盧文剛 黃小珍

(暨南大學(xué)公共管理學(xué)院/應(yīng)急管理學(xué)院 廣州510630)

隨著我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力、政治影響力在世界上的日漸強(qiáng)大，以及我國實(shí)行積極“走出去”戰(zhàn)略，越來越多的中國企業(yè)與公民到國外尋求發(fā)展機(jī)會。外交部數(shù)據(jù)顯示，我國目前已有2 萬多家企業(yè)分布在世界近200 個(gè)國家和地區(qū)，內(nèi)地居民出入境人次連續(xù)4年都以每年1000 萬的數(shù)量在增長［1］。與此同時(shí)，在當(dāng)今國際形勢持續(xù)深刻變化、傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全威脅相互交織的大背景下，世界一些國家和地區(qū)局勢動蕩、安全狀況日漸凸顯，中國公民和機(jī)構(gòu)在海外遭遇突發(fā)事件也越來越頻繁，并呈常態(tài)化和集中爆發(fā)態(tài)勢。海外突發(fā)事件涉及的國家和影響因素往往廣泛和多元，也往往具有極其復(fù)雜的多重性或疊加性、破壞的嚴(yán)重性以及應(yīng)急處置的困難性等危機(jī)特征，因此對中國公民和機(jī)構(gòu)在海外的人身財(cái)產(chǎn)安全造成嚴(yán)重威脅，給我國現(xiàn)行的領(lǐng)事保護(hù)制度以及應(yīng)急管理工作帶來巨大挑戰(zhàn)。應(yīng)急撤僑行動是世界各國應(yīng)對海外突發(fā)事件時(shí)保護(hù)本國公民最直接的方式。由于我國海外應(yīng)急管理工作還處于起步階段，像海外突發(fā)事件撤僑行動這樣專門領(lǐng)域的應(yīng)急管理研究和工作機(jī)制尚不成熟，加之海外突發(fā)事件撤僑行動難度大、涉及因素多且復(fù)雜，如若處置不當(dāng)，勢必對我國僑民的生命和財(cái)產(chǎn)安全造成進(jìn)一步威脅，影響到我國與事發(fā)國之間的外交關(guān)系，甚至?xí)绊懳覈膰H形象，對我國的經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展造成損害，因此海外突發(fā)事件應(yīng)急撤僑管理亟需改善和優(yōu)化。

一 海外撤僑應(yīng)急管理的涵義和中國近十年歷次撤僑行動

(一)海外突發(fā)事件撤僑應(yīng)急管理的相關(guān)涵義

我國國務(wù)院發(fā)布的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中，對突發(fā)公共事件的定義是:突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會危害，危及公共安全的緊急事件［2］。海外突發(fā)事件則是指發(fā)生在本國以外的其他國家和地區(qū)，但與本國人民的生命、財(cái)產(chǎn)和國家的主權(quán)、安全和權(quán)益直接相關(guān)，處置不當(dāng)則會影響本國海外公民的生命財(cái)產(chǎn)安全、與事發(fā)國的外交關(guān)系乃至本國國家穩(wěn)定與和諧發(fā)展的緊急事件。

撤僑行動是指一國政府通過外交等手段，在發(fā)生境外緊急事件，且根據(jù)形勢研判事件的發(fā)展趨勢將會對居住在境外的本國公民的生命和財(cái)產(chǎn)安全造成極大傷害時(shí)，及時(shí)將本國僑民撤回本國政府管轄的行政區(qū)域的外交行為。撤僑行動屬于突發(fā)事件應(yīng)急管理的范疇，主要是在其他國家或地區(qū)爆發(fā)突發(fā)事件并對居住在該國的本國僑民造成極大威脅時(shí)所采取的應(yīng)急救援處置等系統(tǒng)行為及其過程。海外撤僑行動不僅體現(xiàn)了一國在其國家治理體系應(yīng)對突發(fā)事件的應(yīng)急能力的高低，體現(xiàn)了該國對本國公民“以人為本”的關(guān)切，更體現(xiàn)了該國外交實(shí)力和國際影響力的強(qiáng)弱。

(二)近十年來中國應(yīng)對海外突發(fā)事件的歷次撤僑行動

從2005—2014年近10年間，中國政府在應(yīng)對海外突發(fā)事件時(shí)，為保護(hù)中國境外公民和機(jī)構(gòu)的人身及財(cái)產(chǎn)安全，進(jìn)行了10 多次規(guī)模不一的緊急撤僑行動(見表1)，使得相關(guān)事件中的中國海外公民的人身和財(cái)產(chǎn)安全得到有效的保護(hù)，同時(shí)也向世界各國展示了我國應(yīng)對海外突發(fā)事件的能力，得到了國際社會的好評。

表1 近十年來中國歷次重大緊急撤僑行動

(續(xù)上表)

這些撤僑行動既有類似的背景和做法，也有各自應(yīng)急處置過程中的具體問題和特殊性，下文以2014年5月越南撤僑事件為典型個(gè)案，通過總結(jié)中國此次撤僑應(yīng)急行動的主要做法，并基于應(yīng)急過程管理分析其應(yīng)急撤僑中的成功與不足之處，對進(jìn)一步改善我國撤僑應(yīng)急管理提出一般性的對策建議。

二 典型案例—— “5·13”越南撤僑事件分析

由于歷史及領(lǐng)土爭端等原因，中國與越南這兩個(gè)地緣相近、商緣相親的國家間關(guān)系一直陰霾不散。近年，越南國內(nèi)的排華跡象更加明顯，規(guī)模大小不一的反華游行示威時(shí)有發(fā)生。據(jù)筆者不完全統(tǒng)計(jì)，僅2011年6月至8月，越南國內(nèi)就連續(xù)發(fā)生了10 起反華游行，2012年也至少有5 起，雖然沒有對中國在越公民和企業(yè)造成直接傷害，但使得中越兩國間關(guān)系陰影漸重。而2014年5月13日爆發(fā)的暴力打砸中資企業(yè)事件則直接給中國造成了極大傷害，在越中國公民和中資機(jī)構(gòu)安全受到嚴(yán)重威脅。

