馬嵐

摘 要：對(duì)舊城區(qū)建設(shè)與保護(hù)是時(shí)代發(fā)展的要求，涉及到其居民享受改革開(kāi)放的成果，同時(shí)也涉及到舊城區(qū)的歷史沿革和文化傳承，包含文物保護(hù)、人口遷移、市政建設(shè)等等，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，如何在舊城區(qū)建設(shè)中獲得民間資本支持，如何對(duì)社會(huì)融資，又快又好地開(kāi)展舊城區(qū)建設(shè)與保護(hù)，做了有益的研究。

關(guān)鍵詞：建設(shè)；保護(hù)；制約因素；民間資本；融資模式；舊城區(qū)

中圖分類(lèi)號(hào)：F290 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）10-0206-02

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，隨之而來(lái)的城市建設(shè)掀起高潮，城市都進(jìn)行了快速、大規(guī)模的舊城區(qū)建設(shè)，當(dāng)然對(duì)于一些設(shè)施老化、功能萎縮的舊城區(qū)，建設(shè)更新的力度則更大，同時(shí)難度也更大，但是在城市土地開(kāi)發(fā)機(jī)制轉(zhuǎn)變等背景下，舊城區(qū)改造建設(shè)已成為解決建設(shè)用地緊張和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇。如何開(kāi)展舊城區(qū)建設(shè)？以及如何融資？本文就這些問(wèn)題進(jìn)行淺析。

一、背景

舊城區(qū)建設(shè)既能夠改善物質(zhì)環(huán)境，也能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，還能夠促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。而事實(shí)上，呈現(xiàn)在大家面前的是：以歷史文化街巷為代表的舊城傳統(tǒng)人居環(huán)境迅速消失，大量舊城原生態(tài)元素被以立交橋和摩天大樓為代表的現(xiàn)代建筑和道路所取代；舊城區(qū)的傳統(tǒng)格局和道路被破壞，歷史街巷的風(fēng)貌消失甚至蕩然無(wú)存；大量原住居民外遷，造成舊城區(qū)傳統(tǒng)獨(dú)特的人文要素嚴(yán)重流失……可以說(shuō)，當(dāng)舊城區(qū)以新的風(fēng)采展示時(shí)，原有承載歷史記憶和文化氣息的老街風(fēng)貌，或者代表城市獨(dú)特歷史痕跡的風(fēng)土人情已被建設(shè)掉了，湮沒(méi)在推土機(jī)的隆隆聲和塵土飛揚(yáng)之中，與世人漸行漸遠(yuǎn)……保護(hù)好舊城區(qū)原始風(fēng)貌不僅是城市文化的延續(xù)，更是人類(lèi)“不可再生”歷史文明的尊重。如何處理好舊城區(qū)建設(shè)與傳統(tǒng)風(fēng)貌保護(hù)，使得二者協(xié)調(diào)并進(jìn)，是城市發(fā)展中要解的難題，考驗(yàn)人們的心智。

二、舊城區(qū)建設(shè)與保護(hù)的制約因素

舊城區(qū)建設(shè)與歷史文化保護(hù)是一對(duì)矛盾，保護(hù)任務(wù)重、資金缺口大，協(xié)調(diào)成本高、民間資本進(jìn)入難等現(xiàn)象日益突出。資金短缺成為制約舊城區(qū)建設(shè)與保護(hù)的最大問(wèn)題，事實(shí)上，協(xié)調(diào)困難、政策不到位、機(jī)制不健全等成為掣肘舊城區(qū)建設(shè)與保護(hù)中的重要因素。

1.建設(shè)與保護(hù)任務(wù)重，資金壓力大。舊城區(qū)建設(shè)與保護(hù)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及城市建設(shè)和發(fā)展的許多方面，例如，搬遷安置、人口疏解、市政建設(shè)、文物修繕、風(fēng)貌保護(hù)等，隨著拆遷安置成本不斷增加，舊城區(qū)建設(shè)所需的資金需求數(shù)量龐大。有報(bào)告分析，上海市“十二五”期間要完成舊城區(qū)建設(shè)，需投入資金4 500億元～5 000億元，年平均投入約1 000億元左右，每年要安排30億元左右資金用于貸款的還本付息。北京市舊城區(qū)建設(shè)與保護(hù)改造每疏散1萬(wàn)人，平均安置費(fèi)用達(dá)15億元以上。廣州市2010年出臺(tái)舊城區(qū)更新改造規(guī)劃綱要，擬用十年時(shí)間基本完成廣州市的舊城區(qū)、舊工廠(chǎng)、舊村改造，據(jù)初步測(cè)算，舊城區(qū)建設(shè)拆遷涉及60萬(wàn)人口，資金超過(guò)1 000億元。

