[摘 要]本文主要分析歐盟排放交易體系（EU-ETS）第三階段總量設(shè)置與配額分配方法的變化及其影響，總結(jié)其在總量控制制度方面的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，并在此基礎(chǔ)上針對中國溫室氣體排放的總量制度設(shè)計(jì)提出政策框架與對策建議。

[關(guān)鍵詞]歐盟；溫室氣體排放總量控制；制度框架

[中圖分類號]F061.3；F11；P467 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1674-6848（2014）02-0054-10

[作者簡介]劉長松（1984—），男，河南項(xiàng)城人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心助理研究員，主要從事能源、環(huán)境與氣候變化經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。（北京 100038）

Abstract： This paper analyzes the changes and the impact of cap setting and allowance allocation of third phase of EU Emissions Trading Scheme （EU-ETS）， summarizes the experiences and lessons of EU-ETS， and proposes policy framework and countermeasures for Chinas institutional design of greenhouse gas emissions （GGE）controlling.

Key words： EU； greenhouse gas emissions controlling； institutional framework

近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，中國的能源消費(fèi)量增長迅速?！笆晃濉币?guī)劃首次提出能源強(qiáng)度下降的目標(biāo)，但實(shí)踐表明，單獨(dú)依靠單位GDP能耗指標(biāo)，難以改變能源消耗和碳排放總量過快增長的趨勢。為了有效地控制我國溫室氣體排放總量的過快增長，對溫室氣體排放進(jìn)行總量控制十分必要。從當(dāng)前我國碳交易試點(diǎn)的工作進(jìn)展來看，如果不對碳排放總量進(jìn)行控制，就難以產(chǎn)生持續(xù)、穩(wěn)定的碳排放配額需求，也就不能形成真正有規(guī)模、有影響的碳市場。為此，如何在借鑒國外總量控制體系經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，建立符合我國國情的溫室氣體排放總量控制制度，就成為一個亟待解決的問題。本文擬通過研究歐盟溫室氣體排放目標(biāo)分解的方法和經(jīng)驗(yàn)，以期為建立中國碳排放總量控制制度提供對策建議。

一、中國實(shí)施溫室氣體排放總量控制的必要性與可行性

首先，中國實(shí)現(xiàn)長期溫室氣體排放控制目標(biāo)需要建立總量控制制度?！笆晃濉钡膶?shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，要想控制能耗反彈和能源消費(fèi)總量過快增長，單靠單位GDP能耗指標(biāo)是不夠的。很多地方完成節(jié)能目標(biāo)，不是靠節(jié)約能源和提高能源利用效率，而是通過提高GDP增速得到的?！笆晃濉逼陂g，GDP規(guī)劃增速7.5%，而實(shí)際年均增長達(dá)11.2%。僅通過單位GDP能耗指標(biāo)，難以約束地方重工業(yè)擴(kuò)張和經(jīng)濟(jì)增長沖動，難以從根本上改變能源消費(fèi)粗放式發(fā)展的現(xiàn)狀?！笆晃濉惫?jié)能工作目標(biāo)設(shè)置不合理，不少地方政府甚至采取拉閘限電等行政手段來完成目標(biāo)，嚴(yán)重違背了政策施行的初衷，給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定帶來較大影響。此外，還出現(xiàn)了各地能耗強(qiáng)度降幅均高于國家目標(biāo)的問題。要真正實(shí)現(xiàn)能耗強(qiáng)度和碳強(qiáng)度目標(biāo)，杜絕一些地方盲目追求GDP增長的發(fā)展方式，同時解決各地方、各行業(yè)均完成強(qiáng)度減排目標(biāo)不代表全國完成的矛盾，必須按照“十二五”規(guī)劃的要求，盡快研究建立能源與溫室氣體排放控制的長效機(jī)制，而溫室氣體排放總量控制制度是可行的選擇。

其次，總量控制是“十二五”乃至長期實(shí)現(xiàn)節(jié)能與減碳目標(biāo)的重要手段，也是推進(jìn)碳排放權(quán)交易的基礎(chǔ)和途徑?？偭靠刂婆c單位GDP能耗指標(biāo)相互配合，形成促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的倒逼機(jī)制。要強(qiáng)化總量控制目標(biāo)對地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和質(zhì)量的引導(dǎo)作用，弱化經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)考核。發(fā)達(dá)國家實(shí)施總量控制的目的在于通過總量控制下的配額交易來降低節(jié)能減排的成本。碳排放權(quán)交易試點(diǎn)省市對總量控制具有內(nèi)在的需求。按照國家發(fā)展和改革委員會的部署，2011年，北京市、天津市、上海市、重慶市、湖北省、廣東省及深圳市啟動碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作。2012年，國家發(fā)展和改革委員會出臺《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》?？傮w上，我國碳排放權(quán)交易市場還處于起步和探索階段，主要由項(xiàng)目CDM市場和自愿減排市場構(gòu)成，與成熟的碳排放權(quán)交易市場相比還相差甚遠(yuǎn)。①從試點(diǎn)地區(qū)的工作進(jìn)展來看，如果沒有溫室氣體排放的總量控制，要建立真正的碳交易市場就十分困難。