(一)中國從越南撤僑的緣由

2014年5月13日，越南爆發(fā)了過去30年來最為嚴(yán)重的反華事件，對中國在越僑民和中資機(jī)構(gòu)造成重大威脅與損害，同時(shí)日韓等國也受到牽連。事件觸發(fā)原因是，5月2日越南以中國侵略其領(lǐng)土為由，多次干擾中國企業(yè)“981”鉆井平臺在西沙群島周邊進(jìn)行油氣勘探作業(yè)，使兩國關(guān)系因南海爭端問題加劇變得越發(fā)緊張。越南國內(nèi)的反華情緒一度高漲，5月11日，越南南部爆發(fā)大規(guī)模反華游行示威，而一部分暴民混跡其中，以抗議中國為幌子，真正的目的是搶劫。在越南政府的縱容和不當(dāng)處置下，5月13日示威活動發(fā)生了質(zhì)變，演變成非法暴力反華騷亂事件，暴徒高喊反華口號，打砸，甚至縱火燒毀數(shù)十家中資企業(yè)，造成中國公民2 人死亡，300 多人受傷(其中20 多名重傷者急需送醫(yī)院救治)，多家中資企業(yè)以及外國企業(yè)受到嚴(yán)重破壞［3］。中國眾多在越公民和企業(yè)的生命財(cái)產(chǎn)危在旦夕，必須緊急為其提供救援撤離幫助。

(二)事發(fā)后中國的應(yīng)急撤僑響應(yīng)措施

5月13日越南的反華游行示威演變?yōu)榉欠ù蛟抑匈Y企業(yè)的暴力事件發(fā)展過程中，越南政府存在明顯不作為和有意縱容事態(tài)惡化的狀況，且有傳5月18日越南國內(nèi)將會爆發(fā)更大范圍和更大規(guī)模的反華示威游行，中國在越僑民和企業(yè)安全會受到嚴(yán)重威脅［4］。鑒于上述原因，5月18日我國中央政府緊急啟動應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，下令開始從越南緊急撤回中國僑民。表2 為我國在事發(fā)后采取的主要應(yīng)急撤僑措施:

至此，除部分必要留守人員外，在越南暴力事件中受沖擊的3860 名中國公民全部乘包機(jī)、包船平安返回國內(nèi)。

(三)相關(guān)方的事后應(yīng)急響應(yīng)及善后措施

越南暴力排華事件發(fā)生之后，中國政府相關(guān)部門對此高度關(guān)注并發(fā)出嚴(yán)厲警告，要求越南政府盡快對在此次事件中受傷的中國公民和中資企業(yè)進(jìn)行賠償并進(jìn)一步加強(qiáng)安保，保護(hù)在越中國公民的人身和財(cái)產(chǎn)安全。在中方持續(xù)不斷的敦促以及外界輿論不斷譴責(zé)的情況下，越南政府?dāng)鄶嗬m(xù)續(xù)地對此次打砸中資企業(yè)事件造成中國各方的損失進(jìn)行了道歉和賠償，采取了相應(yīng)的回應(yīng)和善后措施(如表3 所示)。

表3 相關(guān)方的事后應(yīng)急響應(yīng)及善后措施

至此，“5·13”越南打砸中資企業(yè)事件在中國相關(guān)各方的嚴(yán)厲警告和不斷敦促下得到了越南政府的多方面回應(yīng)，暴力事件暫告段落，而中國此次的撤僑行動也取得了初步成效。越南企圖通過此番鬧事，向中國施壓，迫使中國在南海領(lǐng)土爭議中向其讓步、攫取更多的經(jīng)濟(jì)利益的幻想成了一起玩砸了的鬧劇，受到了重挫。但是，越方不顧中方的警告勸阻，仍出動包括武裝船只在內(nèi)的大批船只，對中國“981”鉆井平臺在西沙群島上的合法作業(yè)不斷非法強(qiáng)力干擾和騷擾。截至6月13日，越南對中國作業(yè)船只的惡意沖撞已高達(dá)1500 次之多［5］。中國外交部發(fā)布了《“981”鉆井平臺作業(yè):越南的挑釁和中國的立場》的文件并且將文件提交聯(lián)合國秘書長潘基文，表明中方的合法作業(yè)和越方的非法行為［6］。但越南與中國在西沙群島上的爭議和博弈并沒有停止，反而有向更嚴(yán)峻方向發(fā)展的態(tài)勢。越南國內(nèi)對中國仍存在較濃厚的民族保護(hù)主義情緒，越南國內(nèi)的形勢仍會對在越中國公民和機(jī)構(gòu)構(gòu)成巨大安全風(fēng)險(xiǎn)，中國仍須對越持續(xù)關(guān)注、研判并保持高度警惕，以在發(fā)現(xiàn)二次險(xiǎn)情后及時(shí)對我在越僑民采取緊急救援行動。

(四)此次中國應(yīng)急撤僑行動的成功之處

此次中國在越南的撤僑行動相較于過往出于所在國發(fā)生戰(zhàn)亂或是出現(xiàn)嚴(yán)重治安問題等原因而采取的撤僑行動而言，雖然出乎一些人的意料，但從整個(gè)過程來看，應(yīng)急撤僑行動總體上較為成功。

