任愛華　伍文中

【摘 要】 “省直管縣”財(cái)政體制的順利實(shí)施且達(dá)到政策設(shè)計(jì)的良好愿景，呼喚一個(gè)強(qiáng)有力的省級(jí)政府做后盾。文章客觀評(píng)價(jià)河北省“省直管縣”財(cái)政體制運(yùn)行狀況，對(duì)目前省級(jí)財(cái)力保障能力進(jìn)行評(píng)估，針對(duì)性地提出提升河北省省級(jí)財(cái)力保障能力的路徑與措施。

【關(guān)鍵詞】 省直管縣； 省級(jí)財(cái)力； 保障機(jī)制

中圖分類號(hào)：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-5937（2014）14-0084-03

從2012年開始河北省全面推進(jìn)“省直管縣”財(cái)政體制，“省直管縣”之后省與縣直接“對(duì)話”，省對(duì)縣的資金撥付、信息搜集、監(jiān)督調(diào)控等業(yè)務(wù)更加復(fù)雜，省級(jí)財(cái)力承擔(dān)的責(zé)任空前增大，其保障能力大小直接關(guān)乎改革是否順利推進(jìn)。作為一個(gè)轄縣大省，面對(duì)陡增的管理對(duì)象數(shù)量和迥異的各縣縣情，省級(jí)財(cái)力能否滿足全省所有市縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)均衡發(fā)展的調(diào)控需要？如何保證專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金分配的科學(xué)、有效和項(xiàng)目配套資金及時(shí)跟上？基于此，本文在評(píng)估河北省省級(jí)財(cái)力保障機(jī)制的基礎(chǔ)上，構(gòu)建省級(jí)財(cái)力穩(wěn)定增長(zhǎng)及均衡配置平臺(tái)，確保省級(jí)政府在省管縣財(cái)政改革實(shí)踐中能“管得夠、管得住、管得好”。

一、“省直管縣”財(cái)政體制下河北省省級(jí)財(cái)力及政府間財(cái)力概況

（一）河北省省級(jí)財(cái)力總量及人均概況

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，河北省省級(jí)財(cái)力不斷提升。2004年河北省省級(jí)財(cái)政收入為778.33億元，財(cái)政支出為785.56億元，到2011年省級(jí)財(cái)政收入增加到3 017.59億元，增長(zhǎng)了近3倍，財(cái)政支出增加到3 537.39億元，增長(zhǎng)了3.5倍。但是，河北省又是人口大省，人均財(cái)力匱乏。以2011年為例，人均財(cái)政收入為全國(guó)水平的54%，人均財(cái)政支出為全國(guó)水平的60.2%。非但如此，其在全國(guó)的排名也不甚理想。河北省人均財(cái)政收支能力在全國(guó)居中下游，財(cái)政支出更是倒數(shù)三名之列。省級(jí)財(cái)政保障能力不容樂觀（見表1）。

（二）河北省政府間財(cái)政收支配置格局

選擇從2004年開始進(jìn)行分析，主要考慮到河北省從2005年開始推行“省直管縣”財(cái)政體制，這樣就更能全面考察“省直管縣”財(cái)政體制對(duì)河北省政府間財(cái)力配置影響（見表2）。

河北省本級(jí)財(cái)力占比基本上在20%～25%之間，縣本級(jí)占比在30%～35%左右徘徊，而市本級(jí)占比從2004年開始上升，基本在43%左右。這說明，自“省直管縣”財(cái)政體制實(shí)施以來，河北省財(cái)政收入配置格局是省縣兩頭小、市級(jí)中間大的“紡錘狀”。這與“省直管縣”財(cái)政體制設(shè)計(jì)初衷“做大省級(jí)、做小市級(jí)、做強(qiáng)縣級(jí)”所要求的“啞鈴狀”格局大相徑庭，甚或是漸行漸遠(yuǎn)。這與擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的改革趨勢(shì)、與實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的發(fā)展目標(biāo)、與“省直管縣”背景下提升省級(jí)財(cái)政保障能力的現(xiàn)實(shí)需要都是背道而馳的。

二、“省直管縣”財(cái)政體制下省級(jí)財(cái)力保障能力評(píng)估——以河北省為例

（一）評(píng)估指標(biāo)體系

基于既有的財(cái)政管理技術(shù)水平，兼顧指標(biāo)選取獨(dú)立性、可量化、全面性、獲得性等原則，將嘗試性確立地方政府基本財(cái)力保障能力評(píng)估指標(biāo)體系（見表3）。