但是，建立我國溫室氣體排放總量控制也面臨巨大的挑戰(zhàn)。第一，與發(fā)達(dá)國家相比，我國正處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段，控制碳排放總量的難度極大。發(fā)達(dá)國家提出總量控制目標(biāo)的時間，均在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和能源需求步入平穩(wěn)階段以后。經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)，掌握先進(jìn)的減排技術(shù)，管理部門能夠?qū)ζ髽I(yè)的碳排放量進(jìn)行準(zhǔn)確測量和監(jiān)控，其實(shí)行總量控制對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響就會比發(fā)展中國家要小得多。而我國目前正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的階段，科技水平較低，經(jīng)濟(jì)增長方式粗放，為解決民生問題還需要一定的碳排放空間，控制碳排放總量可能會與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展存在一定的沖突。此外，進(jìn)行總量控制還存在較大的風(fēng)險(xiǎn)與不確定性，并將對我國經(jīng)濟(jì)社會產(chǎn)生重大影響，影響GDP增長速度、能源結(jié)構(gòu)、能源價格、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)乃至產(chǎn)業(yè)布局。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不確定性較大，需要提前研究和應(yīng)對碳排放總量控制可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

第二，國內(nèi)缺乏建立碳排放總量控制體系的政策基礎(chǔ)設(shè)施。首先，確定總量控制目標(biāo)及其分解方法極為復(fù)雜，既要考慮各地的能源消費(fèi)情況及其增速，也要考慮各地區(qū)發(fā)展，以保證分配公平和落后地區(qū)的發(fā)展權(quán)利。其次，國內(nèi)實(shí)施溫室氣體排放總量控制的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與實(shí)施機(jī)制亟需建立并完善。如溫室氣體排放數(shù)據(jù)報(bào)告，監(jiān)測與核證制度，以及總量控制的考核體系建設(shè)等還不健全。再次，國務(wù)院各部門之間考核目標(biāo)與考核體系尚未建立有效的銜接。當(dāng)前，節(jié)能目標(biāo)的考核對象主要是省級政府及其領(lǐng)導(dǎo)，但對于大型中央企業(yè)，國資委對其另有業(yè)績考核目標(biāo)。如何將這些目標(biāo)進(jìn)行銜接，也需要有關(guān)部門進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)和科學(xué)設(shè)定。endprint

二、EU-ETS第三階段排放總量設(shè)置與配額分配

歐盟排放交易體系（EU-ETS）是世界上規(guī)模最大且正在運(yùn)行中的國家間、多行業(yè)排放交易體系。自2005年建立起，其運(yùn)行已歷經(jīng)三個階段（見表1）。針對前兩個階段出現(xiàn)的問題，EU-ETS在第三階段的制度設(shè)計(jì)中進(jìn)行了大幅改革，主要涉及目標(biāo)、涵蓋行業(yè)、管制范圍、配額分配方式、信用抵消限制與儲備配額的使用等。

（一）EU-ETS總量控制目標(biāo)在國家間的分解原則：按照公平、效率原則合理分配國家間的減排義務(wù)

按照《京都議定書》中8%的減排承諾目標(biāo)，歐盟15個成員國在1998年6月達(dá)成了一項(xiàng)《負(fù)擔(dān)分?jǐn)倕f(xié)議》（Burden Sharing Agreement，BSA），要求成員國依據(jù)各自的能力與責(zé)任，承諾《京都議定書》規(guī)定的減排責(zé)任，希望借此能實(shí)現(xiàn)歐盟的整體減排目標(biāo)。從表2可看到，各國減排責(zé)任從27%（相當(dāng)于增加排放）到-28%不等，其中盧森堡承擔(dān)-28%的減排義務(wù)，而允許葡萄牙增加排放27%。事實(shí)證明，歐盟所推行的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制符合公平效率原則，取得了一定的成效。

（二）EU-ETS第三階段（2013—2020年）總量設(shè)置與配額分配的主要變化

與前兩個階段相比，第三階段進(jìn)行的主要變化有：（1）加大溫室氣體控制范圍，擴(kuò)展歐盟排放交易機(jī)制（EU-ETS）；（2）進(jìn)一步協(xié)調(diào)和提高可預(yù)見性；（3）解決EU-ETS與CDM/JI連接的問題，以及嚴(yán)格數(shù)量限制。具體如下：