1.展現(xiàn)出中國“以人為本”、“外交為民”的新執(zhí)政理念

“以人為本”是我國文化的優(yōu)良傳統(tǒng)， “外交為民”是我國新時(shí)期外交領(lǐng)域?qū)嵺`科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)［7］。越南暴力打砸中資企業(yè)事件造成中國在越僑民和企業(yè)嚴(yán)重傷害后，我國宣布暫停與越南的部分雙邊計(jì)劃，緊急組織撤僑行動，相較于過往偏重維護(hù)政治立場、意識形態(tài)、發(fā)展對外經(jīng)濟(jì)關(guān)系，這體現(xiàn)出中國政府日漸重視保障國民的生命安全，越來越關(guān)注普通公民海外權(quán)益，寧愿對經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成影響也堅(jiān)決不允許他國對我國企業(yè)和公民采取不公平待遇和暴力行為，展現(xiàn)出中國政府“以人為本”、“外交為民”的新執(zhí)政理念。

2.中方對局勢的研判和應(yīng)急決策總體果斷準(zhǔn)確

5月13日越南反華示威游行迅速演變?yōu)榇蛟抑匈Y企業(yè)事件，中國政府于5月18日開始從越南撤回部分中國工人。中國此次的撤僑行動，總體看較為迅速果斷，有效防范越南隨后可能爆發(fā)更嚴(yán)重的暴力反華行為，也為中方有可能采取進(jìn)一步保護(hù)措施做了準(zhǔn)備。因?yàn)樵侥蠂鴥?nèi)的狀況雖然基本得到控制，但越南在南海上的非法行為仍未消停，甚至由政府出面與菲律賓強(qiáng)化聯(lián)合，試圖在南海結(jié)成同盟對抗中國［8］。此次的撤僑應(yīng)急行動是對越南未來局勢“未雨綢繆”和“防患于未然”的研判和預(yù)防，對中國未來可能采取的行動做好準(zhǔn)備，同時(shí)也再次向越南和世界表明中國在領(lǐng)土問題上不會作出任何妥協(xié)的堅(jiān)定立場。

3.中方政府與企業(yè)間的協(xié)同聯(lián)動總體較為緊密

航空和航運(yùn)是海外突發(fā)事件撤僑應(yīng)急行動的主要方式，在此次越南撤僑應(yīng)急行動中，中國同樣主要通過海空協(xié)作來緊急撤回中國在越公民，政府與企業(yè)間的聯(lián)動較為緊密。 “5·13”越南暴力反華事件出現(xiàn)傷亡人員后，外交部領(lǐng)事保護(hù)中心向金鹿航空救援公司提出了救援協(xié)助請求，要求在最快的時(shí)間內(nèi)，一次性把受重傷的16 位同胞轉(zhuǎn)運(yùn)回國。這得到了金鹿公司的積極響應(yīng)，在各方努力下順利將16 名傷員撤回成都接受進(jìn)一步治療。在海運(yùn)方面，動用了“五指山”號等四艘輪船，順利接回了3553 名在越中國僑民。此次撤僑行動的順利進(jìn)行離不開這些航空公司和海運(yùn)企業(yè)的積極協(xié)助，政府與企業(yè)間的協(xié)同聯(lián)動總體上配合較好。但是，在此過程中，一些地方政府部門在涉外緊急事件處理時(shí)的作用(如快速報(bào)送信息等)還發(fā)揮得不夠。

4.體現(xiàn)了兩岸“僑務(wù)休兵”的僑務(wù)理念

2009年，時(shí)任國家主席胡錦濤與國民黨吳伯雄主席會晤時(shí)提出，“兩岸在涉外事務(wù)避免內(nèi)耗的概念，可運(yùn)用到涉僑事務(wù)上”， “以增進(jìn)中華民族的整體利益”。2009年6月馬英九提出，兩岸不僅要“外交休兵”，同時(shí)也要推動“僑務(wù)休兵”，沒必要在別人國土上斗爭、對立［9］。由此，兩岸在僑務(wù)上達(dá)成共識，在異鄉(xiāng)共同維護(hù)華人的正當(dāng)利益。在此次越南撤僑中，大陸政府與臺商間形成了較為良好的協(xié)調(diào)配合的局面。臺灣多家企業(yè)在此次事件中受牽連，其中河靜省臺塑鋼廠項(xiàng)目基地受到嚴(yán)重?fù)p壞，5月18日中方跨部門工作組專門前往看望了這些受傷的工人;5月26日，國臺辦馬曉光表示對于希望協(xié)助撤離的臺胞，積極予以安排;對于希望入境廣西省的，迅速提供了便捷的入境措施;對從各口岸入境的臺胞給予熱情接待，并提供返臺便利［10］。這些不僅體現(xiàn)出中國大陸和臺灣在維護(hù)海外公民利益上的積極合作以及“僑務(wù)休兵”的理念，也體現(xiàn)出在面對重大國際事務(wù)時(shí)，兩岸間密切的協(xié)調(diào)配合。此外，5月14日，香港出入境處接到在越港人的求助信息后，也及時(shí)與外交部駐港特派員公署、中國駐越大使館及駐胡志明市總領(lǐng)事館聯(lián)絡(luò)，向求助者提供救援［11］，體現(xiàn)出內(nèi)地與香港在僑務(wù)上的密切合作。

5.撤僑行動促使越方做出較為積極的回應(yīng)

越南爆發(fā)暴力打砸中資企業(yè)事件后，中國通過外交途徑盡力與越南斡旋，中國商務(wù)部、公安部和解放軍等部門都對此事件作出了嚴(yán)厲表態(tài)，要求越南及時(shí)控制事態(tài)，采取行動懲罰違法分子并盡快對中方的損失進(jìn)行賠償。5月18日，中國開始從越南撤回大部分中國工人，外交部發(fā)言人也表示“將暫停與越的部分雙邊交往計(jì)劃，并視情況采取進(jìn)一步的措施。”之后，越南政府則表示已抓獲犯罪嫌疑分子1000 多人并正依法進(jìn)行處置，越南公安部將繼續(xù)采取有力措施，確保中國在越機(jī)構(gòu)與人員安全。對于中國的賠償要求，越南雖然較遲才對外公布賠償?shù)木唧w內(nèi)容，但總體上符合在越受損企業(yè)和人員的賠償要求。從越南政府后期的處理行為及其總理前后的態(tài)度轉(zhuǎn)變來看，中國的撤僑行動和系列嚴(yán)厲的警告對越南政府形成了威懾，越南政府開始意識到事件的嚴(yán)重性，表明中國的撤僑行動促成了越南政府較為積極的響應(yīng)。