2.利益主體復(fù)雜，協(xié)調(diào)難度大。舊城區(qū)建設(shè)意味著要對(duì)已形成的財(cái)產(chǎn)關(guān)系進(jìn)行強(qiáng)制性調(diào)整，涉及產(chǎn)權(quán)單位、使用單位、保護(hù)性利用單位等多重利益群體，各利益相關(guān)者的訴求各不相同，都會(huì)在權(quán)衡比較各自利益如何能得到最大化，這樣就會(huì)導(dǎo)致各種利益協(xié)調(diào)難度大和協(xié)調(diào)成本高。對(duì)政府來(lái)說(shuō)既要承擔(dān)舊城區(qū)歷史文化風(fēng)貌保護(hù)，又要發(fā)展產(chǎn)業(yè)、改善民生，推動(dòng)舊城區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；對(duì)舊城區(qū)的居民來(lái)說(shuō)，其最終訴求是改善生活條件，提高生活水平；對(duì)于民間資本來(lái)說(shuō)，其進(jìn)入舊城區(qū)建設(shè)的動(dòng)力是經(jīng)濟(jì)效益；對(duì)于產(chǎn)權(quán)所有者來(lái)說(shuō)，因經(jīng)濟(jì)利益的聯(lián)系，其參與的積極性不一定高，這成為舊城區(qū)建設(shè)中的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。鑒于此，在舊城建設(shè)與保護(hù)中迫切需要探索更加科學(xué)的運(yùn)作方式，使得舊城區(qū)建設(shè)更能夠最大程度地滿(mǎn)足不同方的利益需求，只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)建設(shè)與保護(hù)的有效推進(jìn)。

3.政策不健全，缺乏制度保障。近年來(lái)，地方政府對(duì)舊城區(qū)建設(shè)與保護(hù)方面出臺(tái)了許多法規(guī)文件，也明確了要求，如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)建設(shè)與保護(hù)仍沒(méi)有政策規(guī)定，更缺少可操作性的實(shí)施細(xì)則；民間資本參與文保的途徑比較有限，現(xiàn)行政策法規(guī)鼓勵(lì)的是捐贈(zèng)、資助等方式，國(guó)有文保單位經(jīng)營(yíng)性的限制條件比較多，對(duì)民間資本的吸引力不強(qiáng)，再加上民間資本參與機(jī)制不健全，對(duì)其參與的方式和范圍不明確，相關(guān)的扶持和激勵(lì)措施較少。

4.融資渠道不暢，民間資本參與動(dòng)力不足。當(dāng)前，多數(shù)舊城區(qū)建設(shè)與保護(hù)經(jīng)費(fèi)來(lái)源于財(cái)政投入，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿(mǎn)足不了巨大的建設(shè)經(jīng)費(fèi)需求，急需吸引多方的融資主體，緩解建設(shè)經(jīng)費(fèi)供需矛盾。在中國(guó)舊城區(qū)建設(shè)與保護(hù)尚未相對(duì)成熟的融資模式下，民間資本進(jìn)入還面臨諸多障礙，主要表現(xiàn)：（1）政策影響大，增加民間資本投入的風(fēng)險(xiǎn)。舊城區(qū)建設(shè)與保護(hù)項(xiàng)目既受文物保護(hù)政策的影響，又受人口遷移、文保用土地等政策影響。根據(jù)目前人口遷移政策和文保建筑的退讓政策，其政策操作的難度大，導(dǎo)致舊城區(qū)建設(shè)周期長(zhǎng)，再加上如果遇到政策到期或者調(diào)整，往往使舊城區(qū)建設(shè)變得更加困難，甚至?xí)Ｖ埂＃?）投入與效益不平衡是民間資本進(jìn)入乏力的關(guān)鍵。受舊城區(qū)人口密度大、居民搬遷補(bǔ)償期望值高等因素影響，舊城區(qū)建設(shè)的成本日益高漲，再加上市政設(shè)施改造等資金需求量大。并在舊城區(qū)保護(hù)方面對(duì)建筑高度、容積率都有限制條件下，其收益與投入可以說(shuō)是不相稱(chēng)，同時(shí)又缺少政府政策扶持和利益補(bǔ)償機(jī)制，導(dǎo)致民間資本參與舊城區(qū)建設(shè)與保護(hù)的積極性不高。