第一，擴(kuò)大EU-ETS的涵蓋范圍。從2013年，EU-ETS開始將一些新的工業(yè)領(lǐng)域納入交易體系，包括化工業(yè)、制氨行業(yè)和鋁業(yè)等。管制范圍方面，除CO2外，歐盟開始將在硝酸、乙二酸、乙醛酸生產(chǎn)中產(chǎn)生的氧化亞氮（N2O）和電解鋁行業(yè)產(chǎn)生的全氟化碳（PFCs）納入管制。全部六種溫室氣體的捕集、運(yùn)輸和地質(zhì)封存（CCS）也被納入該體系。據(jù)歐盟估計(jì)，EU-ETS第三階段涵蓋的排放量將比第二階段凈增約6%，相當(dāng)于1.2億至1.3億噸CO2。根據(jù)交易指令，歐盟還建議到一定期限后，若無相應(yīng)的國際協(xié)議，將海運(yùn)、航空納入EU-ETS。

第二，實(shí)行歐盟層面的總量控制，提高配額拍賣比例。在第三階段，取消國家分配方案（NAP），實(shí)行歐盟范圍內(nèi)統(tǒng)一的排放總量限制。在該總量下，排放配額基于充分協(xié)調(diào)的原則分配到各個成員國，而之前歐盟排放總量實(shí)際上是各國排放量上限的簡單加總。排放上限的設(shè)置參照第二階段發(fā)放配額數(shù)量的平均值，然后每年線性遞減1.74%。第三階段可發(fā)放的配額數(shù)量將從2013年的19.74億EUA逐年遞減至2020年的17.2億EUA，每年平均配額數(shù)量為18.46億EUA，比第二階段的配額（平均每年20.8億EUA）減少了11%。

在提高配額拍賣比例方面，采用拍賣方式分配配額的比例大大提高，甚至逐漸建立起“100%拍賣”的原則，并提出電力行業(yè)和工業(yè)行業(yè)的關(guān)鍵區(qū)別。從2013年開始取消力部門的免費(fèi)配額，對于其他部門，配額的拍賣比例將從2012年的20%漸漸提升到2027年的100%，拍賣的權(quán)利和所獲得的收入由各成員國擁有。但是對于一些參與全球競爭的行業(yè)（如鋁業(yè)），仍然免費(fèi)發(fā)放許可配額，而關(guān)于無償分配的規(guī)則，則必須經(jīng)由歐盟委員會和各成員國一致認(rèn)同，即免費(fèi)發(fā)放將逐步成為“例外”。

第三，免費(fèi)分配以基準(zhǔn)線（Benchmark）代替祖父制（grandfathering）。在EU-ETS的第二階段（2008-2012），所有的成員國都建立了他們自己的國家分配方案（NAPs）。第三階段建立免費(fèi)分配的統(tǒng)一規(guī)則，通常采用基準(zhǔn)線標(biāo)準(zhǔn)，選取每個部門10%的最先進(jìn)水平，并獎勵早期行動。2011年4月，確定了52個基準(zhǔn)線標(biāo)準(zhǔn)，涵蓋80%的工業(yè)排放。如果采用產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)難度較大時，也可以考慮折衷的方法：熱、燃料標(biāo)準(zhǔn)和過程排放。各成員國在分配配額中承擔(dān)的角色如下：每個成員國負(fù)責(zé)計(jì)算每個設(shè)施的免費(fèi)配額；每個設(shè)施需要填寫相應(yīng)的表格；活動數(shù)據(jù)需要通過核證；建立熱線來回答設(shè)施和核證者提出的問題；在數(shù)據(jù)提交給歐盟委員會之前，還要進(jìn)行區(qū)域或國家層面的數(shù)據(jù)核查。

第四，完善配額儲備制度，實(shí)現(xiàn)對新進(jìn)入者（退出者）的公平對待。對于新進(jìn)入者與退出者，他們怎樣納入排放交易體系，以及如何分配配額，將會產(chǎn)生市場公平問題，甚至可能出現(xiàn)新的市場壟斷。對于新進(jìn)入者和擴(kuò)展產(chǎn)能，各成員國需要儲備一定數(shù)量、規(guī)模的配額。但從過去的經(jīng)驗(yàn)來看，選擇合適的儲備規(guī)模面臨巨大的挑戰(zhàn)。EU-ETS第三階段對于新進(jìn)入者，將儲備5%的配額總量，且在歐盟層面進(jìn)行排隊(duì)，堅(jiān)持先到先得的原則，一旦使用完畢，也不補(bǔ)充儲備。對于退出者，如果處理不當(dāng)，可能會引發(fā)政治問題，一些公司通過銷售免費(fèi)分配的碳配額獲利，同時進(jìn)行裁員。在EU-ETS第三階段，對于退出者，如果出現(xiàn)部分關(guān)閉，就會相應(yīng)減少其免費(fèi)配額。

