黨的十八大報告指出，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農”問題的根本途徑。近日，國家發(fā)展改革委在成都市參加了七大城市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展座談會，北京、天津、上海、重慶、南京、武漢、成都發(fā)展改革委的有關同志交流分析了本市推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展改革的進展情況。經過梳理總結，七大城市在推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展改革方面的做法和經驗，可概括為“六個統(tǒng)籌”。通過“六個統(tǒng)籌”，促進了城鄉(xiāng)共同發(fā)展，城鎮(zhèn)居民、農民工與農民的互利多贏。

一、統(tǒng)籌經濟發(fā)展、社會建設和生態(tài)保護

近年來，七大城市在加快城鄉(xiāng)經濟一體化發(fā)展的同時，更加重視發(fā)展社會事業(yè)和改善民生，更加重視為民眾提供良好的生態(tài)環(huán)境，經濟發(fā)展、社會建設和生態(tài)保護的協(xié)調性明顯加強。

北京市2005—2013年9年間，市政府固定資產投資投向郊區(qū)的比例連續(xù)9年超過50%，投資累計超過1100億元。政府投資有效帶動了社會投資的增加，2011—2013年連續(xù)3年，郊區(qū)的全社會固定資產投資超過城區(qū)，城市發(fā)展重心不斷外移，薄弱地區(qū)發(fā)展加快。新增城鄉(xiāng)一體化學校30所，提升了城鄉(xiāng)教育均等化水平。10個遠郊區(qū)縣依托區(qū)縣級綜合醫(yī)院各建設了一座區(qū)域性醫(yī)療中心，基本形成覆蓋城鄉(xiāng)的社區(qū)衛(wèi)生服務網絡。推進區(qū)縣級文化館、圖書館和體育中心達標建設，實現(xiàn)行政村文化活動室全覆蓋。2012—2014年連續(xù)3年實施百萬畝平原造林工程，目前全市森林覆蓋率已達到40%。實施京津風沙源治理、太行山綠化、三北防護林等重大生態(tài)工程，積極推進中小河道、濕地、郊野公園、健康綠道等項目建設。開展“減煤換煤、清潔空氣”行動計劃，調整能源結構，全面完成減煤換煤80萬噸的目標。

天津市大力提升區(qū)縣經濟實力，打造強區(qū)強縣，加快推進31個示范工業(yè)園區(qū)建設，著力提升22個現(xiàn)代農業(yè)示范園區(qū)和8個濱海農業(yè)科技園區(qū)的經濟效益。實施農民收入倍增計劃，城鄉(xiāng)低保、優(yōu)撫對象撫恤、農村五保供養(yǎng)、特困救助標準都有所提高。大力提高農村居民社會保障水平，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民生育保險，待遇水平由800元提高到2500元。2013年啟動實施了清新空氣、清水河道、清潔村莊、清潔社區(qū)和綠化美化“四清一綠”行動，改造燃煤供熱鍋爐32座，淘汰黃標車7萬輛，綜合治理河道22條，建成污水處理廠6座，新增造林18.8萬畝，新建改造綠地1600萬平方米。

南京市不斷增強郊區(qū)發(fā)展實力，2013年郊區(qū)生產總值超過4000億元，增長超過12%，郊區(qū)生產總值占全市的比重超過51%。先進制造業(yè)基地加快建設，液晶谷、未來網絡谷、智能電網集聚區(qū)、橋林汽車產業(yè)園等一批重點項目加快推進。2014年將繼續(xù)大力完善社會保障體系，社會保險五項險種參保人員計劃凈增30萬人次，確保城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險覆蓋率達到98%以上；農村五保戶集中、分散供養(yǎng)標準將分別提高到當?shù)剞r村低保標準的1.6倍和1.3倍。扎實推進生態(tài)文明建設，2013年完成3510個村莊環(huán)境整治，啟動“美麗鄉(xiāng)村”五大片區(qū)規(guī)劃建設，新增造林面積7.6萬畝。推進20條黑臭河道整治，城鎮(zhèn)污水日處理能力達200萬噸。2014年計劃建成綠道100公里，創(chuàng)建50條林蔭道，新增20個游園綠地，完成綠化造林面積6萬畝，林木覆蓋率提高到28.9%。

