李鳳梅

【摘要】拉美地區(qū)貧民窟是城市貧困的集中體現(xiàn)。農(nóng)業(yè)模式偏差、土地改革不徹底、城市化過度發(fā)展、經(jīng)濟(jì)不景氣和政局動(dòng)蕩等因素導(dǎo)致拉美地區(qū)貧民窟問題嚴(yán)重。在中國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、妥善進(jìn)行戶籍改革、保障農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間雙向流動(dòng)、合理布局城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)和改變城市化建設(shè)思路等是拉美“貧民窟”問題給我們的啟示。

【關(guān)鍵詞】拉美地區(qū) 貧民窟 土地改革 城市化

聯(lián)合國(guó)人類居住規(guī)劃署將“貧民窟（slum）”定義為“以低標(biāo)準(zhǔn)和貧窮為基本特征的高密度人口聚居區(qū)”。在發(fā)展中國(guó)家，貧民窟泛指非正式的居住地，城市貧困在這些地區(qū)體現(xiàn)得極為明顯。拉美地區(qū)的貧民窟在世界上具有較強(qiáng)的代表性。在委內(nèi)瑞拉的加拉加斯地區(qū)，典型的貧民窟是由簡(jiǎn)易的磚瓦房及用鐵絲將白鐵皮、粗麻布和紙板綁在一塊搭起來的棚舍組成，一般依山而建。各家之間的界限無法分清，室內(nèi)是泥土地面，幾乎沒有家具，下水道、排污系統(tǒng)等衛(wèi)生設(shè)施實(shí)際上不存在，一旦下雨，貧民窟便成了污穢的泥潭，臭水和污物散發(fā)出難聞的氣味。

巴西是拉美最早城市化的國(guó)家，也是拉美地區(qū)最為發(fā)達(dá)的國(guó)家之一，但是這個(gè)國(guó)家的貧民窟已成為一種社會(huì)病，嚴(yán)重影響了巴西經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定。巴西現(xiàn)有貧困人口約5000萬人，其中在農(nóng)村地區(qū)約有1500萬人，在城市地區(qū)約有3500萬人，這些人分布在巴西大小城市中，其中絕大部分人均住在貧民窟里。21世紀(jì)初，巴西全國(guó)約有2800萬人居住在貧民窟，近十幾年來，貧困人口的趨勢(shì)在加劇。據(jù)巴西2012年人口普查資料顯示，巴西現(xiàn)有貧民窟14000個(gè)，比20世紀(jì)90年代增加近2000個(gè)。貧民窟遍及巴西各個(gè)城市，現(xiàn)在甚至已波及20萬人人口左右的小城市。圣保羅州是貧民窟最多的地區(qū)，占巴西貧民窟總數(shù)的一半；里約熱內(nèi)盧是巴西著名的現(xiàn)代化大都市，城區(qū)人口近1100萬，但其中有近250萬人居住在貧民窟里，在里約市有巴西最大的貧民窟，占地140萬平方米，集中居住了16萬城市貧民。①

拉美地區(qū)的貧民窟除了安全隱患、影響城市形象外，還帶來了許多社會(huì)問題。首先，在貧民窟居住的居民大多數(shù)處于貧困線以下，作為社會(huì)公民很難享受社會(huì)發(fā)展帶來的成功，教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等條件極差，嚴(yán)重影響了下一代的發(fā)展。其次，貧富差距的巨大差異造成國(guó)民感情的隔閡，加速了社會(huì)階層的分化，影響了社會(huì)安定。在拉美的很多城市，貧民窟是犯罪的天堂，也是犯罪分子的窩點(diǎn)。毒品犯罪在拉美極為突出，很多貧民窟已被毒販所控制，居住在貧民窟里的城市貧民為販毒制毒活動(dòng)站崗放哨，加之貧民窟地形復(fù)雜，給政府掃毒工作帶來了很大困難。最后，貧民窟亂戰(zhàn)街道、山頭和公共土地，沒有合理的衛(wèi)生設(shè)施，給城市生態(tài)環(huán)境也帶來了不良影響。