（二）評(píng)估程序

第一步，計(jì)算各縣市基本財(cái)政能力

本文的財(cái)政能力其實(shí)包含了現(xiàn)實(shí)的財(cái)政能力和潛在的財(cái)政能力。在計(jì)算各地標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政能力之前必須對(duì)計(jì)量單位各異的指標(biāo)進(jìn)行無量綱化處理。

為了排除各項(xiàng)指標(biāo)量綱帶來的數(shù)值間的懸殊差別影響，一般需要對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)作無量綱化處理。常用的無量綱化方法有“標(biāo)準(zhǔn)化法”。其數(shù)據(jù)消除量綱的方法為：

取Xi=（xi-xi）/Si （i=1，2，…6表示標(biāo)準(zhǔn)財(cái)力中的6個(gè)指標(biāo)） （1）

式中xi、Si分別為第i項(xiàng)指標(biāo)觀測(cè)值（樣本）平均值和（樣本）均方差。顯然，Xi的（樣本）平均值和（樣本）均方差分別為0和1。

指標(biāo)調(diào)整之后，各縣市的財(cái)政能力指數(shù)總值FC為：

第二步，計(jì)算各縣市標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政需求

計(jì)算各縣市標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政需求的辦法和過程與計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政能力一致，在進(jìn)行無量綱化處理的基礎(chǔ)上加總?？梢缘贸龈鞯氐幕矩?cái)政需求指數(shù)總值FD為：

第三步，計(jì)算各縣市財(cái)政保障能力指數(shù)

在計(jì)算了各地的標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政能力指數(shù)和基本財(cái)政需求指數(shù)之后，用標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政能力指數(shù)減去標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政需求指數(shù)，可得到各地財(cái)政保障能力指數(shù)FI為：

FIj=（FCj-FDj）/FDj

如果某地的財(cái)政保障能力指數(shù)小于0，則表示其標(biāo)準(zhǔn)財(cái)力低于其基本財(cái)政需要。在計(jì)算了各地的財(cái)政保障能力指數(shù)之后，用省級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付來矯正原有標(biāo)準(zhǔn)財(cái)力低于基本財(cái)政需求的縣市。彌補(bǔ)缺口和省級(jí)財(cái)政實(shí)際可支配轉(zhuǎn)移支付資金的差額就可以評(píng)估出省級(jí)財(cái)政保障能力：前者大于后者，說明省級(jí)財(cái)政保障能力弱；反之，則說明省級(jí)財(cái)政保障能力強(qiáng)。

（三）評(píng)估結(jié)果——以2011年為例

按照上文的計(jì)算程序和方法，計(jì)算河北省2011年各個(gè)縣市的基本財(cái)政保障能力，鑒于篇幅有限，本文只將河北省縣市財(cái)政保障能力為正的縣市列于表4。

可以看出，河北省近幾年來，135個(gè)直管縣縣市中只有赤城、藁城、灤平、寬城、沙河、三河、大廠等22個(gè)縣市能做到基本財(cái)力自保，占全省縣市數(shù)的16.29%。其余各縣市多年來一直處在基本財(cái)力欠賬的地步。縣市基本財(cái)力欠賬的原因很多，但可以說，省級(jí)財(cái)政保障不力是主要原因。尤其在財(cái)政部要求各省力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)“縣市基本財(cái)力保障”之后，更說明了河北省的省級(jí)財(cái)政保障能力很弱。河北省省級(jí)財(cái)政保障能力不足的原因很多，比如整體財(cái)政實(shí)力薄弱?？陀^地說，河北省是“經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省”，但不是“財(cái)政強(qiáng)省”。同時(shí)，“省直管縣”財(cái)政體制改革不徹底也導(dǎo)致了省級(jí)財(cái)政保障能力不足，突出的表現(xiàn)就是市級(jí)財(cái)政占有財(cái)力過大。

三、提升河北省省級(jí)財(cái)力保障能力策略研究

（一）強(qiáng)化省級(jí)財(cái)力汲取能力

“省直管縣”財(cái)政體制對(duì)省級(jí)財(cái)政保障能力提出了嚴(yán)峻的考驗(yàn)。強(qiáng)化省級(jí)財(cái)政保障能力可以從以下幾個(gè)方面入手：第一，重新劃分省市收支責(zé)任，將市級(jí)政府一部分與支出責(zé)任沒有對(duì)應(yīng)的財(cái)政收入上劃到省級(jí)。第二，強(qiáng)化稅收征管，提高各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)稅收努力程度。第三，明確省級(jí)政府保障能力的目標(biāo)。提高省級(jí)政府財(cái)力比重不是目的，最終目的應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化。

