沈曉娟

摘 要：新《消法》將消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)訴訟主體界定為“中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)和和省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費(fèi)者協(xié)會(huì)”，與《民訴法》的規(guī)定不相同，不僅沒(méi)有法律規(guī)定的機(jī)關(guān)，有關(guān)組織也被限定為部分消費(fèi)者協(xié)會(huì)，這是否符合《民訴法》的規(guī)定？消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)公益訴訟的主體資格值得進(jìn)一步探討。

關(guān)鍵詞：消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)；公益訴訟；主體資格

中圖分類(lèi)號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）10-0292-03

中國(guó)修訂后的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民訴法》）第55條對(duì)消費(fèi)維權(quán)公益訴訟做出了原則性規(guī)定，①《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《消法》）修訂時(shí)對(duì)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)公益訴訟做了進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定。②

根據(jù)2014年新《消法》的制度設(shè)計(jì)，將來(lái)出現(xiàn)大規(guī)模消費(fèi)侵權(quán)案件時(shí)，消費(fèi)者協(xié)會(huì)能以原告的身份直接向人民法院起訴。消費(fèi)者協(xié)會(huì)是形式意義上、法律意義上的原告，受到不法侵害的消費(fèi)者則是實(shí)質(zhì)意義上、經(jīng)濟(jì)意義上的原告。消費(fèi)者協(xié)會(huì)本質(zhì)上是消費(fèi)者的法定代理人，但無(wú)需消費(fèi)者出資聘請(qǐng)律師，也不需要親自出庭，只是需要證明自己受到了損害，并告知相關(guān)的個(gè)人信息就可以正常的生活，分享勝訴利益，實(shí)現(xiàn)零成本維權(quán)夢(mèng)想。

中國(guó)《民訴法》修改順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展趨勢(shì)，明確了法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織，在眾多消費(fèi)者合法權(quán)益受到侵害并損壞社會(huì)公共利益時(shí)，有資格向法院提起公益訴訟。《民訴法》沒(méi)有明確指出哪些機(jī)關(guān)和組織能提起公益訴訟，在現(xiàn)行的司法環(huán)境下，法院受理此類(lèi)案件時(shí)很可能出現(xiàn)混亂狀態(tài)。公益訴求不斷出現(xiàn)，法院受理缺乏明確依據(jù)，這一矛盾會(huì)對(duì)法院工作形成一定的沖擊。進(jìn)一步明確主體資格，成為多方共識(shí)。

一、法律規(guī)定的機(jī)關(guān)

《消法》中關(guān)于公益訴訟原告的規(guī)定沒(méi)有法律規(guī)定的機(jī)關(guān)，但是從立法的層次上來(lái)看，雖然它同《民訴法》都屬與法律這一位階，但立法權(quán)限劃分和立法程序還是存在差別。③《民訴法》是全國(guó)人大制定的基本法律，《消法》是全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的一般法律，基于此，基本法律效力高于一般法律。④《民訴法》對(duì)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)公益訴訟的主體資格作了概括性、指導(dǎo)性規(guī)定，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法作為特定領(lǐng)域?qū)ｉT(mén)立法，公益訴訟制度由單行法規(guī)定?，F(xiàn)行《消法》的公益訴訟主體沒(méi)有法律規(guī)定的機(jī)關(guān)，不僅無(wú)法與《民訴法》的公益訴訟制度相銜接，更不能質(zhì)疑法律規(guī)定的機(jī)關(guān)享有消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)公益訴訟中的原告資格。

《民訴法》沒(méi)有明確指出法律規(guī)定機(jī)關(guān)是哪個(gè)機(jī)關(guān)，但國(guó)家負(fù)有保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的職責(zé)，可以通過(guò)行政執(zhí)法的方式，對(duì)損害消費(fèi)者合法權(quán)益的行為加以制約，例如工商管理機(jī)關(guān)查處假冒偽劣商品。行政執(zhí)法手段不能滿(mǎn)足對(duì)消費(fèi)者權(quán)益的完善保護(hù)的要求，還可以通過(guò)司法途徑，提起消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)公益訴訟，通過(guò)判決制止經(jīng)營(yíng)者的不法行為。中國(guó)并沒(méi)有設(shè)立專(zhuān)門(mén)行政機(jī)關(guān)保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。《消法》第四章的規(guī)定體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)消費(fèi)者合法權(quán)益的保護(hù)，明確了各級(jí)政府責(zé)任，負(fù)有落實(shí)消費(fèi)維權(quán)工作的職責(zé)，工商行政管理部門(mén)和其他有關(guān)行政機(jī)關(guān)，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)也應(yīng)履行相應(yīng)的職責(zé)。

