轉(zhuǎn)中起著重要的作用。隨著政府的監(jiān)督力度不斷加強(qiáng)，在最大限度地保障企業(yè)和農(nóng)民雙方的權(quán)益，進(jìn)一步促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范推廣。

四、長沙縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題探究

（一）存在強(qiáng)制性流轉(zhuǎn)現(xiàn)象。平等協(xié)商、自愿、有償，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，這是農(nóng)村土地在流轉(zhuǎn)過程中必須遵守的重要原則。在調(diào)查的8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，存在著少數(shù)經(jīng)濟(jì)組織或企業(yè)強(qiáng)制流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，因農(nóng)民法律意識(shí)、自我保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)，經(jīng)過小吵小鬧之后，只能無奈接受流轉(zhuǎn)合同。

（二）存在土地閑置現(xiàn)象。一些經(jīng)濟(jì)組織在進(jìn)行大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)之后，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)效益不佳，只將部分土地進(jìn)行開發(fā)利用，留下的土地整理好后任其荒廢，因農(nóng)田的灌溉設(shè)施已經(jīng)破壞，農(nóng)民已無法進(jìn)行再次耕種。

（三）農(nóng)村土地用途發(fā)生變化?！笆终湎Ш秃侠砝妹看缤恋?，切實(shí)保護(hù)耕地”是我國的一項(xiàng)基本國策，土地用途管制是我國土地管理制度的核心。但是，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過程中，卻存在著令人擔(dān)憂的現(xiàn)象。一方面利用流轉(zhuǎn)的土地建立工廠等工業(yè)設(shè)施的現(xiàn)象隨處可見；另一方面耕地變成林地，稻田變成果園，土地用途管制制度貫徹執(zhí)行力度欠佳。在調(diào)查的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，流轉(zhuǎn)的土地67.30%主要用于種植業(yè)，11.91%用于養(yǎng)殖業(yè)，生態(tài)農(nóng)莊占12.5%。導(dǎo)致在流轉(zhuǎn)合同期滿后，并未解決非農(nóng)業(yè)經(jīng)營產(chǎn)生的遺留問題，已經(jīng)被改造甚至損壞的耕地排水系統(tǒng)和土壤結(jié)構(gòu)，不能得到及時(shí)還原，農(nóng)民無法繼續(xù)耕種，對(duì)農(nóng)民的利益將造成損害，且在更大程度上加劇了未來農(nóng)村土地拋荒問題。

（四）農(nóng)村留守問題加重。隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步，以分散經(jīng)營為主要特點(diǎn)的家庭承包責(zé)任制已經(jīng)難以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)、集約化經(jīng)營的發(fā)展要求。因此，農(nóng)村種植糧食普遍沒有收益，許多農(nóng)村青壯年在土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)后都外出務(wù)工，不愿留在農(nóng)村看著“一畝三分地”，將老人和小孩留在家里，使得農(nóng)村空巢老人和留守兒童的人數(shù)不斷上升。在長沙縣雙江鎮(zhèn)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，該鎮(zhèn)大多農(nóng)戶都是“3860”人群，留守問題十分嚴(yán)重。

（五）政府宣傳力度不夠。許多農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)制度了解不夠、甚至不了解，土地是“命根子”的概念根深蒂固，導(dǎo)致農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)選擇及維護(hù)自身權(quán)益方面較為被動(dòng)，在土地流轉(zhuǎn)過程中存在的土地糾紛現(xiàn)象較為嚴(yán)重。

（六）農(nóng)村土地程序不規(guī)范。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，各個(gè)經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)土地時(shí)，沒有特定的組織進(jìn)行組織和證明，只是簡單的由政府行政人員當(dāng)面進(jìn)行口頭調(diào)解處理，不僅增大了政府的工作量，還使政府的廉潔性受到質(zhì)疑。

五、提出建議

（一）規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序。形成農(nóng)戶、土地流轉(zhuǎn)中介和企業(yè)三方流轉(zhuǎn)體系，中介服務(wù)組織要為流轉(zhuǎn)雙方提供規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)合同文本，使土地流轉(zhuǎn)更加規(guī)范化和程序化。建立完善的土地流轉(zhuǎn)檔案，在法律和政策范圍內(nèi)及時(shí)協(xié)調(diào)處理土地流轉(zhuǎn)合同糾紛，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范有序進(jìn)行。

（二）政府增設(shè)宣傳渠道。政府對(duì)于相關(guān)文件，應(yīng)及時(shí)在群眾中采取各種宣傳形式，使土地流轉(zhuǎn)政策深入農(nóng)村，深入群眾。同時(shí)，政府應(yīng)積極探索正確引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行流轉(zhuǎn)的方法。

（三）嚴(yán)格處理閑置土地。政府加強(qiáng)對(duì)流轉(zhuǎn)土地的管理力度，與各企業(yè)之間建立合法的管理?xiàng)l約。完善相應(yīng)的法律法規(guī)，為土地閑置的處理提供依據(jù)，在總結(jié)以往閑置土地處置工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，完善閑置土地認(rèn)定、處置方式和處置程序等，使閑置土地認(rèn)定和處置工作有法可依，使閑置土地處置工作走上規(guī)范化、法制化的道路，以減少農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后因閑置帶來的大量資源浪費(fèi)和矛盾。

（四）嚴(yán)格規(guī)范流轉(zhuǎn)的土地用途管制。政府對(duì)農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地的用途管制應(yīng)進(jìn)行監(jiān)督，防止流轉(zhuǎn)的農(nóng)地大量用于非農(nóng)建設(shè)。定期抽查流轉(zhuǎn)后的土地使用是否符合合同約定的用途，對(duì)違反合同約定用途的土地流入單位應(yīng)責(zé)令其整改。流轉(zhuǎn)合同期滿后，對(duì)土地的復(fù)墾工作進(jìn)行合理的規(guī)劃，改善土地質(zhì)量，促進(jìn)流轉(zhuǎn)后的土地進(jìn)行集約化利用。

（五）建立健全保障制度。第一，在政府提供正確的技能培訓(xùn)下，流轉(zhuǎn)土地的組織或企業(yè)為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提供適當(dāng)?shù)膷徫?，提高本村的就業(yè)率，緩解當(dāng)?shù)氐目粘怖先撕土羰貎和瘑栴}；第二，建立健全的土地流轉(zhuǎn)保障制度，解決土地流轉(zhuǎn)所帶來的養(yǎng)老保障問題，消除“種田無地，就業(yè)無崗，低保無份”現(xiàn)象。

六、結(jié)束語

長沙縣對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度實(shí)施雖然還處在初步階段，在流轉(zhuǎn)的過程中，給當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民生活帶來了可喜的變化，但是也需要就存在的問題在流轉(zhuǎn)程序、保障制度和土地利用等方面不斷加以完善。

主要參考文獻(xiàn)：

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