（二）建立財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制

構(gòu)建財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制其實(shí)就是確保財(cái)政收入增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相協(xié)調(diào)，保持充分和彈性增長(zhǎng)。就河北省而言，當(dāng)務(wù)之急是實(shí)現(xiàn)從“經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省”到“財(cái)政強(qiáng)省”的跨越。目前河北省GDP構(gòu)成比重仍呈現(xiàn)高度的重化工特征，第二產(chǎn)業(yè)占比近54%，高于全國(guó)平均水平7個(gè)百分點(diǎn)。而第三產(chǎn)業(yè)比重34.6%則低于全國(guó)平均水平43.1%近9個(gè)百分點(diǎn)。構(gòu)建穩(wěn)定增長(zhǎng)的收入機(jī)制根本的出路就是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，提高河北省GDP的整體質(zhì)量。

（三）健全縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制

在增強(qiáng)省級(jí)財(cái)政調(diào)控能力的同時(shí)必須建立縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制。建立與健全縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制的基本思路：第一，樹立持久推進(jìn)的戰(zhàn)略考量。盡管中央財(cái)政對(duì)各地消除縣級(jí)政府基本財(cái)力缺口考核時(shí)間為2012年底，但縣級(jí)基本財(cái)政保障是一個(gè)永恒的主題，尤其對(duì)縣級(jí)差距懸殊的省份更是如此。第二，改革財(cái)政困難縣（市）一般性財(cái)力轉(zhuǎn)移支付。建議將農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付、縣級(jí)基本財(cái)力保障獎(jiǎng)補(bǔ)資金、社會(huì)保障和就業(yè)一般公共服務(wù)轉(zhuǎn)移支付等整合為“縣鄉(xiāng)基本財(cái)力轉(zhuǎn)移支付”，專門用于對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政基本支出缺口彌補(bǔ)，目的明確，方向突出，又便于管理。第三，建立縣級(jí)財(cái)政努力激勵(lì)機(jī)制。將現(xiàn)行的激勵(lì)性財(cái)政體制轉(zhuǎn)移支付、對(duì)縣稅收返還、部分非配套性的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等統(tǒng)一整合為“縣鄉(xiāng)財(cái)政努力激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付”。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 賈康.中國(guó)財(cái)政體制改革之后的分權(quán)問題[J].改革，2013（2）.

[2] 鄧子基，楊志宏.省管縣改革、財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展[J].廈門大學(xué)學(xué)報(bào)，2012（4）.

[3] 毛捷，趙靜.“省直管縣”財(cái)政改革促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)證分析[J].財(cái)政研究，2012（1）.

[4] 邢國(guó)輝.科學(xué)切分河北省財(cái)政“蛋糕”研究[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2012（6）.

[5] 鐘曉敏.省直管縣改革：緣起、路徑與未來方向[J].財(cái)經(jīng)論叢，2011（6）.

[6] 于長(zhǎng)革.“省直管縣”財(cái)政改革需要在推進(jìn)中完善和創(chuàng)新[J].中國(guó)財(cái)政，2011（8）.endprint

【摘 要】 “省直管縣”財(cái)政體制的順利實(shí)施且達(dá)到政策設(shè)計(jì)的良好愿景，呼喚一個(gè)強(qiáng)有力的省級(jí)政府做后盾。文章客觀評(píng)價(jià)河北省“省直管縣”財(cái)政體制運(yùn)行狀況，對(duì)目前省級(jí)財(cái)力保障能力進(jìn)行評(píng)估，針對(duì)性地提出提升河北省省級(jí)財(cái)力保障能力的路徑與措施。

【關(guān)鍵詞】 省直管縣； 省級(jí)財(cái)力； 保障機(jī)制

中圖分類號(hào)：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-5937（2014）14-0084-03