拉美貧民窟問題的原因分析

農(nóng)業(yè)模式的偏差及土地制度改革的不徹底。拉美歷史上形成的大地產(chǎn)制度造成農(nóng)村土地占有的高度集中。在工業(yè)化過程中，拉美國(guó)家雖然進(jìn)行過一些土地改革，但除巴西在1959年革命后的土地改革較為徹底外，即便如此巴西還是存在極大的貧富差距，其他國(guó)家總體上沒有改變廣大農(nóng)民無地、少地的境況。大部分拉美國(guó)家的土改政策不是消滅大地產(chǎn)，而是限制大地產(chǎn)，實(shí)際上土地仍集中在大莊園主手中。以2012年巴西的土地占有情況為例，家庭占有土地面積10公頃以下的農(nóng)戶占巴西農(nóng)戶總數(shù)的32%，但是他們占有的土地總數(shù)僅為2%；家庭占有土地面積2000公頃的農(nóng)戶占巴西農(nóng)戶總數(shù)的1%，但是他們占有的土地總數(shù)為32%，而亞馬遜州的一個(gè)大農(nóng)場(chǎng)主占地就高達(dá)400萬公頃。

1970年在墨西哥全國(guó)320萬農(nóng)戶中，采取資本主義經(jīng)營(yíng)方式的大農(nóng)戶占12%，但他們擁有全國(guó)耕地的42%。牙買加在20世紀(jì)70年代初，占農(nóng)場(chǎng)總數(shù)2.2%的大農(nóng)場(chǎng)擁有全國(guó)63.1%的耕地，而占農(nóng)場(chǎng)總數(shù)97.8%的小農(nóng)場(chǎng)只占有36.9%的耕地；盡管曼利政府此后進(jìn)行了土地改革，但其分配的土地因質(zhì)量差，大部分被農(nóng)民遺棄?？傮w來看，拉美農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)際上走的是一條發(fā)展機(jī)械化、集約化的現(xiàn)代農(nóng)場(chǎng)路子，農(nóng)村勞動(dòng)力在這一過程中被強(qiáng)制排擠出來，成為“自由勞動(dòng)力”。隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)以及商品農(nóng)業(yè)、出口農(nóng)業(yè)的發(fā)展，無地或少地的農(nóng)民生活更加艱難，導(dǎo)致大量無地農(nóng)民涌向城市謀生，這是一種固定式的單向流動(dòng)，由于在農(nóng)村已沒有土地，一旦到了城市之后就很難返回農(nóng)村。當(dāng)然這種單向流動(dòng)為城市的發(fā)展及工業(yè)化的推動(dòng)提供了自由勞動(dòng)力，但是城市的就業(yè)機(jī)會(huì)是有限的，不可能吸納所有單向流動(dòng)的農(nóng)民，因此很多無地農(nóng)民就成為了城市失業(yè)者。這一龐大群體為在城市中生存而在城市“空隙”中聚集起來，搭造簡(jiǎn)易房屋居住，久而久之，便形成了貧民窟。

同期進(jìn)行的工業(yè)化政策的誤導(dǎo)，引起過度城市化。一方面是政府在推進(jìn)工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過程中，把農(nóng)村向城市的移民過程看作是緩解農(nóng)村社會(huì)沖突的途徑，對(duì)自發(fā)的移民潮從來不加調(diào)控，也沒有去探索適合國(guó)情的城市化模式，結(jié)果形成一種移民向大城市集中的單一模式；另一方面是在工業(yè)化進(jìn)程之初，人們對(duì)許多事物的規(guī)律認(rèn)識(shí)不足，城市的就業(yè)機(jī)會(huì)、完善的基礎(chǔ)設(shè)施以及健全的社會(huì)化服務(wù)對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力形成了美好的“心理預(yù)期”，只要進(jìn)城的預(yù)期收益大于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收益和遷移成本之和時(shí)，他們就會(huì)做出流向城市的決定。他們認(rèn)為，即使生活在城市貧民窟中，生活水平和質(zhì)量也要高于農(nóng)村。這兩個(gè)原因直接加速了農(nóng)村人口的城市化進(jìn)程，造成城市人口爆炸，而相應(yīng)的住房、就業(yè)條件等遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足人們的需要。

