中共上海市閔行區(qū)委組織部課題組

[摘 要]在城市轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，不同的利益主體為維護(hù)各自的權(quán)益彼此之間進(jìn)行交換、協(xié)商、合作、競爭，產(chǎn)生了大量的矛盾沖突。許多矛盾沖突表現(xiàn)出參與規(guī)模大、突發(fā)性強(qiáng)、影響廣泛等特征，通常被稱為“群體性事件”。本課題圍繞“基層黨組織在群體性事件中的作用發(fā)揮”問題，組織深入調(diào)查，進(jìn)行理論分析，開展實證研究，提出建議對策。

[關(guān)鍵詞]群體性事件；基層黨組織；作用發(fā)揮

[中圖分類號] D252 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-928X（2014）06-0038-03

改革開放三十多年給中國社會帶來了大量物質(zhì)財富的同時也導(dǎo)致了利益主體的分化、權(quán)利意識的增強(qiáng)和貧富差距的擴(kuò)大。不同的利益主體為維護(hù)權(quán)益進(jìn)行交換、協(xié)商、合作、競爭，大量的矛盾沖突隨之而生，其中尤以弱勢群體的維權(quán)行為更為激烈。此類矛盾沖突多表現(xiàn)出參與規(guī)模大、突發(fā)性強(qiáng)、影響廣泛等特征，通常被稱為“群體性事件”。此外，群眾利益訴求的多樣化，文化價值觀念的多元化，社會結(jié)構(gòu)的固化和流動機(jī)制的失靈，強(qiáng)勢群體的傲慢與壓制以及相關(guān)法律制度的不健全，都成為“群體性事件”愈演愈烈的某種原因。本課題圍繞“基層黨組織在群體性事件中的作用發(fā)揮”問題，組織深入調(diào)查，進(jìn)行理論分析，提出建議對策。

一、基層黨組織在群體性事件中作用發(fā)揮的經(jīng)驗分析

從上海市閔行區(qū)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，基層黨組織在各類群體性事件中所發(fā)揮的作用差異較大，一定程度上影響了事件的發(fā)生發(fā)展過程。

（一）主要經(jīng)驗分析。第一，夯實基層組織建設(shè)是工作基礎(chǔ)。當(dāng)前引發(fā)群體性事件的問題主要發(fā)生在基層，因此，要防范群體性事件，必須強(qiáng)化基層組織建設(shè)。閔行區(qū)積極探索更加務(wù)實管用、靈活簡便的基層黨組織設(shè)置方式，如以社區(qū)群體性團(tuán)隊為依托的居民區(qū)黨組織設(shè)置，將支部建在團(tuán)隊上，逐步形成“支部領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊，黨員融入團(tuán)隊，團(tuán)隊凝聚群眾”的社區(qū)黨建工作新格局。積極推進(jìn)社區(qū)物業(yè)黨建聯(lián)建，積極發(fā)揮居民區(qū)黨組織在協(xié)調(diào)居委會、物業(yè)公司、業(yè)主委員會等工作中的作用，形成“四位一體”合力。通過選派常規(guī)黨建工作指導(dǎo)員和網(wǎng)絡(luò)黨建工作指導(dǎo)員，全力推進(jìn)規(guī)模以下非公企業(yè)的組織覆蓋和黨建工作。加強(qiáng)了來滬人員領(lǐng)域黨建工作，建立了動態(tài)排摸、組織覆蓋和服務(wù)關(guān)愛等三項機(jī)制。同時，逐步建立以條塊結(jié)合的樞紐式管理、資源整合的區(qū)域特征、服務(wù)有效的管理體制、分工明確的責(zé)任體系等為主要內(nèi)容的新社會組織黨建工作體系。

第二，暢通民意表達(dá)機(jī)制是關(guān)鍵渠道。群體性事件在初期，往往表現(xiàn)為一種隱性的、原子化的狀態(tài)。如果缺乏釋放的渠道，隱性的、個別的不滿情緒和行為就會聚集，變成大量的、集中的社會不穩(wěn)定因素，危及社會穩(wěn)定。因此，應(yīng)當(dāng)疏通民意表達(dá)渠道，讓群眾通過正常的渠道、合法的方式表達(dá)意愿，及時釋放不滿情緒。閔行區(qū)委始終堅持在黨的制度本源上，打通民主的上下通道。在區(qū)委層面，始終圍繞全委會功能完善，確保權(quán)力由多數(shù)人向多數(shù)人負(fù)責(zé)；在基層黨（工）委層面，始終發(fā)揮各類代表（委員）作用，確保決策科學(xué)民主規(guī)范；在村居黨（總）支部層面，始終堅持黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的群眾自治，保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