(五)此次中國應(yīng)急撤僑行動的不足之處

1.事前的預(yù)防和預(yù)警工作不足

(1)風(fēng)險(xiǎn)防范意識不強(qiáng)，事前預(yù)警措施不完善

從近幾年的中越關(guān)系來看，越南與中國的領(lǐng)土之爭使得越南社會對中國表現(xiàn)出濃重的民族主義色彩。越南近年反華示威事件日趨頻繁，直接誘因多是中越在南海的爭議，此次事件發(fā)生的直接誘因就是中國“981”鉆井平臺在西沙群島的作業(yè)。而中國近幾年與東南亞個(gè)別國家因南海問題關(guān)系較為緊張，特別是在美國實(shí)施重返亞太戰(zhàn)略和日本在其中作祟之后這種現(xiàn)象更加明顯。每次中國在南海進(jìn)行正當(dāng)活動或是在東南亞實(shí)施重大決策時(shí)，總會引起個(gè)別國家的反華情緒和抗議，如此次的“981”鉆井平臺在西沙群島的作業(yè)就在越南引起大的反響。因此，中國政府必須在進(jìn)行此類作業(yè)或是采取重大的原本完全是我國正當(dāng)權(quán)益但卻可能觸及到個(gè)別國家敏感神經(jīng)的舉措之前，在相應(yīng)的范圍內(nèi)同步做好風(fēng)險(xiǎn)評估和應(yīng)急預(yù)防準(zhǔn)備，同時(shí)應(yīng)盡早向相應(yīng)地區(qū)的中國機(jī)構(gòu)和公民作出適度的風(fēng)險(xiǎn)提示和預(yù)警告知。就此次的越南暴力事件來看，目前中國政府有關(guān)部門還沒有對這一工作給予應(yīng)有的重視和采取必要的防范和預(yù)警措施。

(2)信息發(fā)布不及時(shí)，信息內(nèi)容不全面

5月11日越南發(fā)生反華游行示威，13日迅速演變成打砸中資企業(yè)的嚴(yán)重暴力事件。在此期間中國相關(guān)部門和媒體對越南反華游行示威進(jìn)行了報(bào)道，但是直到13日越南出現(xiàn)打砸搶燒中資企業(yè)之后的第二天才在官網(wǎng)發(fā)布信息，提醒在越僑民和中資機(jī)構(gòu)注意安全以及提醒國內(nèi)公眾謹(jǐn)慎前往越南，信息發(fā)布明顯滯后。而且這些預(yù)警信息大部分僅是在外交部網(wǎng)站和駐外使領(lǐng)館網(wǎng)站上發(fā)布，其他發(fā)布途徑較少。另外，信息的內(nèi)容明顯過于簡單，并沒有向在越中國僑民和中資機(jī)構(gòu)提供如何應(yīng)對這些突發(fā)事件的一般可行性方法建議，因此事發(fā)時(shí)，大部分僑民和中資機(jī)構(gòu)陷入混亂，沒能及時(shí)采取有效的應(yīng)急防護(hù)措施，造成嚴(yán)重?fù)p失。

2.事中的應(yīng)急響應(yīng)能力有待提高

(1)應(yīng)急響應(yīng)速度有待提高

應(yīng)急響應(yīng)速度的快慢會對突發(fā)事件的處理效果產(chǎn)生直接影響，同時(shí)也反映出相關(guān)部門應(yīng)急管理能力的高低，因此在最短的時(shí)間內(nèi)對事件進(jìn)行應(yīng)急處理尤為重要。在此次越南暴力打砸中資企業(yè)事件中，即使事發(fā)時(shí)中國相關(guān)各方第一時(shí)間對此表現(xiàn)出高度的關(guān)注和關(guān)切，同時(shí)也敦促越方采取措施防止事態(tài)惡化，保護(hù)中國僑民和中資企業(yè)，但是駐越南使領(lǐng)館未能及時(shí)為大部分人員提供幫助和保護(hù)，中國政府跨部門工作組也是在5月16日才到達(dá)越南，17日才有部分中國僑民在中國駐越大使館的幫助下從越南撤回到國內(nèi)，到18日中國政府才做出指示，要從越南撤回中國公民，應(yīng)急速度相較于2011年利比亞撤僑顯得較為緩慢。而在這期間，已有中國公民2 人死亡和上百人受傷，多家中資企業(yè)受到嚴(yán)重?fù)p害。

(2)缺乏一個(gè)有效的多方聯(lián)動機(jī)制

海外應(yīng)急管理工作涉及部門往往較多，如外交部及其駐外國使領(lǐng)館、公安部、國僑辦、商務(wù)部、交通部以及事發(fā)國有關(guān)部門等等，而且海外突發(fā)事件具有發(fā)生背景復(fù)雜、涉及利益主體較多、與本國距離遠(yuǎn)、需跨國救援處理等特點(diǎn)，這都使得海外突發(fā)事件應(yīng)急管理更加復(fù)雜和困難。因此建立一個(gè)高效協(xié)調(diào)的多方聯(lián)動機(jī)制在海外突發(fā)事件的應(yīng)急救援中至關(guān)重要，它能夠極大地提高應(yīng)急協(xié)同響應(yīng)的效率。從目前來看，我國駐外國使領(lǐng)館是第一時(shí)間能對海外突發(fā)事件中的中國公民提供保護(hù)和幫助的部門，但僅靠使領(lǐng)館的力量還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足大量僑民的求助需要，并且突發(fā)事件中的應(yīng)急聯(lián)動基本上是“國家—企業(yè)(個(gè)人)”這種形式，而中間本可以大有作為的地方政府和當(dāng)?shù)貎S社等則沒有起到應(yīng)有的作用，沒能及時(shí)采取地方相應(yīng)的應(yīng)急措施，分擔(dān)中央政府和駐外使領(lǐng)館的相關(guān)工作壓力。