第五，嚴(yán)格限制減排信用的使用。對EU-ETS外部的減排信用抵消的使用限制將更加嚴(yán)格。歐盟委員會認(rèn)為，第二階段允許使用的低成本的CER/ERU過多，不利于實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)，因此從2013年之后，2008—2012期間所有成員國共同認(rèn)可的減排項(xiàng)目產(chǎn)生的碳信用可繼續(xù)使用，而對于新項(xiàng)目，則只允許使用來自最不發(fā)達(dá)國家（Least Developed Countries）的CER，其他發(fā)展中國家需要與歐盟簽訂相關(guān)協(xié)議才可向歐盟出口基于能效或可再生能源項(xiàng)目的減排信用。

第六，允許儲備配額以穩(wěn)定碳價。為了增加管制對象的靈活性，歐盟委員會也為第三階段留下一些空間。例如第二階段剩余的配額可以無限制地“儲備”到第三階段使用；允許各成員國在一定條件下將EU-ETS管轄范圍內(nèi)、二氧化碳排放量相對較小的小型設(shè)施排除在體系之外，第三階段允許配額跨期使用。

從EU-ETS三個階段的演變歷程來看，前期政策注重“靈活性”，后期則強(qiáng)調(diào)“協(xié)調(diào)性”，配額分配“自下而上”與“自上而下”的方式相結(jié)合。從配額分配方式的變化來看，第三階段歐盟排放配額的分配正從分散決策走向統(tǒng)一，過去各成員國對配額分配具有較大的自主權(quán)，現(xiàn)在歐盟決定采取統(tǒng)一的措施，并設(shè)置排放基準(zhǔn)線。endprint

EU-ETS與經(jīng)典總量控制和交易模式的區(qū)別在于：總量設(shè)定采用了“自下而上”（Decentralized）的思想，是通過對25個成員國（后來增至27個）各自設(shè)定的允許排放量加總而來，同時還結(jié)合了自上而下的方法。各成員國按照歐盟指令的要求制定國家分配計(jì)劃（NAP），再提交歐盟委員會審核，經(jīng)批準(zhǔn)通過后方可生效。在第三階段，EU-ETS更強(qiáng)調(diào)“協(xié)調(diào)性”（Harmonization）。在歐盟委員會層面統(tǒng)一設(shè)定排放總量，再基于充分協(xié)調(diào)的原則將配額分配到各個成員國。EU-ETS的總量設(shè)定兼顧了成員國內(nèi)部的自由空間、靈活調(diào)整和成員國之間的充分協(xié)調(diào)、整體一致，兼顧了集中管制和分散賦權(quán)。①

盡管如此，EU-ETS第三階段的制度設(shè)計(jì)仍存在問題。首先，歐盟各國不同的經(jīng)濟(jì)狀況、法律制度、觀念意識的差異性，導(dǎo)致碳配額配方案會引發(fā)一些問題。其次，新的配額分配方式?jīng)]有考慮中東歐國家的發(fā)展性需求，中東歐國家希望得到合理補(bǔ)償?shù)囊笊形吹玫綕M足。第三，EU-ETS未來的發(fā)展前景仍不確定，因?yàn)?020年后的減排協(xié)議尚沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。第四，歐盟提議將航空、航海部門納入的做法，實(shí)際上將發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家放在了共同的責(zé)任承擔(dān)體系中，違背了《氣候變化框架公約》“共同但有區(qū)別責(zé)任”原則的規(guī)定，同時也違背了《國際民用航空公約》（《芝加哥公約》）的規(guī)定。

三、對EU-ETS第三階段制度設(shè)計(jì)的總體評估分析

通過前兩個階段的實(shí)踐，歐盟委員會及其成員國在碳排放總量控制方面累積了豐富的經(jīng)驗(yàn)，但也面臨著新的挑戰(zhàn)，如在改善可預(yù)測性以及法規(guī)的穩(wěn)定性之間尋找合適的平衡。

總體上，EU-ETS第三階段通過修正制度規(guī)則，使配額分配的公平性和有效性得以改善。取消國家分配計(jì)劃（NAPs），集中化決策有利于避免寬松的配額分配，收緊配額和逐年線性遞減將大大增加未來價格的可預(yù)見性和穩(wěn)定性，有利于經(jīng)濟(jì)低碳轉(zhuǎn)型；配額拍賣、統(tǒng)一排放基準(zhǔn)和新加入者規(guī)則、碳泄漏風(fēng)險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)的界定，不僅改善了價格信號，也避免和減少了競爭性扭曲和分配效應(yīng)。補(bǔ)償信用規(guī)則雖然沒有較大變化，但是對2012年后補(bǔ)償信用的使用給予了明確的指示，連接機(jī)制指明了未來EU-ETS的擴(kuò)展的方向，這些都極大地減少了不確定性，有利于提高機(jī)制的運(yùn)行效率。