從2012年開始河北省全面推進(jìn)“省直管縣”財(cái)政體制，“省直管縣”之后省與縣直接“對(duì)話”，省對(duì)縣的資金撥付、信息搜集、監(jiān)督調(diào)控等業(yè)務(wù)更加復(fù)雜，省級(jí)財(cái)力承擔(dān)的責(zé)任空前增大，其保障能力大小直接關(guān)乎改革是否順利推進(jìn)。作為一個(gè)轄縣大省，面對(duì)陡增的管理對(duì)象數(shù)量和迥異的各縣縣情，省級(jí)財(cái)力能否滿足全省所有市縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)均衡發(fā)展的調(diào)控需要？如何保證專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金分配的科學(xué)、有效和項(xiàng)目配套資金及時(shí)跟上？基于此，本文在評(píng)估河北省省級(jí)財(cái)力保障機(jī)制的基礎(chǔ)上，構(gòu)建省級(jí)財(cái)力穩(wěn)定增長(zhǎng)及均衡配置平臺(tái)，確保省級(jí)政府在省管縣財(cái)政改革實(shí)踐中能“管得夠、管得住、管得好”。

一、“省直管縣”財(cái)政體制下河北省省級(jí)財(cái)力及政府間財(cái)力概況

（一）河北省省級(jí)財(cái)力總量及人均概況

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，河北省省級(jí)財(cái)力不斷提升。2004年河北省省級(jí)財(cái)政收入為778.33億元，財(cái)政支出為785.56億元，到2011年省級(jí)財(cái)政收入增加到3 017.59億元，增長(zhǎng)了近3倍，財(cái)政支出增加到3 537.39億元，增長(zhǎng)了3.5倍。但是，河北省又是人口大省，人均財(cái)力匱乏。以2011年為例，人均財(cái)政收入為全國(guó)水平的54%，人均財(cái)政支出為全國(guó)水平的60.2%。非但如此，其在全國(guó)的排名也不甚理想。河北省人均財(cái)政收支能力在全國(guó)居中下游，財(cái)政支出更是倒數(shù)三名之列。省級(jí)財(cái)政保障能力不容樂觀（見表1）。

（二）河北省政府間財(cái)政收支配置格局

選擇從2004年開始進(jìn)行分析，主要考慮到河北省從2005年開始推行“省直管縣”財(cái)政體制，這樣就更能全面考察“省直管縣”財(cái)政體制對(duì)河北省政府間財(cái)力配置影響（見表2）。

河北省本級(jí)財(cái)力占比基本上在20%～25%之間，縣本級(jí)占比在30%～35%左右徘徊，而市本級(jí)占比從2004年開始上升，基本在43%左右。這說明，自“省直管縣”財(cái)政體制實(shí)施以來，河北省財(cái)政收入配置格局是省縣兩頭小、市級(jí)中間大的“紡錘狀”。這與“省直管縣”財(cái)政體制設(shè)計(jì)初衷“做大省級(jí)、做小市級(jí)、做強(qiáng)縣級(jí)”所要求的“啞鈴狀”格局大相徑庭，甚或是漸行漸遠(yuǎn)。這與擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的改革趨勢(shì)、與實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的發(fā)展目標(biāo)、與“省直管縣”背景下提升省級(jí)財(cái)政保障能力的現(xiàn)實(shí)需要都是背道而馳的。

二、“省直管縣”財(cái)政體制下省級(jí)財(cái)力保障能力評(píng)估——以河北省為例

（一）評(píng)估指標(biāo)體系

基于既有的財(cái)政管理技術(shù)水平，兼顧指標(biāo)選取獨(dú)立性、可量化、全面性、獲得性等原則，將嘗試性確立地方政府基本財(cái)力保障能力評(píng)估指標(biāo)體系（見表3）。

（二）評(píng)估程序

第一步，計(jì)算各縣市基本財(cái)政能力

本文的財(cái)政能力其實(shí)包含了現(xiàn)實(shí)的財(cái)政能力和潛在的財(cái)政能力。在計(jì)算各地標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政能力之前必須對(duì)計(jì)量單位各異的指標(biāo)進(jìn)行無量綱化處理。

為了排除各項(xiàng)指標(biāo)量綱帶來的數(shù)值間的懸殊差別影響，一般需要對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)作無量綱化處理。常用的無量綱化方法有“標(biāo)準(zhǔn)化法”。其數(shù)據(jù)消除量綱的方法為：