第三，建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制是重要抓手。閔行區(qū)基層黨組織逐步依托黨的組織網(wǎng)絡(luò)，形成了多元利益協(xié)調(diào)的常態(tài)化機(jī)制，比如通過搭建“區(qū)委常委會議事會、街鎮(zhèn)黨政議事會、村（居）兩委議事會、黨員群眾代表議事會”的平臺，完善上級黨組織研究下級黨組織和基層黨組織研究基層黨員群眾訴求的協(xié)商處理機(jī)制；創(chuàng)建基層黨組織和黨員群眾訴求的分層分級處理反饋工作制度。通過機(jī)制建設(shè)，基層黨組織可以便利地依托黨的組織網(wǎng)絡(luò)開展利益協(xié)調(diào)，對群體性事件的化解有重要作用。

第四，強(qiáng)化群眾工作機(jī)制是有效方法。閔行區(qū)積極探索群眾工作機(jī)制行之有效的形式和載體，全面推行黨員干部“大走訪”制度?！按笞咴L”的主體是各級黨員干部，聯(lián)系的網(wǎng)絡(luò)分四個層次，即每位區(qū)四套班子領(lǐng)導(dǎo)干部固定聯(lián)系1個村或居民區(qū)黨組織，每位區(qū)級機(jī)關(guān)處級領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系1個村（居）黨組織，各鎮(zhèn)、街道、工業(yè)區(qū)的每位黨政班子成員聯(lián)系2-3家本地區(qū)規(guī)模以上重點非公有制企業(yè)黨組織，基層黨組織班子成員走訪黨員和困難群眾。

（二）需要妥善處理的幾對關(guān)系。一是對上與對下的關(guān)系。在群體性事件中，基層黨組織的價值追求如果只對上負(fù)責(zé)，忽視了基層一線和實際民生，那么在群體性事件中的主觀能動性就會受到影響。其結(jié)果往往是，遇到棘手的群體性事件，基層黨組織就束手無策，或希望上級黨組織拿出辦法，按上級部署和要求去處置突發(fā)事件。由此，對上保持高度一致與對下充分負(fù)責(zé)的有機(jī)結(jié)合，是基層黨組織迫切要解決的重要問題。

二是權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系。很長一段時間內(nèi)，黨組織對黨員的要求較多，而對黨員的權(quán)益關(guān)注較少。在群體性事件中，個別基層黨組織要求黨員帶頭履行義務(wù)，傾聽黨員合理訴求的少，導(dǎo)致個別黨員在處理群體性事件中不愿意作貢獻(xiàn)。因此，基層黨組織不能忽略黨員的權(quán)益維護(hù)和自身價值的實現(xiàn)，要努力做到黨員權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一，功能與需求的統(tǒng)一，模范帶頭與個體關(guān)懷的統(tǒng)一。

三是合法與合情的關(guān)系。按有關(guān)的法律法規(guī)依法處置群體性上訪事件，是解決問題的根本之路；引導(dǎo)群體性事件中的當(dāng)事人走司法解決途徑，是減少或降低上訪率，處置和化解群體性事件的有效途徑。同時，也不能忽略必要的人文關(guān)懷。個別基層黨組織在協(xié)助有關(guān)部門化解群體性事件時雖合法、合理，但不合情?；鶎狱h組織要在依法辦事的前提下，發(fā)揚(yáng)善于做人的工作的優(yōu)勢，將思想政治工作與法律手段有機(jī)地結(jié)合起來。

四是治標(biāo)與治本的關(guān)系。在依賴于責(zé)任追究或制度懲罰機(jī)制的同時，不能忽略平時基層基礎(chǔ)工作?？此啤巴话l(fā)”的群體性事件，其原因恐怕還得從平時工作中去尋找。如果過多依賴于事后的治標(biāo)，忽視對實際工作中根本性問題、薄弱環(huán)節(jié)的糾正，那么處置群體性事件往往會停留在表面。因此，基層黨組織要抓好基層基礎(chǔ)，注重固本強(qiáng)基工作，是從源頭上防止群體性事件發(fā)生的重要環(huán)節(jié)，正確處理好治標(biāo)與治本的關(guān)系。

二、基層黨組織在群體性事件中的功能定位

（一）基本原則。一是主動性原則。突發(fā)的群體性事件中，在時間緊迫的情況下，基層黨組織能否發(fā)揮主動性往往至關(guān)重要。二是嵌入式引導(dǎo)原則?；鶎狱h組織在群體性事件中要充分借助組織網(wǎng)絡(luò)，開展嵌入式引導(dǎo)，廣泛地動員、溝通、說服。三是群體性原則?；鶎狱h組織能否在群體性事件中發(fā)揮積極作用，歸根結(jié)底決定于其與群眾的關(guān)系是否緊密。