實(shí)際上，在拉美國(guó)家城市化的發(fā)展過程中始終存在是否與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的問題，該地區(qū)的快速城市化并不是工業(yè)增長(zhǎng)自然引起的反應(yīng)，而是大量農(nóng)村人口涌向城市造成城市盲目擴(kuò)大的結(jié)果。城市人口急劇膨脹與就業(yè)崗位不足之間的矛盾越來越大，造成城市社會(huì)貧富分化嚴(yán)重，產(chǎn)生了普遍的貧困和貧民區(qū)。拉丁美洲自20世紀(jì)30年代開始工業(yè)化進(jìn)程以來，城市人口1930年占總?cè)丝诘?2%，1990年占71.2%，目前已超過85%，基本接近歐洲水平。但是歐洲城市人口的增長(zhǎng)所用的時(shí)間比拉美要長(zhǎng)得多，拉美只用了歐洲的一半時(shí)間。1950～1980年的30年間，墨西哥城人口由不足300萬增加到1500萬，圣保羅市人口從300萬增加到1400萬，布宜諾斯艾利人口由530萬增至1010萬。目前這4個(gè)城市都躋身于世界特大城市行列。城市規(guī)模如此迅速地?cái)U(kuò)張，造成市政基礎(chǔ)設(shè)施的不足，醫(yī)療、教育等服務(wù)設(shè)施的短缺以及城市規(guī)劃和管理工作的滯后等，加劇了貧民窟問題的惡性發(fā)展。此外，諸如工業(yè)布局過分集中于大城市及其周邊地區(qū)；在價(jià)格政策方面保護(hù)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的利益不夠，信貸政策對(duì)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的支持偏少，投資過分集中于工業(yè)部門和城市建設(shè)等原因也加速了貧民窟問題的形成。②

經(jīng)濟(jì)不景氣、政局的動(dòng)蕩及外債負(fù)擔(dān)。拉美國(guó)家在遭遇20世紀(jì)80年代的金融危機(jī)和21世紀(jì)初的經(jīng)濟(jì)及社會(huì)危機(jī)打擊之后，其社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況一直不景氣，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率低，失業(yè)率高，糧食生產(chǎn)不能自給等問題一直困擾各國(guó)，也使其無法拿出精力來解決貧民窟問題，導(dǎo)致問題越積越大。像號(hào)稱“世界肉庫糧倉”的阿根廷，2002年危機(jī)爆發(fā)后，在布宜諾斯艾利斯郊區(qū)和阿根廷內(nèi)地就出現(xiàn)了饑荒和餓死人的現(xiàn)象，僅圖庫曼省就餓死了十幾名兒童。受阿根廷影響，甚至連被稱為“南美瑞士”的烏拉圭也成了重災(zāi)區(qū)，爆發(fā)了歷史上最為嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。金融風(fēng)暴引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩，烏拉圭首都蒙得維亞窮人區(qū)發(fā)生數(shù)十起超市、商店被搶事件，1/3的城市居民住在貧民窟。同時(shí)，巴西也爆發(fā)了類似的金融動(dòng)蕩，據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，全國(guó)1.74億人口中，有5400萬人（31%）處于貧困狀態(tài)。墨西哥受到美國(guó)經(jīng)濟(jì)低迷和南美經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩的雙重打擊，數(shù)十萬人失業(yè)，墨西哥社會(huì)發(fā)展部官員稱，墨西哥貧困人口達(dá)4200萬，占總?cè)丝?6%。此外，拉美多數(shù)國(guó)家執(zhí)行的新自由主義政策使跨國(guó)金融壟斷資本、少數(shù)大企業(yè)集團(tuán)和上層官僚成為主要受益者，嚴(yán)厲的工資政策和匯率政策限制了勞動(dòng)者工資的增長(zhǎng)，大批中小企業(yè)主破產(chǎn)或?yàn)l于破產(chǎn)，貧富差距拉大，失業(yè)加劇，貧困人口增加。

此外，拉美國(guó)家政局的動(dòng)蕩不安及外債問題也使貧民窟問題變得更加嚴(yán)峻。自20世紀(jì)初期迄今已有100多年，阿根廷除了20世紀(jì)70年代的“貝隆時(shí)代”出現(xiàn)短暫穩(wěn)定外，其他時(shí)間政局始終不穩(wěn)，處在文人與軍人交替執(zhí)政的混亂局面中，深受內(nèi)憂外患之苦。持續(xù)40多年的內(nèi)戰(zhàn)使哥倫比亞的經(jīng)濟(jì)發(fā)展始終沒有太大起色。委內(nèi)瑞拉政局的動(dòng)蕩、國(guó)內(nèi)朝野的勢(shì)不兩立，嚴(yán)重影響了委內(nèi)瑞拉的石油生產(chǎn)和出口，使國(guó)民經(jīng)濟(jì)蒙受了巨大損失。拉美各國(guó)還存在較高的債務(wù)負(fù)擔(dān)。據(jù)2012年統(tǒng)計(jì)，拉美外債逼近2萬億美元，又陸續(xù)到了還債高峰期，償還外債占了國(guó)家收入的大部分。阿根廷公共部門的債務(wù)占GDP的55.9%；巴西達(dá)65%。阿根廷外債約1500億美元，2012年約有332億美元債務(wù)到期，但外匯儲(chǔ)備僅有100億美元，這種經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況無形中推動(dòng)了拉美貧民窟的惡性發(fā)展，為社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展埋下重重隱患。