取Xi=（xi-xi）/Si （i=1，2，…6表示標(biāo)準(zhǔn)財(cái)力中的6個(gè)指標(biāo)） （1）

式中xi、Si分別為第i項(xiàng)指標(biāo)觀測(cè)值（樣本）平均值和（樣本）均方差。顯然，Xi的（樣本）平均值和（樣本）均方差分別為0和1。

指標(biāo)調(diào)整之后，各縣市的財(cái)政能力指數(shù)總值FC為：

第二步，計(jì)算各縣市標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政需求

計(jì)算各縣市標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政需求的辦法和過程與計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政能力一致，在進(jìn)行無量綱化處理的基礎(chǔ)上加總?？梢缘贸龈鞯氐幕矩?cái)政需求指數(shù)總值FD為：

第三步，計(jì)算各縣市財(cái)政保障能力指數(shù)

在計(jì)算了各地的標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政能力指數(shù)和基本財(cái)政需求指數(shù)之后，用標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政能力指數(shù)減去標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政需求指數(shù)，可得到各地財(cái)政保障能力指數(shù)FI為：

FIj=（FCj-FDj）/FDj

如果某地的財(cái)政保障能力指數(shù)小于0，則表示其標(biāo)準(zhǔn)財(cái)力低于其基本財(cái)政需要。在計(jì)算了各地的財(cái)政保障能力指數(shù)之后，用省級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付來矯正原有標(biāo)準(zhǔn)財(cái)力低于基本財(cái)政需求的縣市。彌補(bǔ)缺口和省級(jí)財(cái)政實(shí)際可支配轉(zhuǎn)移支付資金的差額就可以評(píng)估出省級(jí)財(cái)政保障能力：前者大于后者，說明省級(jí)財(cái)政保障能力弱；反之，則說明省級(jí)財(cái)政保障能力強(qiáng)。

（三）評(píng)估結(jié)果——以2011年為例

按照上文的計(jì)算程序和方法，計(jì)算河北省2011年各個(gè)縣市的基本財(cái)政保障能力，鑒于篇幅有限，本文只將河北省縣市財(cái)政保障能力為正的縣市列于表4。

可以看出，河北省近幾年來，135個(gè)直管縣縣市中只有赤城、藁城、灤平、寬城、沙河、三河、大廠等22個(gè)縣市能做到基本財(cái)力自保，占全省縣市數(shù)的16.29%。其余各縣市多年來一直處在基本財(cái)力欠賬的地步?？h市基本財(cái)力欠賬的原因很多，但可以說，省級(jí)財(cái)政保障不力是主要原因。尤其在財(cái)政部要求各省力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)“縣市基本財(cái)力保障”之后，更說明了河北省的省級(jí)財(cái)政保障能力很弱。河北省省級(jí)財(cái)政保障能力不足的原因很多，比如整體財(cái)政實(shí)力薄弱?？陀^地說，河北省是“經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省”，但不是“財(cái)政強(qiáng)省”。同時(shí)，“省直管縣”財(cái)政體制改革不徹底也導(dǎo)致了省級(jí)財(cái)政保障能力不足，突出的表現(xiàn)就是市級(jí)財(cái)政占有財(cái)力過大。

三、提升河北省省級(jí)財(cái)力保障能力策略研究

（一）強(qiáng)化省級(jí)財(cái)力汲取能力

“省直管縣”財(cái)政體制對(duì)省級(jí)財(cái)政保障能力提出了嚴(yán)峻的考驗(yàn)。強(qiáng)化省級(jí)財(cái)政保障能力可以從以下幾個(gè)方面入手：第一，重新劃分省市收支責(zé)任，將市級(jí)政府一部分與支出責(zé)任沒有對(duì)應(yīng)的財(cái)政收入上劃到省級(jí)。第二，強(qiáng)化稅收征管，提高各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)稅收努力程度。第三，明確省級(jí)政府保障能力的目標(biāo)。提高省級(jí)政府財(cái)力比重不是目的，最終目的應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化。

（二）建立財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制

構(gòu)建財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制其實(shí)就是確保財(cái)政收入增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相協(xié)調(diào)，保持充分和彈性增長(zhǎng)。就河北省而言，當(dāng)務(wù)之急是實(shí)現(xiàn)從“經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省”到“財(cái)政強(qiáng)省”的跨越。目前河北省GDP構(gòu)成比重仍呈現(xiàn)高度的重化工特征，第二產(chǎn)業(yè)占比近54%，高于全國(guó)平均水平7個(gè)百分點(diǎn)。而第三產(chǎn)業(yè)比重34.6%則低于全國(guó)平均水平43.1%近9個(gè)百分點(diǎn)。構(gòu)建穩(wěn)定增長(zhǎng)的收入機(jī)制根本的出路就是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，提高河北省GDP的整體質(zhì)量。