以工商行政管理部門(mén)為例，經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，工商行政管理部門(mén)內(nèi)部，專(zhuān)司保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的部門(mén)得以建立和發(fā)展，規(guī)章制度和具體措施辦法相繼出臺(tái)并在不斷完善中，行政執(zhí)法職能更加明確。工商行政管理部門(mén)受理消費(fèi)者申訴，調(diào)解消費(fèi)者與經(jīng)營(yíng)者之間的爭(zhēng)議，查處經(jīng)營(yíng)者的違法行為。因此工商部門(mén)有職責(zé)保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，可以作為法律規(guī)定機(jī)關(guān)代表眾多消費(fèi)者對(duì)不法行為提起訴訟。

同時(shí)有學(xué)者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)是適合代表國(guó)家利益和公共利益的訴訟主體，在對(duì)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)公益訴訟具體制度進(jìn)行安排時(shí)，可賦予檢察機(jī)關(guān)原告資格。

首先，中國(guó)憲法賦予了檢察機(jī)關(guān)提起消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)公益訴訟有法律基礎(chǔ)，①《民訴法》第14條也規(guī)定“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”，這些可以看作是檢察機(jī)關(guān)獲得的參與公益訴訟的概括性授權(quán)。檢察機(jī)關(guān)自產(chǎn)生以來(lái)，就負(fù)有監(jiān)督法律統(tǒng)一正確實(shí)施的職責(zé)，有效的維護(hù)國(guó)家利益和公共利益。其次，檢察機(jī)關(guān)擁有遍布全國(guó)的申訴控告網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)收集和受理侵害公共利益的案件具有自身優(yōu)勢(shì)，加之檢察工作人員有常年的辦案經(jīng)驗(yàn)，工作能力強(qiáng)，可以正確把握和收集相關(guān)證據(jù)，獲得了較高的社會(huì)認(rèn)同，具有良好的訴訟主體資格優(yōu)勢(shì)。最后，有由檢察機(jī)關(guān)提起涉及社會(huì)公共利益的民事案件，并不違背訴訟法理，還符合國(guó)際慣例。在德國(guó)，檢察機(jī)關(guān)可作為國(guó)家和社會(huì)利益的代表，根據(jù)公益原則，在訴訟中享有廣泛的參與權(quán)。在美國(guó)，聯(lián)邦總檢察長(zhǎng)可因國(guó)家利益的需要，介入一切民事訴訟案件，對(duì)任何涉及國(guó)家利益的民事案件追究責(zé)任。法國(guó)的《新民事訴訟法典》也有類(lèi)似規(guī)定。②

二、有關(guān)組織

按照民事訴訟法對(duì)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)公益訴訟的規(guī)定，有關(guān)組織可以作為訴訟主體，“有關(guān)”的界定是提起公益訴訟的組織，原則上應(yīng)與其訴求存在一定關(guān)聯(lián)。地方法院的司法實(shí)踐支持這樣的觀點(diǎn)，江蘇省高級(jí)人民法院認(rèn)為，在立案受理公益性案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)著重審查“原告是否為法律明確規(guī)定的機(jī)關(guān)或同其所訴事項(xiàng)存在一定關(guān)聯(lián)的組織”。

根據(jù)這一定義，保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的有關(guān)組織，主要是《消法》第36條規(guī)定消費(fèi)者協(xié)會(huì)和其他消費(fèi)者組織，這些組織是依法成立的，對(duì)商品和服務(wù)進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督，以維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的為設(shè)立宗旨的社會(huì)組織。雖然法律規(guī)定在消費(fèi)者協(xié)會(huì)和其他消費(fèi)組織的定性上沒(méi)有什么差別，但實(shí)質(zhì)上兩種消費(fèi)者組織在職能有巨大差異。根據(jù)現(xiàn)行《消法》第五章的規(guī)定，消費(fèi)者協(xié)會(huì)雖然名義上的法律定位是社會(huì)組織，但事實(shí)上在中國(guó)是以“民辦官助、民意官辦、官民結(jié)合”形態(tài)出現(xiàn)。各級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)是經(jīng)國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)政府批準(zhǔn)成立的，各級(jí)財(cái)政還會(huì)給予必要的經(jīng)費(fèi)，并不是某個(gè)人或某集團(tuán)的行為。這些決定了中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)的半官方性質(zhì)，依法執(zhí)行著部分行政性事務(wù)，而其他消費(fèi)者組織則沒(méi)有這樣的職能。