（二）功能定位。第一，“信息收集器”的功能。群體性事件多具有突發(fā)性，發(fā)展形勢瞬息萬變，只有基層黨組織才能及時有效地感知這種變化?；鶎狱h組織必須承擔(dān)起“信息收集器”的功能，一方面要準(zhǔn)確了解居民的利益訴求、迫切需求；另一方面也要及時掌握群眾中的各種不同意見和思想動向，并以組織的名義通過正規(guī)的渠道及時向上反饋。

第二，“群眾代理人”的功能。大多數(shù)群體性事件都源于利益糾紛，在處理過程中，基層黨組織必須以居民利益為出發(fā)點，充分尊重并堅決維護(hù)群眾的合法利益和權(quán)利，不僅是經(jīng)濟(jì)利益，更重要的是社會權(quán)利。需要注意的是，基層黨組織要冷靜客觀，具有分辨能力，區(qū)分出合法合理訴求和不合法不合理訴求，代表大多數(shù)人正當(dāng)?shù)睦婧蜋?quán)利。

第三，“溝通訴求站”的功能。在群體性事件中，基層黨組織一方面作為上級組織和群眾之間的溝通平臺，向下傳達(dá)精神、宣傳政策，向上反饋信息、反映意見；另一方面作為不同利益訴求群體之間的溝通平臺，深入了解各種態(tài)度想法，組織協(xié)商溝通。在形勢變化而上級指示不夠及時的情況下，基層黨組織還要敢于扮演“決策機(jī)構(gòu)”的角色，及時召開委員會議或全體黨員大會，做出恰當(dāng)?shù)臎Q定。

第四，“情緒減壓閥”的功能。群體性事件中集體行動的氛圍，往往會導(dǎo)致盲目、非理性的過激行為。這就需要基層黨組織充當(dāng)“減壓閥”，盡力預(yù)防并制止各種過激、極端行為。黨組織負(fù)責(zé)人要在信息收集的基礎(chǔ)上客觀地分析、理智地判斷。黨組織可以采取各種溝通手段對群眾的情緒進(jìn)行疏導(dǎo)，對可能發(fā)生的極端行為，要千方百計加以制止。

第五，“輿論引導(dǎo)者”的功能?；鶎狱h組織或許無法解決深層次的社會問題，但可以盡力引導(dǎo)事件向良性發(fā)展，引導(dǎo)群眾以合法的、非暴力的手段化解矛盾、緩和沖突、解決問題。如果對立雙方還可能溝通，就引導(dǎo)他們采取協(xié)商談判的方式尋求共識；如果雙方矛盾尖銳無法溝通，可以引導(dǎo)其在法律的框架內(nèi)尋求問題的解決。

第六，“前置預(yù)警器”的功能。基層黨組織要改變自己在群體性事件中總是充當(dāng)“救火隊員”的處境，要善于整合體制內(nèi)外的各種力量，建立一種對社會矛盾苗頭初顯時就能夠?qū)ζ湫再|(zhì)進(jìn)行有效識別的機(jī)制，并對一些可能被激化的社會矛盾進(jìn)行及時的預(yù)警。從某種意義上說，“前置預(yù)警器”功能的發(fā)揮是當(dāng)前控制群體性事件惡性發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

（三）基礎(chǔ)與依托。第一，構(gòu)建工作網(wǎng)絡(luò)，緊密聯(lián)系群眾。緊密聯(lián)系群眾是基層黨組織開展所有工作的基礎(chǔ)。黨組織主要通過黨員與群眾聯(lián)系，一方面要加強(qiáng)黨員的思想教育，發(fā)揮黨員的主動性與群眾進(jìn)行廣泛溝通，傾聽群眾呼聲、反映群眾訴求，增強(qiáng)黨組織的影響力；另一方面，要在群眾中廣泛發(fā)展包括樓組長、志愿者、活動骨干、群眾領(lǐng)袖等在內(nèi)的積極分子，符合條件的可以吸收入黨，擴(kuò)大黨組織的代表性。

第二，關(guān)注民生問題，重視群眾利益。滿足群眾的現(xiàn)實需求、維護(hù)群眾的切身利益是基層黨組織獲得群眾信任的基本條件?；鶎狱h組織要切實做到以人為本，關(guān)心群眾疾苦，解決民生困難，而不是一味強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展至上。借助黨組織工作網(wǎng)絡(luò)細(xì)致了解不同類型居民的生活需求、利益訴求，在力所能及的范圍內(nèi)解決問題，或者為群眾代言，及時向上級反映群眾的要求和意見，切實維護(hù)居民權(quán)益。