（三）健全縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制

在增強(qiáng)省級(jí)財(cái)政調(diào)控能力的同時(shí)必須建立縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制。建立與健全縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制的基本思路：第一，樹立持久推進(jìn)的戰(zhàn)略考量。盡管中央財(cái)政對(duì)各地消除縣級(jí)政府基本財(cái)力缺口考核時(shí)間為2012年底，但縣級(jí)基本財(cái)政保障是一個(gè)永恒的主題，尤其對(duì)縣級(jí)差距懸殊的省份更是如此。第二，改革財(cái)政困難縣（市）一般性財(cái)力轉(zhuǎn)移支付。建議將農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付、縣級(jí)基本財(cái)力保障獎(jiǎng)補(bǔ)資金、社會(huì)保障和就業(yè)一般公共服務(wù)轉(zhuǎn)移支付等整合為“縣鄉(xiāng)基本財(cái)力轉(zhuǎn)移支付”，專門用于對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政基本支出缺口彌補(bǔ)，目的明確，方向突出，又便于管理。第三，建立縣級(jí)財(cái)政努力激勵(lì)機(jī)制。將現(xiàn)行的激勵(lì)性財(cái)政體制轉(zhuǎn)移支付、對(duì)縣稅收返還、部分非配套性的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等統(tǒng)一整合為“縣鄉(xiāng)財(cái)政努力激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付”。

【參考文獻(xiàn)】

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[3] 毛捷，趙靜.“省直管縣”財(cái)政改革促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)證分析[J].財(cái)政研究，2012（1）.

[4] 邢國(guó)輝.科學(xué)切分河北省財(cái)政“蛋糕”研究[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2012（6）.

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[6] 于長(zhǎng)革.“省直管縣”財(cái)政改革需要在推進(jìn)中完善和創(chuàng)新[J].中國(guó)財(cái)政，2011（8）.endprint

【摘 要】 “省直管縣”財(cái)政體制的順利實(shí)施且達(dá)到政策設(shè)計(jì)的良好愿景，呼喚一個(gè)強(qiáng)有力的省級(jí)政府做后盾。文章客觀評(píng)價(jià)河北省“省直管縣”財(cái)政體制運(yùn)行狀況，對(duì)目前省級(jí)財(cái)力保障能力進(jìn)行評(píng)估，針對(duì)性地提出提升河北省省級(jí)財(cái)力保障能力的路徑與措施。

【關(guān)鍵詞】 省直管縣； 省級(jí)財(cái)力； 保障機(jī)制

中圖分類號(hào)：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-5937（2014）14-0084-03

從2012年開始河北省全面推進(jìn)“省直管縣”財(cái)政體制，“省直管縣”之后省與縣直接“對(duì)話”，省對(duì)縣的資金撥付、信息搜集、監(jiān)督調(diào)控等業(yè)務(wù)更加復(fù)雜，省級(jí)財(cái)力承擔(dān)的責(zé)任空前增大，其保障能力大小直接關(guān)乎改革是否順利推進(jìn)。作為一個(gè)轄縣大省，面對(duì)陡增的管理對(duì)象數(shù)量和迥異的各縣縣情，省級(jí)財(cái)力能否滿足全省所有市縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)均衡發(fā)展的調(diào)控需要？如何保證專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金分配的科學(xué)、有效和項(xiàng)目配套資金及時(shí)跟上？基于此，本文在評(píng)估河北省省級(jí)財(cái)力保障機(jī)制的基礎(chǔ)上，構(gòu)建省級(jí)財(cái)力穩(wěn)定增長(zhǎng)及均衡配置平臺(tái)，確保省級(jí)政府在省管縣財(cái)政改革實(shí)踐中能“管得夠、管得住、管得好”。

一、“省直管縣”財(cái)政體制下河北省省級(jí)財(cái)力及政府間財(cái)力概況

（一）河北省省級(jí)財(cái)力總量及人均概況

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，河北省省級(jí)財(cái)力不斷提升。2004年河北省省級(jí)財(cái)政收入為778.33億元，財(cái)政支出為785.56億元，到2011年省級(jí)財(cái)政收入增加到3 017.59億元，增長(zhǎng)了近3倍，財(cái)政支出增加到3 537.39億元，增長(zhǎng)了3.5倍。但是，河北省又是人口大省，人均財(cái)力匱乏。以2011年為例，人均財(cái)政收入為全國(guó)水平的54%，人均財(cái)政支出為全國(guó)水平的60.2%。非但如此，其在全國(guó)的排名也不甚理想。河北省人均財(cái)政收支能力在全國(guó)居中下游，財(cái)政支出更是倒數(shù)三名之列。省級(jí)財(cái)政保障能力不容樂觀（見表1）。