有關(guān)組織真正介入消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)公益訴訟，是解決公益性糾紛實(shí)現(xiàn)公益目的的重要條件之一。一些國(guó)家授權(quán)各種民間組織代表消費(fèi)者提起民事訴訟，這些社會(huì)團(tuán)體在公眾消費(fèi)領(lǐng)域發(fā)揮著很大的作用，可以有效解決公益性消費(fèi)糾紛人數(shù)眾多，不可能全體人員參加訴訟的現(xiàn)實(shí)困境，也可以避免“搭便車(chē)”問(wèn)題，司法強(qiáng)制有力地保障了這類(lèi)社會(huì)團(tuán)體的監(jiān)督權(quán)。

由消費(fèi)者協(xié)會(huì)等有關(guān)組織提起公益訴訟，是將有共同利益的多數(shù)消費(fèi)者的訴權(quán)“信托”給消費(fèi)者協(xié)會(huì)等具有公益性質(zhì)的社會(huì)組織。臺(tái)灣地區(qū)的“消費(fèi)者保護(hù)法”規(guī)定，當(dāng)經(jīng)營(yíng)者有重大違法行為時(shí)，消費(fèi)者保護(hù)官和消費(fèi)者保護(hù)團(tuán)體可以向法院訴訟請(qǐng)求停止或禁止。這種不作為之訴，能克服單個(gè)消費(fèi)者力量薄弱的問(wèn)題，由特定官員和團(tuán)體行使訴權(quán)以平衡雙方訴訟實(shí)力達(dá)到保護(hù)社會(huì)公益的目的，具有明顯的公益性質(zhì)。在德國(guó)，關(guān)于團(tuán)體訴訟的立法，強(qiáng)調(diào)對(duì)權(quán)利保護(hù)的預(yù)防，其聯(lián)邦最高法院判例和通說(shuō)認(rèn)為團(tuán)體行使訴權(quán)限于不作為之訴。團(tuán)體行使法律特別授予的不作為請(qǐng)求權(quán)，以達(dá)到維護(hù)經(jīng)濟(jì)立法的自由經(jīng)濟(jì)或消費(fèi)者利益的目的。不過(guò)消費(fèi)者團(tuán)體可以進(jìn)一步利用“任意的代替訴訟原則”從個(gè)人處獲得授權(quán)，并以自己的名義來(lái)提起損害賠償?shù)脑V訟請(qǐng)求。中國(guó)消費(fèi)立法可以借鑒其他國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，消費(fèi)者組織在進(jìn)行公益訴訟的時(shí)候，也可以明確賦予其不作為之訴請(qǐng)求權(quán)，還可以基于成員授予的“訴訟實(shí)施權(quán)”行使損害賠償請(qǐng)求權(quán)。

中國(guó)早在2003年中國(guó)便出現(xiàn)了消費(fèi)者協(xié)會(huì)支持起訴的公益性案件。2003年廣東省消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)委員會(huì)派出了法律顧問(wèn)支持“童車(chē)傷人案”的兒童家長(zhǎng)起訴廠家，并支付了相關(guān)訴訟費(fèi)用，這是廣東省首例由消費(fèi)者組織支持起訴的公益訴訟案件。消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)公益訴訟在實(shí)踐中已經(jīng)走入法庭，進(jìn)入公眾視線。隨著新法的實(shí)行，消費(fèi)者協(xié)會(huì)的監(jiān)督權(quán)獲得司法強(qiáng)制保障，將更有力地保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益。從保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的功能上講，消費(fèi)者協(xié)會(huì)無(wú)疑是中國(guó)影響最大、體系最健全、發(fā)展最成熟的社會(huì)團(tuán)體，在保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益事業(yè)中起著中堅(jiān)作用，是保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的社會(huì)團(tuán)體中帶頭人，對(duì)維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益和保障社會(huì)健康運(yùn)行發(fā)展發(fā)揮了巨大作用。