但EU-ETS配額過剩的問題并沒有得到根本解決。有研究將該問題歸結(jié)于EU-ETS的結(jié)構(gòu)性缺陷，認(rèn)為是配額分配方法的不合理造成的。②第三階段對配額分配方法作了重要修改，提高了拍賣比例，運(yùn)用基準(zhǔn)線方法分配配額，但這些改變?nèi)噪y以改變配額過剩的現(xiàn)狀，原因在于配額分配受到了有關(guān)國家與行業(yè)的游說，其分配仍較為寬松，加上前兩個階段節(jié)余的配額要結(jié)轉(zhuǎn)，未來碳價仍難以改觀。

當(dāng)前，歐盟宏觀經(jīng)濟(jì)前景黯淡，國家之間發(fā)展不平衡，受制于內(nèi)部的立場協(xié)調(diào)，歐盟要解決配額過剩的問題困難重重。其一，隨著歐盟債務(wù)危機(jī)的深化，經(jīng)濟(jì)增長乏力，未來碳排放配額需求疲軟，會造成未來碳價進(jìn)一步低迷。其二，歐盟內(nèi)部存在經(jīng)濟(jì)較落后國家，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)正處于高速增長時期，碳排放需求較大，如果碳價提高，顯然會不利于其經(jīng)濟(jì)發(fā)展，所以這些國家（如波蘭）會反對任何提高碳價的措施。其三，國際環(huán)境使然。當(dāng)前國際氣候談判尚未就長期減排目標(biāo)達(dá)成協(xié)議，出于國際競爭力的考慮，歐盟也很難提高減排目標(biāo)，否則歐盟各國內(nèi)部很難進(jìn)行立場協(xié)調(diào)。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展考慮，歐盟提高產(chǎn)業(yè)減排目標(biāo)的可能性微乎其微。EU-ETS經(jīng)過第三階段的改進(jìn)，其未來發(fā)展仍取決于以下問題的解決。

（一）碳排放配額價格波動較大

EU-ETS第一階段，碳價曾出現(xiàn)劇烈波動。2005年碳價一路上漲，價格突破20歐元/噸。2006年4月，價格曾飆升到近30歐元/噸。但在2006年5月，歐盟各國公布了2005年度的各國排放量數(shù)據(jù)后，碳價格暴跌至10歐元/噸。此后碳價一路走低，2007年3月曾跌至0.1歐元/噸。

在經(jīng)歷價格震蕩之后，EU-ETS進(jìn)入第二階段，碳配額價格逐漸回升。2008年上半年碳平均價格為20歐元/噸，至2008年7月回升至30歐元/噸，但自2008年下半年開始，碳配額價格再次持續(xù)下跌，2009年2月下跌至10歐元/噸，2009年年末碳價稍有回升，2010年碳配額價格始終徘徊于14—15歐元/噸之間，至2011年12月14日，歐盟碳配額價格一度跌至6.3歐元/噸。至此，EU-ETS已經(jīng)歷兩次碳價暴跌。根據(jù)諾德豪斯的研究，數(shù)量型工具的一個重要弊端就是價格波動太大，①不利于形成穩(wěn)定的市場信號。

EU-ETS碳價波動的原因比較復(fù)雜，兩次暴跌的成因也有所不同。運(yùn)行初期主要與能源價格相關(guān)，尤其是天然氣和煤的價格比例關(guān)系。當(dāng)天然氣供給不足、價格上升時，出于成本考慮，企業(yè)選擇使用更多的煤，從而推高碳價格。2008年后第二次碳價格暴跌主要受經(jīng)濟(jì)周期的影響較大，碳價劇烈波動會產(chǎn)生巨大的負(fù)面影響，不僅難以起到市場引導(dǎo)的作用，由于缺乏明確的價格信號和市場預(yù)期，低碳技術(shù)投資與研發(fā)還將受到阻礙，價格大幅波動也增加了碳市場的投機(jī)程度。