三、舊城區(qū)建設(shè)與保護(hù)融資方式的對(duì)策建議

舊城區(qū)建設(shè)與保護(hù)工作中最核心的制約因素是經(jīng)費(fèi)，完全依靠財(cái)政投入龐大資金將難以為續(xù)，必須創(chuàng)新融資方式，拓寬融資渠道。從國(guó)外舊城區(qū)建設(shè)與保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，民間資本進(jìn)入是主體，在建設(shè)與保護(hù)工作中起到關(guān)鍵作用。如何吸納民間資本進(jìn)入舊城區(qū)建設(shè)與保護(hù)將成為破解經(jīng)費(fèi)不足的關(guān)鍵?？梢赃x擇運(yùn)用企業(yè)為建設(shè)與保護(hù)運(yùn)作主體，采用市場(chǎng)化的融資方式，輔助政府制度保障相結(jié)合，探索滿(mǎn)足不同利益體的參與，拓展民間資本參與舊城區(qū)建設(shè)與保護(hù)的渠道和空間，完善民間資本參與的市場(chǎng)政策環(huán)境，多元化推動(dòng)民間資本參與，真正構(gòu)建舊城區(qū)建設(shè)與保護(hù)的融資新格局。

1.企業(yè)成為建設(shè)與保護(hù)運(yùn)作的主體。按照“政府搭臺(tái)、企業(yè)唱戲”的思路，強(qiáng)化建設(shè)的市場(chǎng)化運(yùn)作，建立企業(yè)參與的甄別機(jī)制，應(yīng)選擇具有一定社會(huì)責(zé)任感、綜合實(shí)力較強(qiáng)、保護(hù)意識(shí)較好，并且開(kāi)發(fā)運(yùn)作水平較高的企業(yè)作為運(yùn)作主體，最大限度調(diào)動(dòng)企業(yè)參與的積極性。例如，政府成立開(kāi)發(fā)公司，吸引多方參與的“巴塞羅那模式”，巴塞羅那老城區(qū)CiutatVella在1986年前還是影響城市形象的“壞名片”，區(qū)域70%的房子建于1900年前，20%的房子面臨坍塌，7 000套房子沒(méi)有衛(wèi)生間、道路與配套設(shè)施非常落后。借助1992年奧運(yùn)會(huì)，巴塞羅那開(kāi)始改造CiutatVella。但不是政府親自“操刀”，而是專(zhuān)門(mén)成立了國(guó)有公司主導(dǎo)開(kāi)發(fā)，該公司60%資金來(lái)源于政府部門(mén)和公共組織（國(guó)有企業(yè)），40%來(lái)源于私人企業(yè)和私人投資。據(jù)報(bào)道，在這種融資方式下，1988—2010年該公司融資高達(dá)14.25億歐元，在充足資金支持下，昔日的CiutatVella舊貌換新顏。