二、統(tǒng)籌主城區(qū)、小城鎮(zhèn)和新農村規(guī)劃與建設

為解決主城區(qū)發(fā)展強勢，但小城鎮(zhèn)和農村發(fā)展明顯滯后，對人口和產業(yè)吸納能力不足的問題，形成一核多心、梯度合理的城市框架體系，七大城市著力建立健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)劃體系，通過“城鄉(xiāng)一套圖、全市一盤棋”來優(yōu)化主城區(qū)、小城鎮(zhèn)和新農村功能布局，統(tǒng)籌基礎設施建設。

上海市2011—2012年分別制訂出臺了《關于加快推進本市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展若干意見》和《“十二五”推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展專項規(guī)劃》，作為未來一個階段切實推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展工作的行動指南。在此基礎上，2013年又出臺了《推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展三年行動計劃（2013—2015年）》，將城鄉(xiāng)一體化各項任務分解細化，確定責任部門、工作目標和時間節(jié)點。以城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃為統(tǒng)領，大力推進郊區(qū)新城和新農村建設，構建互動融合的城鄉(xiāng)建設格局。新城重大基礎設施建設進展順利，產業(yè)支撐能力進一步加強，城市綜合功能進一步完善。2013年共安排約10億元市級土地出讓收入用于新城建設，虹梅南路—金海路越江隧道等骨干道路加快推進，連接松江新城、南匯新城的軌道交通部分區(qū)段建成投運，一批優(yōu)質教育資源引入新城，累計30余家跨國公司地區(qū)總部落戶新城。在新農村建設方面，2013年共安排2.6億元，完成100個村的村莊改造工作，受益農戶達6.8萬戶。7個村列入美麗鄉(xiāng)村建設試點，4萬農戶生活污水處理設施得到改造。解決農民最關心、最直接、最現(xiàn)實的出行問題，完成經濟相對薄弱村莊的村內道路改造約1150公里、危橋改造約910座。

南京市建立健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)劃體系。一方面，以“三個集中”為導向促進“五規(guī)合一”，即以工業(yè)向園區(qū)集中、居住向城鎮(zhèn)集中、農業(yè)向規(guī)模經營集中為導向，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、產業(yè)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、基礎設施規(guī)劃和環(huán)境保護規(guī)劃，有效促進了規(guī)劃間的銜接融合。另一方面，通過規(guī)劃來優(yōu)化城鄉(xiāng)功能布局，形成“1個主城—3個副城—8個新城—60個新市鎮(zhèn)—1300個新社區(qū)”的新型城鎮(zhèn)結構形態(tài)，打造“開發(fā)區(qū)—產業(yè)集中區(qū)—農業(yè)園區(qū)—生態(tài)保護區(qū)”的新型產業(yè)布局形態(tài)。在規(guī)劃的統(tǒng)領下，加快基礎設施向郊區(qū)和農村延伸，著力打造農村“15分鐘出行圈”和“20分鐘生活圈”。加快城鄉(xiāng)路網互連互通、成網成環(huán)，不斷加大農村干線公路建設力度，街鎮(zhèn)一級公路連通率由2010年的35%提高到目前的80%，郊區(qū)公交車全部實現(xiàn)刷卡付費，鎮(zhèn)村公交通達率達90%以上，率先在全國實現(xiàn)水泥路“村村通”。加快農田水利建設，開展農村河道疏浚、村莊河塘清淤，推進全域引江供水工程，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)供水同網同質同價。

三、統(tǒng)籌一、二、三產業(yè)協(xié)調發(fā)展

產業(yè)是財富之源、就業(yè)之基，是大城市健康發(fā)展的支撐。七大城市積極通過穩(wěn)一產、強二產、擴三產，推動產業(yè)結構優(yōu)化升級。

北京市實施都市型現(xiàn)代農業(yè)基礎建設及綜合開發(fā)二期規(guī)劃，著力夯實都市型現(xiàn)代農業(yè)基本生產功能，增強蔬菜自給和畜禽產品供應保障能力。2013年全市農業(yè)總產值同比增長6.6%，糧食畝產增長3.1%，生豬出欄314萬頭，蔬菜及食用菌產量267萬噸，禽蛋產量17.5萬噸，牛奶產量61.5萬噸。加快發(fā)展設施農業(yè)，全市設施農業(yè)收入57億元，增長10.3%。大力發(fā)展農業(yè)節(jié)水，全市節(jié)水灌溉工程覆蓋率達到87%，水利用系數(shù)大幅提高。推進郊區(qū)新型工業(yè)化進程，推動新能源汽車、新機場等一大批重點產業(yè)項目落戶郊區(qū)和小城鎮(zhèn)。大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，溝域旅游全年接待游客3751萬人，實現(xiàn)收入38億元。加快發(fā)展會展農業(yè)，2013年北京成功舉辦了第九屆園博會和首屆農業(yè)嘉年華，2014—2016年，北京還將舉辦世界種子大會、世界葡萄大會、世界馬鈴薯大會和世界月季洲際大會。