《消法》明確了部分消費(fèi)者協(xié)會(huì)在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)公益訴訟中的主體資格，可以加強(qiáng)這部分組織對(duì)經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)督，也使得消費(fèi)者協(xié)會(huì)保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的職能有了司法保障。這一規(guī)定對(duì)于明確和細(xì)化消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)公益訴訟制度具有進(jìn)步性，但訴訟主體資格限定于中央和省級(jí)消費(fèi)者協(xié)會(huì)，未與民事訴訟規(guī)定的“有關(guān)組織”相銜接，排除了其他級(jí)別的消費(fèi)者協(xié)會(huì)，同時(shí)也排除了其他消費(fèi)者組織?；鶎拥南M(fèi)者協(xié)會(huì)更貼近經(jīng)濟(jì)生活，其他消費(fèi)者組織也是以保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益為宗旨，都與可訴事項(xiàng)具有天然的聯(lián)系，依據(jù)《民訴法》的立法意圖，它們不應(yīng)該被排除在訴訟主體之外。

三、消費(fèi)者個(gè)人

關(guān)于消費(fèi)者個(gè)人能否作為消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)公益訴訟原告這一問(wèn)題，民事訴訟法修改的前后一直存在很大爭(zhēng)議。反對(duì)觀點(diǎn)主要認(rèn)為：現(xiàn)在中國(guó)公民文化水平不高且差距較大，公眾法律意識(shí)普遍淡薄，缺乏法律素養(yǎng)，加上個(gè)人財(cái)力有限而公益訴訟難度大、成本高，所以消費(fèi)者個(gè)人不適合提起公益訴訟。同時(shí)中國(guó)還沒(méi)有建立有效機(jī)制援助消費(fèi)者個(gè)人進(jìn)行公益訴訟，放任個(gè)人不受限制的提起公益訴訟，容易造成濫訴，浪費(fèi)司法資源，破壞司法秩序。反對(duì)的觀點(diǎn)主要集中在消費(fèi)者個(gè)人的素質(zhì)和經(jīng)濟(jì)能力上，但賦予消費(fèi)者個(gè)人主體資格，并不是要求每個(gè)人都行使這一權(quán)利，也不能要求每個(gè)人都要有能力行使這一權(quán)利，更不能以消費(fèi)者群體中個(gè)人的客觀條件而剝奪其享有主體資格的權(quán)利。這些理由都不能成為限制消費(fèi)者個(gè)人提起公益訴訟的有力依據(jù)。

無(wú)論是《民訴法》，還是《消法》，都沒(méi)有涉及消費(fèi)者個(gè)人能否成為消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)公益訴訟原告的問(wèn)題。現(xiàn)實(shí)中不可忽視的問(wèn)題是行政機(jī)關(guān)的不作為客觀存在，一些帶有官方色彩的社會(huì)團(tuán)體的責(zé)任意識(shí)和服務(wù)意識(shí)讓人擔(dān)憂(yōu)，在公益訴訟上無(wú)所作為造成的社會(huì)損失將無(wú)法彌補(bǔ)。而消費(fèi)者個(gè)人往往是經(jīng)營(yíng)者不法行為的直接受害者，作為最廣泛的社會(huì)主體，對(duì)各種各樣的侵權(quán)行為接觸較多，是公共利益的最忠實(shí)的捍衛(wèi)者和保護(hù)者，消費(fèi)者個(gè)人當(dāng)然擁有公益訴訟的主體資格。消費(fèi)者有權(quán)對(duì)不法行為人提起公益訴訟，保護(hù)消費(fèi)者群體公共利益。

中國(guó)憲法規(guī)定國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，每個(gè)公民都有參加國(guó)家管理的權(quán)力，普通消費(fèi)者是中國(guó)公民，對(duì)消費(fèi)者公共利益具有擴(kuò)大了的訴的利益，應(yīng)當(dāng)被賦予訴權(quán)，這樣有利于提高消費(fèi)者維權(quán)意識(shí)。如果僅僅把希望寄托在法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織上，容易造成對(duì)公益訴訟資源的壟斷，造成消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)公益訴訟動(dòng)力不足的情況。將原告資格賦予最廣泛的社會(huì)主體，不僅可以增強(qiáng)動(dòng)力，而且對(duì)于不法侵權(quán)者無(wú)疑是巨大的威懾。消費(fèi)者作為經(jīng)濟(jì)關(guān)系的直接主體，能切身感受到社會(huì)生活的細(xì)微變化，敏感發(fā)現(xiàn)公益侵權(quán)行為，事實(shí)上多數(shù)侵害消費(fèi)者公益的行為往往最初是由消費(fèi)者檢舉和揭露的。因此，消費(fèi)者可以代表消費(fèi)者群體的利益，以自己的名義提起公益訴訟。