拉美貧民窟問題給予中國(guó)的警示

穩(wěn)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，保障農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間雙向流動(dòng)。拉美的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)是慘痛的，它提醒我們城市化的發(fā)展與農(nóng)村社會(huì)發(fā)展、土地制度改革有很大的關(guān)系。拉美各國(guó)大莊園經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中造成了大量的土地兼并，無地少地農(nóng)民大量破產(chǎn)而涌向城市，而城市的就業(yè)機(jī)會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足這些破產(chǎn)失地的農(nóng)民，但事實(shí)上這些人已經(jīng)移居到城市，即使沒有就業(yè)機(jī)會(huì)也無法退回農(nóng)村，從而變?yōu)槌鞘胸毭?，忍受城市高物價(jià)的盤削，沒有住房沒有保障，最終只能形成貧民窟，成為一個(gè)重大的社會(huì)問題。

我國(guó)目前處在城市化發(fā)展的高速階段，農(nóng)村人口大量涌入城市，但是農(nóng)民在自己的家鄉(xiāng)擁有一塊土地，這塊土地是農(nóng)民生活的最后防線，我們需要保障這塊土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定。如果農(nóng)民在城市不能穩(wěn)定就業(yè)，可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民在農(nóng)村與城市之間額雙向流動(dòng)，這樣就能防止無地農(nóng)民集中在城市，形成貧民窟?，F(xiàn)階段，我國(guó)需要堅(jiān)持農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)穩(wěn)定的基本政策，不能對(duì)進(jìn)城打工農(nóng)民剝奪其經(jīng)營(yíng)權(quán)，只有農(nóng)民在城市有了穩(wěn)定的工作、收入、住房等生活基礎(chǔ)之后，如果農(nóng)民自愿放棄自己在農(nóng)村的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，才允許其自愿放棄，不能強(qiáng)迫。唯有這樣，既能夠使農(nóng)民無后顧之憂，又能使城市得以健康發(fā)展，使農(nóng)民能夠進(jìn)退自由。無論是產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)還是擴(kuò)大農(nóng)地規(guī)模，均不能使農(nóng)民失地。在現(xiàn)階段，我國(guó)必須堅(jiān)持農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定，這是一項(xiàng)長(zhǎng)期政策，任何土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)都必須自愿、合法及有償轉(zhuǎn)讓，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民在城市與鄉(xiāng)村之間的雙向流動(dòng)。

穩(wěn)步推進(jìn)戶籍制度改革。長(zhǎng)久積累形成的城鄉(xiāng)二元戶籍制度對(duì)國(guó)民造成了人為的身份分割，在一定程度上限制了城鄉(xiāng)之間的溝通交流，無形中為農(nóng)村居民向城市流動(dòng)設(shè)置了一道高門檻。也正因?yàn)閼艏畣栴}，在改革開放、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)推進(jìn)的過程中，城市居民在同農(nóng)村居民競(jìng)爭(zhēng)中獲得了許多潛在的政策性好處和利益，“進(jìn)城”的代價(jià)限制了農(nóng)村居民進(jìn)城的強(qiáng)烈愿望。這對(duì)于農(nóng)村居民來講是不公平的。

然而，我們也應(yīng)看到，凡事都有其兩面性，城鄉(xiāng)戶籍身份固然限制了農(nóng)村居民在政策利益獲取中的均衡地位，提高了農(nóng)村居民對(duì)城市生活的“心理預(yù)期”；但另一方面，它也阻止了農(nóng)村居民城市化的步伐，減輕了城市的人口壓力。試想，如果戶籍一下子全部放開，大量對(duì)城市生活抱有很高“心理預(yù)期”的農(nóng)村居民涌入城市，將會(huì)給城市的交通、住房、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等帶來沉重壓力，進(jìn)而引發(fā)一系列社會(huì)問題，這斷然不是我們實(shí)施戶籍改革政策想要得到的結(jié)果。對(duì)此，我們?cè)谕七M(jìn)戶籍制度改革的過程中一定要循序漸進(jìn)，各地根據(jù)自己的情況有步驟有計(jì)劃地推進(jìn)，從而使人口的城市化與城市的發(fā)展規(guī)模效益相結(jié)合，最終達(dá)到促進(jìn)整體和諧發(fā)展的目標(biāo)。