武漢市安排市級專項資金7億元，全面建成7萬畝設施蔬菜基地，設施蔬菜年生產能力將達到5億公斤以上，快生菜自給率有望達到80%以上。2013年糧食總產量127萬噸、蔬菜產量688萬噸、生豬出欄308萬頭、家禽出籠5802萬只、禽蛋產量21萬噸、水產品產量49萬噸，同比分別增長0.8%、4.0%、3.3%、4.5%、4.8%和4.7%，保障了全市農產品有效供給。以園區(qū)為主導形式引導工業(yè)向新城區(qū)布局，6個新城區(qū)工業(yè)園區(qū)基礎設施建設投入達到260億元。大力發(fā)展農產品加工業(yè)，全市農產品加工產值達到2100億元，年銷售收入過10億元的農業(yè)龍頭企業(yè)達到10個。鄉(xiāng)村休閑游快速發(fā)展，2013年投資8.5億元，全面啟動36個重點賞花游項目，全市鄉(xiāng)村休閑游經營單位超過1000家，綜合收入達到35億元，同比增長29.6%。

成都市創(chuàng)新“米袋子”和“菜籃子”保障機制，實施水稻規(guī)?；a獎勵政策，在全國副省級城市率先推出政策性蔬菜價格指數(shù)保險。加快發(fā)展現(xiàn)代種業(yè)、綠色有機農業(yè)和農產品精深加工業(yè)，農產品精深加工率達42%。加強農田水利設施建設，東風水庫擴建完成主體工程，新增節(jié)水灌溉面積21.9萬畝。加快新區(qū)產業(yè)發(fā)展，推進新川創(chuàng)新科技園、龍泉國際汽車城、雙流電子信息產業(yè)園、新津新材料產業(yè)園等功能區(qū)建設，引進更多重大產業(yè)化項目，2013年新簽約引進重大項目58個。大力發(fā)展休閑農業(yè)、觀光農業(yè)、體驗農業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)，2013年全市鄉(xiāng)村旅游總人數(shù)約8600萬人次，總收入達到143億元。

四、統(tǒng)籌推進農村土地集體所有、家庭承包、多元經營相結合的改革創(chuàng)新

今年中央1號文件明確提出，在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩(wěn)定農戶承包權、放活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資。根據中央的決策部署，七大城市積極穩(wěn)妥地推進農村土地改革。

上海市加快推進農村土地確權登記頒證，農村土地承包經營權權證發(fā)放率高達99.66%。為引導農村土地規(guī)范流轉，在9個涉農區(qū)縣建成了74個鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地承包經營權流轉服務中心，對具備條件的土地實行統(tǒng)一流轉，保障了農民土地承包經營權益不受侵害，目前全市土地承包經營權流轉率達61%。松江區(qū)從2007年開始，就結合本地實際開展創(chuàng)辦家庭農場的實踐，目前已組建1200多個家庭農場，經營面積占糧田面積的80%。

重慶市自2010年初至2011年6月，完成了640多萬農戶土地承包經營權的確權登記，占應確權農戶總數(shù)的95.8%。加強土地流轉服務，截至2012年底，全市有32個區(qū)縣、795個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和6758個村建立了農村土地流轉服務機構，有30個區(qū)縣開展了農村土地流轉市場建設試點。全市共流轉承包地1280萬畝，流轉率達36.1%，其中204.3萬畝流轉入農民專業(yè)合作社，248.8萬畝流轉入企業(yè)。繼續(xù)完善地票交易制度，目前共交易地票11.84萬畝，已有7.68萬畝地票落地使用，農民直接獲益超過150億元。