3.事后恢復(fù)工作需加大改善力度

在突發(fā)事件事后的恢復(fù)工作中，越南對中國受害僑民和中資企業(yè)的善后恢復(fù)工作負(fù)有絕大部分責(zé)任，如盡快對受傷害的中國僑民和企業(yè)做出賠償以及恢復(fù)中資企業(yè)在越南的正常運(yùn)作，加強(qiáng)對在越中國僑民和企業(yè)的安保工作，保證這些僑民和企業(yè)恢復(fù)正常的生活和工作秩序。而中國主要的責(zé)任就是對遇害者家屬進(jìn)行安撫以及為受傷公民提供醫(yī)療救助，此外就是不斷地向越南提出交涉，要求越方盡快對中方的損失作出回應(yīng)。但在與越方的協(xié)商交涉中，中國大部分是通過發(fā)布會或官方會談對越方提出要求，較少同時(shí)借助或民間組織的渠道和力量與越方進(jìn)行直接的商談，這就不能很好保證越方會最快最大限度地對中方的損失做出回應(yīng)，如外交部發(fā)言人洪磊在6月5日就表示越南仍未對遭打砸中企和人員作出賠償［12］。這就需要中國盡快健全完善多層次和多渠道的協(xié)商機(jī)制，提高在涉外突發(fā)事件中的協(xié)商能力，切實(shí)維護(hù)中方利益。

三 改善中國海外撤僑應(yīng)急行動的建議

(一)提高風(fēng)險(xiǎn)防范意識，增強(qiáng)預(yù)防和預(yù)警能力

作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體和最大的發(fā)展中國家，隨著“一路一帶”戰(zhàn)略的實(shí)施和新一輪深化對外開放，中國在海外的投資必將不斷擴(kuò)大，面臨的來自海外的政治社會形勢干擾也與日俱增，加之中國的投資地點(diǎn)多集中在亞非拉等發(fā)展中國家，多是一些政治動蕩地區(qū)［13］，所以，不管是政府部門、企業(yè)還是個(gè)人，在前往這些地區(qū)時(shí)都應(yīng)提高風(fēng)險(xiǎn)意識，做好風(fēng)險(xiǎn)防范。外交部和大使館等部門要為這些地區(qū)的中國公民和企業(yè)盡可能提供充足的安全防范和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信息，同時(shí)要提高自身的預(yù)警能力，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、監(jiān)測、研判機(jī)制。對于重大涉外決策的出臺、重大敏感涉外事件的處理以及可能引起他國關(guān)注的涉外事件，事前要認(rèn)真研究可能引發(fā)的國際反響，進(jìn)行相關(guān)國家和地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評估分析，制定應(yīng)對預(yù)案，增強(qiáng)應(yīng)急管理工作的預(yù)見性。中資企業(yè)在選擇投資地點(diǎn)時(shí)要堅(jiān)持“不評估，不立項(xiàng)”的原則，在充分了解當(dāng)?shù)匕踩蝿莺驼J(rèn)清自身預(yù)防、預(yù)警和應(yīng)急能力的前提下，再決定是否在該地投資設(shè)廠。中國公民個(gè)人前往海外時(shí)也要做好防范，隨時(shí)留意官方發(fā)布的安全預(yù)警信息，做好人身和財(cái)產(chǎn)保護(hù)工作，了解當(dāng)?shù)氐姆煞ㄒ?guī)和風(fēng)土人情，避免引起沖突。

(二)改善預(yù)警信息發(fā)布渠道，提高信息傳播效率

目前，我國外交部等部門一般通過其官方網(wǎng)站或是新聞發(fā)布會等向海內(nèi)外中國公民發(fā)布海外各地區(qū)和國家的安全信息，提醒公民注意人身和財(cái)產(chǎn)安全。如外交部官方網(wǎng)站“中國領(lǐng)事服務(wù)網(wǎng)” (http://cs.mfa.gov.cn/)設(shè)立的“中國公民出國”(尤其是其中的“領(lǐng)事保護(hù)指南”欄目)和“中國公民在海外”(尤其是其中的“安全提醒”、“領(lǐng)保指南”、“應(yīng)急電話”、“自我保護(hù)”以及“常見問答”)等欄目，關(guān)注的國家和城市已達(dá)到190 多個(gè)。雖然這些部門會力爭在第一時(shí)間發(fā)布最新的動態(tài)消息，但目前這些信息大多發(fā)布在官方的網(wǎng)站或是通過發(fā)言人向媒體公布，而這些網(wǎng)站一般公民不會經(jīng)常瀏覽，這就導(dǎo)致部分公民不能及時(shí)收到官方發(fā)出的安全提醒和預(yù)警信息。因此，今后可在外交部陸續(xù)推出領(lǐng)保短信、中國領(lǐng)事服務(wù)網(wǎng)以及" 領(lǐng)事直通車" 微信訂閱號等領(lǐng)事服務(wù)舉措，并將于2014年年內(nèi)建成全球領(lǐng)事保護(hù)與服務(wù)應(yīng)急呼叫中心(目前呼叫中心已啟動試運(yùn)行，熱線號碼為12308，“08”是“領(lǐng)?！钡闹C音)，為海內(nèi)外中國公民提供24 小時(shí)領(lǐng)事保護(hù)與服務(wù)熱線應(yīng)答基礎(chǔ)上，今后涉外政府部門和企事業(yè)單位可進(jìn)一步善用新老媒體，通過公眾經(jīng)常接觸的媒體和容易注意到的多種方式來傳播海外安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信息，借鑒一些西方發(fā)達(dá)國家的做法，如領(lǐng)事機(jī)構(gòu)通過互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)、海外安全短信平臺、電視、廣播、當(dāng)?shù)貎S社、電話、傳真、公眾活動等多種渠道和形式提供領(lǐng)事保護(hù)信息，使公民的海外安全意識和應(yīng)急知識技能得到樹立和強(qiáng)化［14］。