合理調(diào)整城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)和發(fā)展水平。就城市化水平與速度來說，拉美國(guó)家已與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家無甚差別；但從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及工業(yè)化水平來說，拉美國(guó)家還不能與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家相提并論，仍處于落后地位?？梢姡绹?guó)家的城市化不是工業(yè)化發(fā)展的自然結(jié)果，城市化與工業(yè)化是不平衡的，城市化處于過度狀態(tài)。拉美國(guó)家的城市化是人口的城市化，而不是工業(yè)的城市化，因此，大量農(nóng)民涌向城市后，城市的基礎(chǔ)設(shè)施跟不上，造成了貧民窟等社會(huì)病。

對(duì)我國(guó)而言，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展與建設(shè)，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，提高人民生活水平是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是解決目前“三農(nóng)”問題的出路。我國(guó)目前城鄉(xiāng)一體化發(fā)展必須保持城市與農(nóng)村發(fā)展的平衡，在農(nóng)村人口轉(zhuǎn)向城市人口的過程中，需要完善城市功能及城市發(fā)展水平，必須經(jīng)過工業(yè)化的過程，由工業(yè)化推動(dòng)城市化，而不能由人口流動(dòng)推動(dòng)城市化。還需協(xié)調(diào)城市與農(nóng)村的發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化既不是一味發(fā)展城市，也不是片面發(fā)展農(nóng)村，要重點(diǎn)促進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)，積極發(fā)展中小城市，發(fā)展區(qū)縣中心，以此帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展，同時(shí)不斷完善區(qū)域性中心城市功能，發(fā)揮大城市的輻身帶動(dòng)作用，引導(dǎo)城鄉(xiāng)一體化有序發(fā)展。

調(diào)整城市建設(shè)的思路。拉美各國(guó)的情況表明，農(nóng)民流向城市，謀生就業(yè)是一大問題，此外安居也是一大問題。失地農(nóng)民涌向城市，如果沒有找到工作，無法在城市購(gòu)買住房，就只能是風(fēng)餐露宿，占山占街道，搭建簡(jiǎn)易窩棚居住，慢慢就形成了一片片與城市社區(qū)相分離的貧民窟，貧民窟越來越多，政府有時(shí)即使想解決，在很多情況下也是積重難返的。

我國(guó)農(nóng)民進(jìn)城打工與拉美國(guó)家不一樣，如果農(nóng)民在城市找不到工作，還可以回農(nóng)村。但是也有很多農(nóng)民拖家?guī)Э诘脑诔鞘泄ぷ骱蜕睿@些顯然是城市低收入群體，我們?cè)诔鞘薪ㄔO(shè)的過程中需要考慮到這些群體的安居問題，以防止拉美式貧民窟的產(chǎn)生。我國(guó)現(xiàn)在很多大城市也有城中村、棚戶區(qū)，但近年來的改造取得了很大成功，各地紛紛推出廉租房、公租房建設(shè)，在很大程度上解決了一部分低收入群體的住房問題，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，我們還需要改變城市建設(shè)的思路，在城鎮(zhèn)規(guī)劃、公共服務(wù)、社區(qū)管理等方面將進(jìn)城的農(nóng)民低收入群體與城市人口同等對(duì)待，并將他們的住房、就業(yè)、子女上學(xué)、醫(yī)療及社會(huì)保障等納入到城市建設(shè)中來，使之逐漸融入城市，這樣既能促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也有利于整個(gè)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

（作者為中央民族大學(xué)管理學(xué)院副教授）

【注釋】

①陳友華：“遷徙自由、城市化與貧民窟”，《江蘇社會(huì)科學(xué)》，2010年第3期，第95頁。

②呂新雨：“新鄉(xiāng)土主義，還是城市貧民窟？”，《開放時(shí)代》，2010年第4期，第119頁。

責(zé)編/邊文鋒