成都市探索構建統(tǒng)一的城鄉(xiāng)產權登記管理制度，向村組集體頒發(fā)集體土地所有權證，向農戶頒發(fā)土地使用證和房屋所有權證，截至2013年，全市累計頒發(fā)各類產權證和股權證884萬本。為推進土地承包權和經營權適度有序分離，建立了農村產權流轉平臺，形成了市、縣、鄉(xiāng)三級農村產權交易服務體系，到2013年底，全市農村產權累計流轉16263宗，金額379億元。引導土地向種糧大戶、家庭農場、農民合作社流轉，全市農民合作社達到3519家、家庭農場833家，發(fā)展農業(yè)職業(yè)經理人7903人。

五、統(tǒng)籌促進市民、農民工、農民共享經濟社會發(fā)展成果

為破除制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，七大城市一方面著力破解城鄉(xiāng)二元結構，另一方面逐步化解城市內部二元結構，讓市民、農民工、農民平等參與現(xiàn)代化進程，共同分享經濟社會發(fā)展成果。

重慶市自2010年開始，全面啟動以農民工為重點的戶籍制度改革，并陸續(xù)出臺了46個涉及土地、社保、教育、就業(yè)等方面的政策配套文件，引導農民自愿進城落戶和合理布局。截至2013年底，380多萬農村居民實現(xiàn)進城落戶，全市戶籍人口城鎮(zhèn)化率上升到39.6%。轉戶居民在主城、區(qū)縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)居住的比例大體為3∶3∶4，基本實現(xiàn)了區(qū)域合理分布。切實保障轉戶居民各項待遇落實到位，有277萬多人參加了養(yǎng)老保險，345萬多人參加了醫(yī)療保險。

南京市持續(xù)推動農村勞動力轉移就業(yè)，全面落實免費中等職業(yè)教育，確保城鄉(xiāng)居民均等享受免費職業(yè)介紹和技能培訓補貼，全市農村勞動力轉移就業(yè)率穩(wěn)定在75%以上。積極扶持農民自主創(chuàng)業(yè)，對初始創(chuàng)業(yè)農民實施小額貸款貼息、證照費用補貼、生產經營設施補貼和經營場所租金補貼等“四項補貼”。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民養(yǎng)老保險制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度全覆蓋。出臺《被征地人員社會保障辦法》，各級財政投入139億元，將1983年以來51.28萬失地農民全部納入城市社會保障。

武漢市積極促進農業(yè)轉移人口市民化，2013年實現(xiàn)農村勞動力轉移就業(yè)5.35萬人，并在中心城區(qū)探索建立外來農民工積分入戶政策，計劃今年為流動人口免費發(fā)放30萬張“武漢通”式居住證。探索解決進城農民工住房問題，逐步把進城落戶農民納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系。切實提高農民的社會保障水平，2013年全市新農合參合農民達283萬人，人均實際籌資水平達到380元以上，城鄉(xiāng)低保標準提高15%。

六、統(tǒng)籌處理好政府、企業(yè)、農民三者的關系

在推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，七大城市不僅注重加強政府在宏觀調控、政策引導、公共服務等方面的職責，而且注重通過市場化機制發(fā)揮企業(yè)在促進經濟發(fā)展、創(chuàng)造就業(yè)等方面的積極性，還更加注重保障農民的主體地位，加強農村基層民主管理。

天津市北辰區(qū)努力引導一批技術先進、產業(yè)關聯(lián)度大、帶動能力強、有較強市場競爭力的農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展壯大，并通過政策、規(guī)劃、資金等方面的支持，促進農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)與農戶建立緊密的利益聯(lián)結機制，使廣大農民都得到實惠，增收致富。目前全區(qū)農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)達到18家，帶動農戶1萬多戶，有效促進了農民就業(yè)增收。

成都市自2011年開始實施農村小型公共基礎設施村民自建的改革實踐，對于政府投資200萬元以下的項目，以村為單位，實行政府支持、指導、監(jiān)管與村民自選、自建、自管相結合。政府部門雖進行資金支持但不再直接操作具體項目建設，而是著力做好指導服務和財務制度、工程質量等方面的監(jiān)管。村民自建機制的組織架構由村民議事會、村民委員會和村民監(jiān)事會構成，基本運行方式是村民議事會進行民主決策，村民委員會按照議決結果組織建設，村民監(jiān)事會對項目實施進行監(jiān)督。據統(tǒng)計，與政府包攬代建相比，村民自建在大大縮短工期的同時，可降低40%左右的成本；村民還能獲得勞動報酬，增加收入。今年成都市將在全市范圍內全面推行村民自建。