(三)增強(qiáng)應(yīng)急響應(yīng)能力，提高應(yīng)急處置速度

突發(fā)事件應(yīng)對的“第一時(shí)間”原則要求應(yīng)對事件必須迅速及時(shí)，在事發(fā)后的應(yīng)急處置上，時(shí)間是爭取勝利的決定性因素，任何延誤都會造成巨大損失。應(yīng)急隊(duì)伍應(yīng)急響應(yīng)能力的高低和應(yīng)急處置速度的快慢在一定程度上決定了應(yīng)急管理水平的高低。要增強(qiáng)我國應(yīng)對海外突發(fā)事件應(yīng)急能力，首先要提高我國領(lǐng)事保護(hù)應(yīng)急人員的綜合應(yīng)對能力。借鑒美英等領(lǐng)事主管部門的措施，可從法律上規(guī)定，領(lǐng)事官員和涉外應(yīng)急管理人員必須經(jīng)過嚴(yán)格篩選和訓(xùn)練，進(jìn)行領(lǐng)事工作以及應(yīng)急工作專業(yè)培訓(xùn)，特別是法律和應(yīng)急知識技能培訓(xùn)后才能任職［15］。并要求駐外人員要熟悉領(lǐng)事以及應(yīng)急管理工作，隨時(shí)協(xié)助領(lǐng)事工作。這樣通過聘用高素質(zhì)的人才和進(jìn)行相應(yīng)海外突發(fā)事件應(yīng)急培訓(xùn)演練，提高相關(guān)部門和人員的實(shí)戰(zhàn)能力，提高應(yīng)急響應(yīng)速度。其次要壯大和豐富應(yīng)急管理隊(duì)伍，通過學(xué)校或社會招聘將各方面的優(yōu)秀人才充實(shí)到涉外應(yīng)急隊(duì)伍中，為應(yīng)急響應(yīng)工作提供技術(shù)和智力支持，提高應(yīng)急響應(yīng)效率。

(四)健全應(yīng)急救援國際合作與協(xié)同聯(lián)動機(jī)制，強(qiáng)化多元參與

隨著海外風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)事件呈現(xiàn)多元化態(tài)勢，我外交部曾表示我國在領(lǐng)事保護(hù)相配套的國家層面的整體規(guī)劃、政策規(guī)范、體制機(jī)制建設(shè)、人力資源配置、工作投入上，已跟不上國際形勢的發(fā)展，中國每1 個(gè)領(lǐng)事官員就要服務(wù)20 萬人，而美國1 個(gè)領(lǐng)事官員僅服務(wù)0.6 萬人［16］，盡管這些部門認(rèn)真履職表現(xiàn)出了良好的職業(yè)精神，但領(lǐng)事保護(hù)和海外應(yīng)急管理絕不僅是外交部一個(gè)部門的事。事實(shí)上，如今的涉外突發(fā)事件的應(yīng)對多則往往涉及到中央政府的十幾個(gè)部門、大量的相關(guān)企業(yè)及地方政府甚至是軍方。雖然近年外交部不斷完善中央、地方、駐外使領(lǐng)館、企業(yè)和公民“五位一體”境外安保工作聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)，初步編織了一張粗略的“安全網(wǎng)”框架，但是這張“安全網(wǎng)”承受的壓力越來越大［17］。而且盡管我國政府于2004年就建立了由外交部牽頭的境外中國公民和機(jī)構(gòu)安全保護(hù)工作部際聯(lián)席會議制度，但現(xiàn)狀卻是各部門在此項(xiàng)工作方面職、權(quán)、責(zé)劃分仍不盡清晰，職能履行不夠，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地方政府、企業(yè)和社會力量方面仍顯不足。因此，一方面應(yīng)積極發(fā)揮一些部委的相關(guān)工作優(yōu)勢，如國務(wù)院僑辦可在積極發(fā)揮駐在國當(dāng)?shù)匾延腥A人華僑組織(如僑社)作用基礎(chǔ)上加快在有關(guān)國家和地區(qū)設(shè)立類似“僑助中心”等機(jī)構(gòu)協(xié)同開展領(lǐng)事保護(hù)工作，另一方面必須進(jìn)一步健全起一個(gè)完善的國內(nèi)跨部門的海外突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制和國際安全合作機(jī)制，聯(lián)合集結(jié)國內(nèi)外各種力量和資源，形成一個(gè)中央政府主導(dǎo)和統(tǒng)一指揮、其他政府部門依職能響應(yīng)、企業(yè)和民間組織多元參與、無縫銜接的協(xié)同應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制。