（二）河北省政府間財(cái)政收支配置格局

選擇從2004年開始進(jìn)行分析，主要考慮到河北省從2005年開始推行“省直管縣”財(cái)政體制，這樣就更能全面考察“省直管縣”財(cái)政體制對(duì)河北省政府間財(cái)力配置影響（見表2）。

河北省本級(jí)財(cái)力占比基本上在20%～25%之間，縣本級(jí)占比在30%～35%左右徘徊，而市本級(jí)占比從2004年開始上升，基本在43%左右。這說明，自“省直管縣”財(cái)政體制實(shí)施以來，河北省財(cái)政收入配置格局是省縣兩頭小、市級(jí)中間大的“紡錘狀”。這與“省直管縣”財(cái)政體制設(shè)計(jì)初衷“做大省級(jí)、做小市級(jí)、做強(qiáng)縣級(jí)”所要求的“啞鈴狀”格局大相徑庭，甚或是漸行漸遠(yuǎn)。這與擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的改革趨勢(shì)、與實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的發(fā)展目標(biāo)、與“省直管縣”背景下提升省級(jí)財(cái)政保障能力的現(xiàn)實(shí)需要都是背道而馳的。

二、“省直管縣”財(cái)政體制下省級(jí)財(cái)力保障能力評(píng)估——以河北省為例

（一）評(píng)估指標(biāo)體系

基于既有的財(cái)政管理技術(shù)水平，兼顧指標(biāo)選取獨(dú)立性、可量化、全面性、獲得性等原則，將嘗試性確立地方政府基本財(cái)力保障能力評(píng)估指標(biāo)體系（見表3）。

（二）評(píng)估程序

第一步，計(jì)算各縣市基本財(cái)政能力

本文的財(cái)政能力其實(shí)包含了現(xiàn)實(shí)的財(cái)政能力和潛在的財(cái)政能力。在計(jì)算各地標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政能力之前必須對(duì)計(jì)量單位各異的指標(biāo)進(jìn)行無量綱化處理。

為了排除各項(xiàng)指標(biāo)量綱帶來的數(shù)值間的懸殊差別影響，一般需要對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)作無量綱化處理。常用的無量綱化方法有“標(biāo)準(zhǔn)化法”。其數(shù)據(jù)消除量綱的方法為：

取Xi=（xi-xi）/Si （i=1，2，…6表示標(biāo)準(zhǔn)財(cái)力中的6個(gè)指標(biāo)） （1）

式中xi、Si分別為第i項(xiàng)指標(biāo)觀測(cè)值（樣本）平均值和（樣本）均方差。顯然，Xi的（樣本）平均值和（樣本）均方差分別為0和1。

指標(biāo)調(diào)整之后，各縣市的財(cái)政能力指數(shù)總值FC為：

第二步，計(jì)算各縣市標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政需求

計(jì)算各縣市標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政需求的辦法和過程與計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政能力一致，在進(jìn)行無量綱化處理的基礎(chǔ)上加總。可以得出各地的基本財(cái)政需求指數(shù)總值FD為：

第三步，計(jì)算各縣市財(cái)政保障能力指數(shù)

在計(jì)算了各地的標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政能力指數(shù)和基本財(cái)政需求指數(shù)之后，用標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政能力指數(shù)減去標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政需求指數(shù)，可得到各地財(cái)政保障能力指數(shù)FI為：

FIj=（FCj-FDj）/FDj

如果某地的財(cái)政保障能力指數(shù)小于0，則表示其標(biāo)準(zhǔn)財(cái)力低于其基本財(cái)政需要。在計(jì)算了各地的財(cái)政保障能力指數(shù)之后，用省級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付來矯正原有標(biāo)準(zhǔn)財(cái)力低于基本財(cái)政需求的縣市。彌補(bǔ)缺口和省級(jí)財(cái)政實(shí)際可支配轉(zhuǎn)移支付資金的差額就可以評(píng)估出省級(jí)財(cái)政保障能力：前者大于后者，說明省級(jí)財(cái)政保障能力弱；反之，則說明省級(jí)財(cái)政保障能力強(qiáng)。