盡管此次《民訴法》的修改沒(méi)有明確消費(fèi)者個(gè)人的主體資格，但實(shí)踐中不乏消費(fèi)者個(gè)人提起的具有公益性質(zhì)的消費(fèi)糾紛訴訟。2006年上海市民鄧維捷起訴中國(guó)四大商業(yè)銀行收取ATM跨行查詢(xún)費(fèi)用0.3元，這一事件發(fā)生后，引發(fā)了廣泛的社會(huì)討論，后來(lái)此種查詢(xún)費(fèi)用在2007年停止收取。這個(gè)具體案件是消費(fèi)者個(gè)人提起的訴訟，看似維護(hù)個(gè)人私益，但是公益性質(zhì)明顯，以起訴的方式引起了社會(huì)的關(guān)注，最終迫使不合理收費(fèi)取消，措施惠及所有消費(fèi)者。實(shí)踐中還有許多有類(lèi)似作用的案例，例如朱燕翎起訴雀巢轉(zhuǎn)基因食品案、李剛博士起訴全國(guó)牙防組案。他們的行為早已超出了私益保護(hù)范圍，為民眾謀福利得到廣泛支持，是“戰(zhàn)斗著的消費(fèi)者”，無(wú)疑成為中國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的公益訴訟的重要力量。德國(guó)訴訟法學(xué)家H·蓋茨曾說(shuō)：“私人為了公共利益而提起的訴訟不斷增多，這種狀況被大多比較法學(xué)者認(rèn)為是今后民事訴訟最主要的發(fā)展，這一變化可能給民事訴訟的形式和特征帶來(lái)巨大變化。”

中國(guó)現(xiàn)行法律只明確了國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以代表消費(fèi)者群體提出公益訴訟，個(gè)人不能以自己的名義提起公益訴訟。但社會(huì)生活中從來(lái)不乏急公好義之人，經(jīng)濟(jì)人假設(shè)也承認(rèn)自身效益的最大化是從利他中得到滿(mǎn)足。但是中國(guó)現(xiàn)在的訴訟制度沒(méi)有給這些“愛(ài)管閑事的人”提供發(fā)揮的舞臺(tái)。實(shí)踐中出現(xiàn)為了反對(duì)某一不合理現(xiàn)象，不得不先主動(dòng)接受經(jīng)營(yíng)者的侵害，再以受害消費(fèi)者的名義提起訴訟的不良現(xiàn)象。消費(fèi)者意圖維護(hù)多數(shù)消費(fèi)者權(quán)益，在起訴時(shí)卻只能主張自己的權(quán)益，不能直接維護(hù)公益。只能期盼相關(guān)訴訟能引起人們的關(guān)注，引導(dǎo)人們關(guān)注自己的合法權(quán)益，能否實(shí)現(xiàn)最初的目的沒(méi)有任何保障。這類(lèi)訴訟對(duì)消費(fèi)者個(gè)人而言代價(jià)高，還不一定能達(dá)到預(yù)期效果，不得不說(shuō)是這些孤獨(dú)的戰(zhàn)斗者們的悲哀。

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[10] 上海市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì).《上海市消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例》釋義[M].上海：上海人民出版社，2003.

[11] 王新紅，彭玲.中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)消費(fèi)者權(quán)益司法保護(hù)方法簡(jiǎn)析[J].時(shí)代法學(xué)，2005，（3）.

[12] 北京市東方公益法律援助律師事務(wù)所[M].北京：中國(guó)檢察出版社，2006.

[13] 賀海仁.公益訴訟的新發(fā)展[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2008.

[14] [意]莫諾·卡佩萊蒂.福利國(guó)家與接近正義[M].北京：法律出版社，2000.[責(zé)任編輯 陳 鶴]