(五)完善海外僑民和機(jī)構(gòu)登記制度，提高應(yīng)急響應(yīng)效率

美國的海外僑民和企業(yè)登記制度較為完善，這使美國在發(fā)生海外突發(fā)事件時(shí)能夠及時(shí)向在外公民提供救援。目前雖然中國外交部領(lǐng)事司于2013年推出“出國及海外中國公民自愿登記”系統(tǒng)(ocnr.mfa.gov.cn/expa)，實(shí)行了海外僑民登記制度，但采取的是僑民自愿登記形式，而一般僑民往往不會主動去登記自己的信息。海外僑民和企業(yè)登記機(jī)制通過記錄海外某國家和地區(qū)的僑民和中資機(jī)構(gòu)的詳細(xì)信息，了解其所在地點(diǎn)、工作情況、生產(chǎn)經(jīng)營狀況等信息，并成立專門的信息管理部門來對這些信息進(jìn)行收集維護(hù)和實(shí)時(shí)動態(tài)更新，保證準(zhǔn)確掌握僑民和中資機(jī)構(gòu)的真實(shí)情況，以便在發(fā)生突發(fā)事件時(shí)能及時(shí)、有針對性地向相關(guān)中國僑民和中資機(jī)構(gòu)發(fā)布預(yù)警信息和應(yīng)急處理方法，保證應(yīng)急管理工作及時(shí)有效。這需要政府相關(guān)部門采取行動制定完善的登記制度，為出境人員提供便捷的登記手續(xù)，同時(shí)也需要公民在出境之前主動登錄中國領(lǐng)事服務(wù)網(wǎng)錄入個(gè)人信息，這樣既提高領(lǐng)事服務(wù)的工作效率，也為公民自身在海外的活動上了一把安全鎖。

(六)大力培育并善用民間組織，鼓勵其積極參與海外應(yīng)急救援

美國和英國在海外安全預(yù)警和應(yīng)急響應(yīng)方面都成立了一些民間組織，如國際安全管理協(xié)會(ISMA)、警長國際協(xié)會(IACP)、英國海外商業(yè)信息安全服務(wù)中心(SISBO)等［18］，通過海外當(dāng)?shù)厝藛T來最大限度地搜集風(fēng)險(xiǎn)信息，掌握準(zhǔn)確的情報(bào)，保證政府部門能夠在最短的時(shí)間內(nèi)做出決策，提高應(yīng)急響應(yīng)速度。我國可借鑒國外的做法，加大培育并善用民間組織(如駐在國當(dāng)?shù)貎S社等)的力度，鼓勵民間組織積極參與到海外突發(fā)事件應(yīng)急管理的工作中，加強(qiáng)與民間機(jī)構(gòu)和企業(yè)的聯(lián)系。在重大海外突發(fā)事件中，發(fā)揮這些海外機(jī)構(gòu)和企業(yè)的優(yōu)勢，減輕政府有關(guān)部門的工作量，提高應(yīng)急處置效率。同時(shí)，我國政府部門也應(yīng)加強(qiáng)政府與海外企業(yè)、海外企業(yè)與企業(yè)之間的聯(lián)系，強(qiáng)化官民合作、官企合作，廣泛了解海外公民對安全信息的需求，提高政府部門的工作效率。如此次越南反華事件中，越南臺商團(tuán)體在事發(fā)第二天就召開了記者會向臺灣官方提出要加快保護(hù)臺胞、盡快和越南商討賠償事宜的要求［19］，這就體現(xiàn)了民間組織在海外突發(fā)事件中所發(fā)揮的積極作用。

(七)培養(yǎng)專業(yè)人才，壯大應(yīng)急人力資源隊(duì)伍

應(yīng)急工作人員的素質(zhì)和能力直接關(guān)系到應(yīng)急管理工作的成效。海外突發(fā)事件應(yīng)急撤僑行動涉及的環(huán)節(jié)較多，需要進(jìn)行跨越長距離的行動，實(shí)施起來有很大的難度，加上事發(fā)國國內(nèi)往往局勢較為混亂，需要一定數(shù)量的具有較為豐富應(yīng)急專業(yè)知識技能的人力資源作為支撐。此次撤僑事件反映出中國駐越南胡志明市總領(lǐng)事館的專業(yè)領(lǐng)事保護(hù)力量嚴(yán)重不足，總領(lǐng)館平均每年要受理約200 起領(lǐng)事保護(hù)案件，卻僅有一名非全職領(lǐng)事保護(hù)官員，專業(yè)人員明顯不足。而據(jù)了解，外交部領(lǐng)事司目前也總共僅有120 名左右工作人員，駐外使領(lǐng)館的領(lǐng)事官員也不超過500 名，而2013年中國內(nèi)地居民出境達(dá)9818萬人次，1 名領(lǐng)事官員平均要服務(wù)近20 萬人次海外中國公民，而日本、俄羅斯、英國分別是1.2萬、1.3 萬和2.9 萬人次［20］。無論是與其他國家相比，還是與我國深化對外開放的需求相比，領(lǐng)事工作人員都嚴(yán)重缺乏。一方面是專業(yè)人員明顯不足，另一方面，海外應(yīng)急管理領(lǐng)域的工作人員，至少需要兩個(gè)層面知識技能體系的共同支撐:一是應(yīng)急管理應(yīng)對的一般意識、知識和技能，二是國際危機(jī)管理的意識、知識和技能。但目前在中國的教育體系中，這兩個(gè)層面的教育都明顯不足。目前我國僅暨南大學(xué)等極少數(shù)高校開設(shè)應(yīng)急管理專業(yè)，并且其人才培養(yǎng)方案的設(shè)置、教材、師資以及實(shí)驗(yàn)設(shè)備的配置，皆處于起步階段。而對于剛剛起步20年左右的中國國際關(guān)系學(xué)科建設(shè)而言，國際危機(jī)管理研究也仍是一個(gè)新領(lǐng)域和薄弱方面，各高校較少開設(shè)相關(guān)課程。因此，要做好我國海外突發(fā)事件應(yīng)急管理工作，必須盡快加強(qiáng)相關(guān)專業(yè)人才的培養(yǎng)，加大教育培訓(xùn)的投入，加強(qiáng)政策引導(dǎo)，培養(yǎng)兼?zhèn)湓鷮?shí)的理論知識和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的海外應(yīng)急專業(yè)人才，為海外應(yīng)急管理工作打下堅(jiān)實(shí)的人才基礎(chǔ)［21］。