（二）總量設(shè)置與配額分配方法受利益集團(tuán)的影響較大

總量控制目標(biāo)受宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的影響明顯，游說能力較強(qiáng)的能源密集型產(chǎn)業(yè)反對提高減排目標(biāo)，寬松的總量控制目標(biāo)難以使碳價維持在一個足夠的水平，而不合理的配額分配方法可能使企業(yè)變相得到巨額補(bǔ)貼。問題主要表現(xiàn)為：配額分配方法不合理，部門行業(yè)通過渲染“碳泄露”與競爭力問題，爭取大量免費(fèi)配額。排放大戶通過與經(jīng)濟(jì)發(fā)展捆綁，反對歐盟委員會設(shè)定更激進(jìn)的減排目標(biāo)；污染企業(yè)受到大量補(bǔ)貼，產(chǎn)生社會公平性問題，尤其是工業(yè)部門和電力部門。通過第三階段配額分配規(guī)則的變化，電力部門可以將成本轉(zhuǎn)移給消費(fèi)者，工業(yè)部門仍然可以獲得大量的免費(fèi)配額，所以沒有激勵去減少排放。由于碳價較低，企業(yè)從市場購買配額的成本較低，投資節(jié)能與技術(shù)升級的意愿也較低。倫敦經(jīng)濟(jì)學(xué)院（Grantham）研究所的研究發(fā)現(xiàn)，歐盟委員會根據(jù)新標(biāo)準(zhǔn)分配的減排額度仍然過于慷慨，這將使能源密集型產(chǎn)業(yè)每年至少獲得70億歐元的額外收益。endprint

產(chǎn)生這個問題的根源在于碳市場制度架構(gòu)的內(nèi)在缺陷。政府既是排放配額的供應(yīng)者，又是市場的監(jiān)管者，在規(guī)制制定過程中容易被管制對象“俘獲”，導(dǎo)致配額的分配偏離社會最優(yōu)目標(biāo)。在實(shí)踐運(yùn)行中，由于制度約束的缺陷性，一些國家在碳排放權(quán)初始分配的過程中出現(xiàn)了濫用分配權(quán)力與腐敗等現(xiàn)象，不僅破壞了碳配額分配的公平合理性，也對整個EU-ETS交易市場的穩(wěn)定與發(fā)展產(chǎn)生了十分不利的影響。政府既是排放配額的供應(yīng)商，又是其調(diào)節(jié)者，這一雙重角色會導(dǎo)致總量目標(biāo)設(shè)置較寬松，第二階段排放權(quán)大幅盈余，抵消信用被過度使用，配額分配的缺陷仍存在，其根本原因就在于此。

防止碳市場操縱問題（carbon market manipulation）是總量控制制度需要解決的深層次問題。ETS是市場工具還是操縱市場的工具，我們需要厘清這個問題。很多政府希望通過建立排放交易體系的方式建立市場化的減排機(jī)制，但是反對ETS的人士認(rèn)為這是一個人造的市場，相對不成熟，獨(dú)特、復(fù)雜的屬性使其很容易被操縱。EU-ETS面臨的信息不對稱問題，碳價大幅波動，政府設(shè)立更復(fù)雜的分配系統(tǒng)，協(xié)調(diào)配額分配問題等問題均與此相關(guān)。

（三）如何解決配額過剩的問題仍缺乏清晰的路徑

當(dāng)前，歐盟經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景仍然低迷，加上第二階段的節(jié)余配額，以及第三階段的補(bǔ)償信用，據(jù)統(tǒng)計(jì)大約有16.68億噸的配額和信用；又據(jù)測算，歐盟直到2017年都不需要內(nèi)部減排。歐盟要實(shí)現(xiàn)真正的減排，必須提高減排目標(biāo)，但這樣的修改因受業(yè)界反對而無法成行。

據(jù)測算，EU-ETS的碳排放配額價格需要保持在每噸24—30歐元，這樣才能保證可再生能源獲得足夠的投資資金，但當(dāng)前碳排放配額交易價格僅為6歐元/噸，難以彌補(bǔ)可再生能源領(lǐng)域的投資。對于如何提高碳價格，實(shí)施碳排放交易配額“限量保價”，歐盟內(nèi)部存在相當(dāng)大的分歧。歐盟委員會日前建議，將2013—2015年間歐盟境內(nèi)可供交易的9億噸二氧化碳排放配額予以凍結(jié)，并推后或暫緩2013—2020年碳配額的拍賣。但歐盟是否有權(quán)利這樣做，現(xiàn)有法規(guī)沒有明確規(guī)定。而提高碳價，則會遭致經(jīng)濟(jì)較落后國家的反對，如波蘭就明確反對任何干預(yù)碳市場、提高碳價格的行為。未來歐盟內(nèi)部圍繞配額分配的政治博弈仍將持續(xù)。