第三，依托組織網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮核心領(lǐng)導(dǎo)作用?；鶎狱h組織應(yīng)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，依托組織網(wǎng)絡(luò)，帶動各類力量共同解決問題。在城市基層社區(qū)“四位一體”的組織體系中，黨組織既可以通過居委會、業(yè)委會等構(gòu)建豐富的信息渠道，也可以通過居委會、業(yè)委會的工作，增強(qiáng)居民的自我管理、有序組織能力。在農(nóng)村社區(qū)和企事業(yè)單位，基層黨組織也要有效整合村委會、工會等各類組織，合作開展工作。

第四，發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)成員?；鶎狱h組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員的品質(zhì)、能力和經(jīng)驗也是影響黨組織作用發(fā)揮的重要因素。如果黨組織書記在面對巨額集體財產(chǎn)時持身不正，在做出決定時考慮不周，在調(diào)解糾紛時處理不公，都會極大地影響干群關(guān)系。這就需要基層黨組織一方面通過制度性渠道對領(lǐng)導(dǎo)成員有效監(jiān)督，并設(shè)置具體的處罰措施；另一方面通過民主協(xié)商程序?qū)h組織的決定進(jìn)行充分討論，避免出現(xiàn)“一言堂”、朝令夕改、顛倒黑白等情況。

三、需要進(jìn)一步思考的深層次問題

近年來各類群體性事件，大多與具體的利益訴求有關(guān)，就其表現(xiàn)形式而言，往往都嵌入在干群關(guān)系、勞資關(guān)系、新舊二元關(guān)系（城鄉(xiāng)關(guān)系與新舊上海人關(guān)系）以及利益群體關(guān)系中。基層黨組織在化解群體性事件時，不僅要思考具體的“戰(zhàn)術(shù)”問題，而且有必要從戰(zhàn)略層面來思考更深層次的問題：

一是基層黨組織在勞資關(guān)系協(xié)調(diào)中如何發(fā)揮集體協(xié)商“賦能者”作用。勞資關(guān)系出現(xiàn)緊張的根本原因在于勞資雙方集體協(xié)商的困境，需要通過工會的力量來與資方就工資、勞動待遇等開展協(xié)商。但在現(xiàn)實中，許多企業(yè)的工會都處于邊緣化狀態(tài)，缺乏代表勞方與資方談判、協(xié)商的能力?；鶎狱h組織必須通過學(xué)會融入現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)、開展集體學(xué)習(xí)等方法，為工會發(fā)揮集體協(xié)商作用提供重要保障。

二是基層黨組織在干群關(guān)系調(diào)節(jié)中如何發(fā)揮“緩沖層”作用。當(dāng)前，各級政府承擔(dān)了大量的公共治理和公共服務(wù)職能，并成為社會利益結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要參與者。如果干群間的一些緊張現(xiàn)象長期得不到緩解，就有可能引發(fā)群體性事件。而基層黨組織由于其位置的獨特性（一方面與公共治理結(jié)構(gòu)相連，另一方面又與群眾相連），必然會成為干群關(guān)系調(diào)整中的重要“緩沖層”。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實中“緩沖”功能的有效發(fā)揮還需要一些深層次的條件，比如基層黨組織網(wǎng)絡(luò)與各級治理結(jié)構(gòu)的密切相連、黨的組織體系與基層民主網(wǎng)絡(luò)的密切相互嵌入等。

三是基層黨組織在新舊二元關(guān)系中如何發(fā)揮“溝通者”作用。未來幾年，閔行的社會流動還將日益加速，兩個“二元結(jié)構(gòu)”日益交融，新舊二元結(jié)構(gòu)之間在相互認(rèn)知以及對待公共產(chǎn)品配置的態(tài)度上都存在較大的分歧。如果新舊二元結(jié)構(gòu)間相互理解、相互認(rèn)同的新格局無法形成，就有可能會成為群體性事件引發(fā)的重要導(dǎo)火索。因此基層黨組織極有必要通過開展城鄉(xiāng)一體化黨建、構(gòu)建新舊上海人間的和諧溝通機(jī)制等路徑來促進(jìn)相互溝通。

四是基層黨組織在不同利益群體間如何發(fā)揮利益“整合者”作用。現(xiàn)代社會是一個利益多元化的社會，如何整合不同群體間的利益成為黨和政府的重要責(zé)任。在這方面，基層黨組織同樣可以發(fā)揮許多功能，比如為不同利益的表達(dá)提供平臺、促成利益相關(guān)者談判、妥協(xié)等。本次調(diào)研發(fā)現(xiàn)：基層黨組織要有效地發(fā)揮利益“整合者”功能，不能僅僅依靠自身的組織力量，還要充分動員基層黨組織的各類外圍群眾團(tuán)隊開展工作，這樣才能更好地發(fā)揮多層次的利益整合功能。

責(zé)任編輯：趙 菲