結(jié)語

海外應(yīng)急管理能力是國家治理能力的重要方面。十八大后，中國公民和企業(yè)“走出去”步伐進(jìn)一步加快，中國與世界的聯(lián)系更加緊密，而我國對外開放的程度越深入，與海外的聯(lián)系越廣泛頻繁，遭遇各種突發(fā)事件的可能性也越大，越需要中國政府提高海外應(yīng)急管理能力以保護(hù)海外僑民和中資機(jī)構(gòu)的安全。加強(qiáng)海外應(yīng)急管理，提高應(yīng)急能力是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有要求。中國近年來海外應(yīng)急管理和領(lǐng)事保護(hù)工作大步向前，利比亞撤離等重大撤僑行動總體都取得了預(yù)期成效，有力保護(hù)了僑民和中資機(jī)構(gòu)的安全，維護(hù)了國家利益和政府形象，應(yīng)急管理能力也得到不斷提升，贏得了好評，但同時(shí)海外應(yīng)急管理工作面臨的挑戰(zhàn)和壓力也在不斷增加，不能忽視在撤僑應(yīng)急過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)防范不夠、預(yù)警預(yù)案不足、信息發(fā)布不及時(shí)內(nèi)容不全、應(yīng)急響應(yīng)速度不夠、多方協(xié)同聯(lián)動能力待加強(qiáng)、民間組織待培育、善后處置不完善、領(lǐng)事保護(hù)和應(yīng)急人才嚴(yán)重缺乏等諸多問題。在我國進(jìn)一步全方位深化對外開放，實(shí)施“一路一帶”重大戰(zhàn)略背景下，必須針對這些不足進(jìn)一步改善我國涉外突發(fā)事件應(yīng)急治理水平，提高應(yīng)對海外突發(fā)撤僑事件的應(yīng)急處置能力，以切實(shí)保護(hù)我海外公民和機(jī)構(gòu)的安全和海外利益，更好地實(shí)現(xiàn)中國夢。

【注 釋】

［1］劉敏、王慧慧、王曉潔、姜辰蓉:《保障海外公民權(quán)益:中國“新考題”》， 《新華每日電訊》2014年6月3日。

［2］宗蕓芳:《危機(jī)管理 以人為本—— 〈國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案〉簡介》，《安全》2006年第1 期。

［3］郭丁源: 《逃離越南: “打砸搶”絕不是最后一難》，《中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)》2014年5月27日。

［4］盧文剛:《國家治理能力視域下的涉外涉僑突發(fā)事件監(jiān)測預(yù)警研究——基于越南撤僑事件的分析》，《暨南學(xué)報(bào)》2014年第6 期。

［5］《越南船只沖撞我鉆井平臺附近船只總計(jì)達(dá)1547次》，新華網(wǎng):http://news.xinhuanet.com/world/2014 -06/14/c_ 126617389.htm

［6］《“981”鉆井平臺作業(yè):越南的挑釁和中國的立場》，中華人民共和國外交部網(wǎng)站，2014年6月8日，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_ chn/zyxw_ 602251/t1163255.shtml

［7］闞道遠(yuǎn):《試論中國人本外交的新發(fā)展——利比亞撤僑的實(shí)踐與啟示》，《學(xué)術(shù)探索》2011年第3 期。

［8］舒廣袖: 《中方溫和撤僑對越南的嚴(yán)厲警訊有哪些》， http://news.banbijiang.com/qianyan/globalpolitical/2014/0520/152070.html.

［9］徐曉迪: 《馬英九當(dāng)局“僑務(wù)”政策的轉(zhuǎn)向分析——以“僑務(wù)休兵”為例》， 《重慶社會主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第1 期。

［10］《大陸協(xié)助在越臺商撤離》，《團(tuán)結(jié)報(bào)》2014年5月23日。

［11］《八港商越廠房遭破壞》，《澳門日報(bào)》2014年5月21日。

［12］《2014年6月5日外交部發(fā)言人洪磊主持例行記者會》，中華人民共和國外交部網(wǎng)站，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_ chn/fyrbt_ 602243/jzhsl_ 602247/t1162553.shtml

［13］吳志成:《從利比亞撤僑看中國海外國家利益的保護(hù)》，《歐洲研究》2011年第3 期。

［14］夏莉萍:《美英領(lǐng)事保護(hù)預(yù)警機(jī)制的特點(diǎn)及對我國的啟示》，《外交評論(外交學(xué)院學(xué)報(bào))》2006年第1 期。

［15］毛竹青:《加強(qiáng)領(lǐng)事護(hù)僑工作的若干思考》，《華僑大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2011年第3 期。

［16］王慧慧:《官員專家建議領(lǐng)事保護(hù)工作上升至國家安全層面》，中國中央人民政府網(wǎng)站，http://www.gov.cn/xinwen/2014 -08/12/content_ 2734074.htm

［17］同［16］。

［18］舒勛:《海外公民權(quán)益保障與領(lǐng)事保護(hù)》，《華人時(shí)報(bào)》2013年第11 期。

［19］ 《越南臺商呼吁馬“政府”協(xié)助撤離、索賠求償》，2014年5月14日，http://news.163.com/14/0514/13/9S778CGO00014AEE.html

［20］同［16］。

［21］盧文剛:《涉外突發(fā)社會安全事件應(yīng)急管理研究——以8·23 菲律賓人質(zhì)事件為例》，2013 3rd International Conference on Applied Social Science (ICASS 2013)，Information Engineering Research Institute，USA，2013。