（四）碳泄漏標(biāo)準(zhǔn)可能引發(fā)新的市場不公平

第三階段新的配額分配方式只是降低了游說的影響，很難說它解決了這個問題。歐盟出臺了一套含有不正當(dāng)性的“和諧”條例。在根據(jù)不同的類別定義產(chǎn)業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)時，由于歐盟委員會和成員國之間的信息不對稱，必然會忽視一些難以確定但非常重要的背景信息和測量數(shù)據(jù)。碳泄漏風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置不合理，會造成一些部門并不存在碳泄漏風(fēng)險(xiǎn)而獲得免費(fèi)配額，從而形成新的競爭性扭曲。164個部門被認(rèn)為面臨著明顯的碳泄漏風(fēng)險(xiǎn)，這很可能是政治安排的結(jié)果，而不是出于經(jīng)濟(jì)考量。①新的基準(zhǔn)線標(biāo)準(zhǔn)保留了歐盟排放交易體系的雙重結(jié)構(gòu)，電力行業(yè)可能會由于配額不足而通過拍賣途徑購買排放權(quán)或抵消信用，然后再將相關(guān)成本轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者。工業(yè)企業(yè)有望能夠收到補(bǔ)貼。

（五）EU-ETS擴(kuò)大行業(yè)管控范圍可能會加劇國際爭議

歐盟企圖將航空、航運(yùn)業(yè)等納入EU-ETS管制范圍，并征收別國航空碳稅，這已經(jīng)引發(fā)了較大范圍的國際爭議，最終歐盟因他國的激烈反對而暫緩實(shí)施，但并沒有放棄在該問題的立場，在適當(dāng)?shù)臅r機(jī)仍會推出。歐盟關(guān)于行業(yè)碳排放的管制必然會影響到國際產(chǎn)業(yè)格局，而其他國家沒有意愿加入歐盟主導(dǎo)的體系，甚至可能引發(fā)新的貿(mào)易糾紛，這可能會弱化未來氣候領(lǐng)域國際合作的相互信賴，不利于國際合作。多數(shù)國家認(rèn)為，歐盟的合理性存在較大爭議。歐盟國際航空碳排放管理實(shí)際上是“碳壁壘”，以“減排”為名來阻止其他國家進(jìn)入它的市場，不符合WTO相關(guān)原則。因此，針對重點(diǎn)行業(yè)排放問題，應(yīng)盡快作出制度化安排，以降低行業(yè)總量控制的不確定性。

四、EU-ETS對中國建立溫室氣體排放總量控制制度的啟示

借鑒EU-ETS的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，中國溫室氣體排放總量控制的設(shè)計(jì)，應(yīng)設(shè)定合理的管制范圍、科學(xué)的總量目標(biāo)設(shè)置與配額分配方法，并保證配額分配的公平性與有效性。具體建議如下：

（一）行業(yè)管制的范圍選擇：初期選擇中上游行業(yè)，后期逐步納入下游企業(yè)

管制行業(yè)范圍的確定，按照排放源可以劃分為上游、中上游、上中下游等不同的方法。確定管制行業(yè)會影響到產(chǎn)業(yè)競爭力。從歐盟對管制行業(yè)的選擇來看，在考慮產(chǎn)業(yè)競爭力的基礎(chǔ)上，管制范圍逐步擴(kuò)大，從主要排放大戶逐步涵蓋其他經(jīng)濟(jì)部門。歐盟排放交易體系的初期分配為中上游，第二階段試圖將航空業(yè)納入，第三階段才開始將一些新的工業(yè)體系納入交易體系。建議中國的溫室氣體排放總量控制，建立初期以納入中上游行業(yè)管制范圍為宜。采取從上游向中游推進(jìn)的做法優(yōu)勢在于：第一，涵蓋了主要的排放者，既可激發(fā)市場流動性，又不至于對產(chǎn)業(yè)競爭力產(chǎn)生重大沖擊，且可為未來管制行業(yè)擴(kuò)展累積經(jīng)驗(yàn)；第二，管制單位集中在大企業(yè)，廠商數(shù)目較少，交易及行政成本較低。當(dāng)然，未納入中小企業(yè)及未來碳排放增長較快的交通業(yè)及建筑業(yè)，可能會產(chǎn)生碳泄露的風(fēng)險(xiǎn)，但中小企業(yè)分布較為分散，需要大幅增加核查難度及行政成本，政策初期不宜納入。①

（二）確定排放總量目標(biāo)應(yīng)遵循“先松后緊”與“動態(tài)調(diào)整”的原則

總量控制的總量目標(biāo)應(yīng)設(shè)置“先松后緊”與“動態(tài)調(diào)整”的原則。歐盟排放交易體系的總量控制是逐漸收緊的，前兩個階段通過國家分配計(jì)劃（NAP）發(fā)放免費(fèi)配額，對于排放總量的控制較弱，造成了免費(fèi)配額過度發(fā)行，導(dǎo)致碳價崩潰。此外，宏觀經(jīng)濟(jì)形勢變化也影響碳市場供需平衡。在外部經(jīng)濟(jì)形勢不景氣時，歐盟由于體制原因難以及時對總量目標(biāo)作出調(diào)整，這是當(dāng)前歐盟碳價不合理的重要原因。建議中國的溫室氣體排放總量控制，總量目標(biāo)設(shè)置應(yīng)堅(jiān)持“先送后緊”的原則，逐步提高企業(yè)對碳交易的熟悉及承受能力，并結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的需求，建立排放配額總量的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，保證碳價格的平穩(wěn)運(yùn)行。endprint