（三）評(píng)估結(jié)果——以2011年為例

按照上文的計(jì)算程序和方法，計(jì)算河北省2011年各個(gè)縣市的基本財(cái)政保障能力，鑒于篇幅有限，本文只將河北省縣市財(cái)政保障能力為正的縣市列于表4。

可以看出，河北省近幾年來，135個(gè)直管縣縣市中只有赤城、藁城、灤平、寬城、沙河、三河、大廠等22個(gè)縣市能做到基本財(cái)力自保，占全省縣市數(shù)的16.29%。其余各縣市多年來一直處在基本財(cái)力欠賬的地步?？h市基本財(cái)力欠賬的原因很多，但可以說，省級(jí)財(cái)政保障不力是主要原因。尤其在財(cái)政部要求各省力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)“縣市基本財(cái)力保障”之后，更說明了河北省的省級(jí)財(cái)政保障能力很弱。河北省省級(jí)財(cái)政保障能力不足的原因很多，比如整體財(cái)政實(shí)力薄弱?？陀^地說，河北省是“經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省”，但不是“財(cái)政強(qiáng)省”。同時(shí)，“省直管縣”財(cái)政體制改革不徹底也導(dǎo)致了省級(jí)財(cái)政保障能力不足，突出的表現(xiàn)就是市級(jí)財(cái)政占有財(cái)力過大。

三、提升河北省省級(jí)財(cái)力保障能力策略研究

（一）強(qiáng)化省級(jí)財(cái)力汲取能力

“省直管縣”財(cái)政體制對(duì)省級(jí)財(cái)政保障能力提出了嚴(yán)峻的考驗(yàn)。強(qiáng)化省級(jí)財(cái)政保障能力可以從以下幾個(gè)方面入手：第一，重新劃分省市收支責(zé)任，將市級(jí)政府一部分與支出責(zé)任沒有對(duì)應(yīng)的財(cái)政收入上劃到省級(jí)。第二，強(qiáng)化稅收征管，提高各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)稅收努力程度。第三，明確省級(jí)政府保障能力的目標(biāo)。提高省級(jí)政府財(cái)力比重不是目的，最終目的應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化。

（二）建立財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制

構(gòu)建財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制其實(shí)就是確保財(cái)政收入增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相協(xié)調(diào)，保持充分和彈性增長(zhǎng)。就河北省而言，當(dāng)務(wù)之急是實(shí)現(xiàn)從“經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省”到“財(cái)政強(qiáng)省”的跨越。目前河北省GDP構(gòu)成比重仍呈現(xiàn)高度的重化工特征，第二產(chǎn)業(yè)占比近54%，高于全國(guó)平均水平7個(gè)百分點(diǎn)。而第三產(chǎn)業(yè)比重34.6%則低于全國(guó)平均水平43.1%近9個(gè)百分點(diǎn)。構(gòu)建穩(wěn)定增長(zhǎng)的收入機(jī)制根本的出路就是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，提高河北省GDP的整體質(zhì)量。

（三）健全縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制

在增強(qiáng)省級(jí)財(cái)政調(diào)控能力的同時(shí)必須建立縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制。建立與健全縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制的基本思路：第一，樹立持久推進(jìn)的戰(zhàn)略考量。盡管中央財(cái)政對(duì)各地消除縣級(jí)政府基本財(cái)力缺口考核時(shí)間為2012年底，但縣級(jí)基本財(cái)政保障是一個(gè)永恒的主題，尤其對(duì)縣級(jí)差距懸殊的省份更是如此。第二，改革財(cái)政困難縣（市）一般性財(cái)力轉(zhuǎn)移支付。建議將農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付、縣級(jí)基本財(cái)力保障獎(jiǎng)補(bǔ)資金、社會(huì)保障和就業(yè)一般公共服務(wù)轉(zhuǎn)移支付等整合為“縣鄉(xiāng)基本財(cái)力轉(zhuǎn)移支付”，專門用于對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政基本支出缺口彌補(bǔ)，目的明確，方向突出，又便于管理。第三，建立縣級(jí)財(cái)政努力激勵(lì)機(jī)制。將現(xiàn)行的激勵(lì)性財(cái)政體制轉(zhuǎn)移支付、對(duì)縣稅收返還、部分非配套性的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等統(tǒng)一整合為“縣鄉(xiāng)財(cái)政努力激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付”。

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