2.采用市場(chǎng)化的融資方式。打破舊城區(qū)建設(shè)與保護(hù)中財(cái)政依賴(lài)的局面，利用歷史文化資源保護(hù)項(xiàng)目，充分發(fā)揮市場(chǎng)的杠桿作用，拓展在使用信托、基金、股權(quán)合作等融資方式上創(chuàng)新，積極引導(dǎo)民間資金參與到歷史文化保護(hù)發(fā)展中來(lái)。例如，英國(guó)舊城區(qū)建設(shè)中的“城市開(kāi)發(fā)基金”模式，為彌補(bǔ)舊城區(qū)建設(shè)經(jīng)費(fèi)不足，1982年英國(guó)政府設(shè)立了城市開(kāi)發(fā)基金，在保證民間投資對(duì)舊城區(qū)建設(shè)的收益條件下，實(shí)現(xiàn)吸引私人投資。當(dāng)舊城區(qū)建設(shè)收益能力不足或無(wú)收益能力時(shí)，由基金對(duì)民間投資者進(jìn)行補(bǔ)貼或無(wú)償資助。城市發(fā)展基金的操作要點(diǎn)為：一是應(yīng)用杠桿原理，通過(guò)少量的公共資金投入，帶動(dòng)更多的私人投資。城市發(fā)展基金作為保證私人投資的收益，從而調(diào)動(dòng)私人投資的積極性；同時(shí)，該基金還可以作為最后資金的提供者，當(dāng)舊城區(qū)建設(shè)工程因資金缺乏而無(wú)力完成時(shí)，該基金保證其完成。二是通過(guò)投標(biāo)的方式，確定城市發(fā)展基金的資助工程。該基金由政府相關(guān)部門(mén)管理，并任命一個(gè)評(píng)估小組，根據(jù)舊城區(qū)建設(shè)工程的風(fēng)險(xiǎn)、可行性等因素確定相應(yīng)資助的工程。三是采取無(wú)償資助、利潤(rùn)分成和低息貸款三種形式。對(duì)無(wú)盈利、在舊城區(qū)建設(shè)中必需的社會(huì)工程，基金給予無(wú)償資助；對(duì)有盈利的經(jīng)濟(jì)工程則采取后兩種方式：采取利潤(rùn)分成是政府在舊城區(qū)建設(shè)中占有一定比例股份；低息貸款則是以低于銀行貸款利率的利息支持舊城區(qū)建設(shè)工程。四是資助工程的類(lèi)型沒(méi)有限制，包括工業(yè)、商業(yè)、住宅、娛樂(lè)、社區(qū)等各方面，但要強(qiáng)調(diào)的是對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施改善工程的支持。

例如，以產(chǎn)權(quán)合作方式，調(diào)動(dòng)古民宅所有者參與保護(hù)，蘇州市西山鎮(zhèn)明月灣村擁有11處明清古宅，為妥善解決古民宅改造與保護(hù)，以及古宅的權(quán)屬?gòu)?fù)雜和收益分配問(wèn)題，西山鎮(zhèn)政府成立股份公司，私人投資修復(fù)的古宅按完好率、大小和文物價(jià)值等評(píng)估后作價(jià)入股。入股后戶(hù)主搬出古宅，古宅產(chǎn)權(quán)不變，戶(hù)主可享受保底分紅和浮動(dòng)分紅。政府和私人古宅經(jīng)過(guò)整治修復(fù)、資源整合后，以“聯(lián)票”形式對(duì)外開(kāi)放。在古民宅改造與保護(hù)起步階段，為確保私人戶(hù)主利益，公司前期采用租賃的方式以平均每月2.5元/平方米實(shí)行保底分紅，待贏利后，實(shí)行按股分紅的經(jīng)營(yíng)機(jī)制。

再例如，廣東佛山市佛山名鎮(zhèn)項(xiàng)目也嘗試以“產(chǎn)權(quán)入股”方式，謀求業(yè)主的合作，計(jì)劃以100畝為片區(qū)單位，成立相應(yīng)的股份公司。片區(qū)內(nèi)的被拆遷戶(hù)如果不愿采取產(chǎn)權(quán)置換或貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞?，可以把物業(yè)換成相應(yīng)股份入股股份公司，享受名鎮(zhèn)發(fā)展帶來(lái)的紅利。

建設(shè)、保護(hù)和發(fā)展是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，按照歷史真實(shí)性的原則，“修舊如舊”，保護(hù)好舊城區(qū)歷史文化遺產(chǎn)，同時(shí)，采取保護(hù)性建設(shè)與開(kāi)發(fā)的策略，對(duì)文物進(jìn)行合理的功能重構(gòu)，融入現(xiàn)代生活功能元素，激活城市歷史記憶，讓舊城區(qū)的文化烙印充滿(mǎn)活力。而舊城區(qū)建設(shè)與保護(hù)的融資是解決建設(shè)資金不足出路，采取什么樣的融資方式還應(yīng)因地制宜，必須科學(xué)合理安排才能取得最大效用，才能又快又好地建設(shè)我們的美好家園。

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