（三）總量控制要堅(jiān)持漸進(jìn)推進(jìn)與“差異化”分配原則

考慮到發(fā)展階段的不同，以及企業(yè)與社會公眾的承受度，借鑒EU-ETS初期分配方法，在碳交易初期，為增加企業(yè)參與碳交易的主動性和積極性，配額分配應(yīng)采取漸進(jìn)混合模式，并考慮競爭力問題。一些壟斷性較強(qiáng)且不參與國際競爭的行業(yè)，可嘗試配額拍賣方式，隨著排放交易階段的深入，逐步擴(kuò)大拍賣行業(yè)范圍和拍賣比例。配額分配原則需要結(jié)合國情、區(qū)情和行業(yè)差異進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。碳排放配額具有“金融資產(chǎn)”的基本屬性，其分配公平與否要考慮行業(yè)差異、區(qū)域差異、競爭力等問題?，F(xiàn)有的政策支撐措施，配額分配方案需要充分考慮經(jīng)濟(jì)增長空間、行業(yè)特征和碳交易試點(diǎn)期間的可行性要求。要針對不同地區(qū)、不同行業(yè)實(shí)施差異化的分配原則，實(shí)現(xiàn)碳排放的公平對待。

（四）完善總量控制目標(biāo)，分解參與機(jī)制和社會監(jiān)督機(jī)制

EU-ETS在分配過程中主要的參與者包括歐盟委員會、各成員國政府和管制對象。配額分配通常包括兩個層次：（1）宏觀上，在各成員國之間分配排放總量；（2）微觀上，將各國分配所得額度分配到每個管制對象。歐盟委員會在宏觀層面發(fā)揮重要作用，在成員國之間進(jìn)行整體協(xié)調(diào)，確保排放配額的稀缺性。微觀層面上各成員國政府和管制對象是主要參與者。歐盟一個值得注意的教訓(xùn)是宏觀分配與微觀分解的不一致，由于信息不對稱，各成員國政府有夸大歷史排放、爭取更多配額的激勵，所以導(dǎo)致了配額過剩問題。對我國溫室氣體排放總量目標(biāo)的分解，要避免這個問題。只有通過政府、企業(yè)、公眾以及NGO等多方參與，建立社會監(jiān)督機(jī)制，才能實(shí)現(xiàn)目標(biāo)制定與目標(biāo)分解的公平、合理。

（五）政府應(yīng)研究建立碳排放總量目標(biāo)的宏觀調(diào)控機(jī)制

排放配額儲備制度是政府調(diào)控排放配額總量的重要工具，可以防止碳價的劇烈波動。政府可以通過對排放配額的買入與賣出，實(shí)現(xiàn)碳市場價格的基本穩(wěn)定，為企業(yè)減排和投資決策提供穩(wěn)定的價格信號。對于新進(jìn)入企業(yè)，政府需要一定的預(yù)留配額進(jìn)行分配，以實(shí)現(xiàn)企業(yè)之間的公平競爭。針對既有設(shè)施的配額分配，大部分可以按照歷史排放量進(jìn)行分配，儲備一部分作為先期減排獎勵，根據(jù)不同行業(yè)的特點(diǎn)，對配額分配方案進(jìn)行調(diào)整。但是，對于配額儲備的使用條件，應(yīng)該建立制度化約束機(jī)制，以確保政府制定規(guī)制不受企業(yè)相關(guān)利益主體的影響。

（六）政策組合有利于降低總量控制制度的政策成本

減排問題具有明顯的多目標(biāo)屬性。政策選擇不僅要考慮減排效果，還要考慮政策的行政成本、成本—收益分析以及產(chǎn)生的分配效果。從政策設(shè)計(jì)來看，為實(shí)現(xiàn)多個政策目標(biāo)，需要進(jìn)行政策組合。歐盟經(jīng)驗(yàn)表明，總量控制制度適用于大型排放源，而碳稅（能源稅）則適用于分散的點(diǎn)源。這兩種方法并不是相互排斥的關(guān)系，通過合理設(shè)計(jì)，可以相互促進(jìn)、相得益彰，并針對無法納入總量控制體系的企業(yè)征收碳稅。從制度設(shè)計(jì)來看，數(shù)量工具與價格工具的結(jié)合，有利于緩解政府規(guī)制制定與市場參與角色的沖突。

責(zé)任編輯：胡穎峰endprint