摘 要：村民自治制度是我國基層民主制度的重要組成部分，也是建設(shè)中國特色社會主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容。法律是發(fā)展村民自治制度的可靠保障。村民自治的立法經(jīng)歷了從無到有，從不完善到日益完善的過程，大大推進了民主法制化的深入。然而，我國村民自治制度的法律保障體系還不完善，尤其是在社會轉(zhuǎn)型時期，隨著農(nóng)村的社會背景發(fā)生了深刻的變化，有關(guān)村民自治的法律體系尚存在著一系列的矛盾和問題亟需解決。從憲法、基本法、配套法的層面上加以構(gòu)建是目前建設(shè)村民自治制度法律體系的最佳選擇。

關(guān)鍵詞：村民自治 ；法律體系； 基層自治

長期累積的“三農(nóng)”問題為中國的鄉(xiāng)村治理帶上了沉重的枷鎖，也是中國政治統(tǒng)治與政局穩(wěn)定的羈絆。作為基層政治民主建設(shè)重要嘗試的村民自治，用一種大眾化參與的方式，依靠民主和法治兩種手段，由農(nóng)民自己管理本村的事務(wù)，開啟了中國農(nóng)村基層政治民主建設(shè)之路。我國村民自治制度的法律保障體系還不完善，尤其是在社會轉(zhuǎn)型時期，隨著農(nóng)村的經(jīng)濟社會背景發(fā)生了深刻的變化，村民自治的法律體系的矛盾和問題逐漸凸顯并亟需解決。筆者試從憲法、法律等層面分析村民自治立法上存在的缺陷，并試圖提出自己完善村民自治法律體系的建議。

一、自治與村民自治的涵義

自治，從字面意思來看，就是自我管理、自己的事情自己決定。薩托利認(rèn)為：自治是指我們自己治理自己。 《布萊克維爾政治百科全書》認(rèn)為：自治是指每個人或集體管理其自身事物，且單獨對其行為和命運負(fù)責(zé)的一種狀態(tài)。 可見，自治的核心是“自己的事情自己決定”?，F(xiàn)代自治思想萌芽于啟蒙思想時期的自然法學(xué)說。它認(rèn)為，在人類有國家之前存在著一種“自然狀態(tài)”，在這樣一個沒有法律的社會中，人是自由的平等的，即在自然狀態(tài)下人是自由存在的，由此也就決定了人的本質(zhì)是可以進行自治的。

國內(nèi)學(xué)理界對村民自治的理解一般建立在西方學(xué)者對自治含義的研究基礎(chǔ)上，他們大都將其看作是在人們特殊區(qū)域?qū)嵭凶晕夜芾淼奶厥庑问?。筆者認(rèn)為這種劃分并沒有真正的將自治的適用范圍劃分出來，相反還人為地限制了自治原有的內(nèi)涵。人是天生的群居動物，盡管每個人有獨特的生活軌跡和方式，但他們又因共同利益緊密聯(lián)系在一起，不同的共同體應(yīng)運而生。以是否具有自足性為標(biāo)準(zhǔn)，可以把共同體分為國家政治共同體和社會共同體兩類，二者在邏輯上不相矛盾。 村民自治是社會自治的一種，村民自治體屬于社會共同體的范疇，與國家既互相聯(lián)系又彼此獨立。因此，筆者這樣理解村民自治：在國家的主權(quán)范圍之內(nèi)，一定區(qū)域或者組織的社會成員，在國家政治生活之外的其他社會生活領(lǐng)域或者行業(yè)范圍內(nèi)，獨立自主地解決、管理其內(nèi)部事務(wù)的活動及其相關(guān)制度。它既是一種制度又是一種行為，本文則主要從其制度屬性來闡述。法律作為是發(fā)展村民自治制度的可靠保障。作為是一種可預(yù)見的秩序，對人類而言，法律所提供的正是這種服務(wù)，但這也是法律所承受的負(fù)擔(dān)及其所隱含的危險，村民自治離不開法律制度。

二、現(xiàn)行法律制度對村民自治的規(guī)定與邏輯不足

目前，我國有關(guān)村民自治的規(guī)定主要體現(xiàn)在《憲法》和《組織法》之中。《憲法》第111條對村民委員會的自治性質(zhì)做了抽象的規(guī)定，也體現(xiàn)了這一制度的基本原則。其基本制度則體現(xiàn)于《組織法》這一基本法律之中。這是特定歷史條件下的法律環(huán)境、理論和背景等因素綜合作用的產(chǎn)物，也是當(dāng)時農(nóng)村基層民主實踐相對不足的表現(xiàn)。隨著社會經(jīng)濟的巨大變化，《組織法》的地位及其作用受到了來自理論和立法實踐的雙重沖擊。

（一）現(xiàn)行《憲法》對村民自治的規(guī)定及缺陷

首先，憲法對自治的定位出現(xiàn)偏差。上已提到，憲法第111條對村民自治做出了抽象地規(guī)定，是我國實行村民自治制度最直接、最重要的依據(jù)。但卻存在著定位不足的尷尬現(xiàn)象：它位于第三章“國家機構(gòu)”的第五節(jié)之下，這意味著立法者把村民自治組織看作是國家機構(gòu)，與《組織法》中定位的“基層群眾性自治組織”相互矛盾。很顯然，《憲法》將村委會當(dāng)作是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的派出機關(guān)的定位顯然存在著偏差和不足。憲法是形形色色的共同體生活規(guī)則之總和。 不僅要對國家政治共同體的生活規(guī)則作出基本界定，也應(yīng)該涉及其他社會共同體的生活規(guī)則。更何況憲法是我國的根本大法，具有最高的法律效力，這樣規(guī)定容易引發(fā)適用混亂的窘境，也不利于維護憲法和法律的權(quán)威。

同時，《憲法》中沒有涉及對自治權(quán)的規(guī)定。確認(rèn)和保障公民基本權(quán)利是憲法的基本精神之一，德國哲學(xué)家耶林也提出了“法學(xué)乃權(quán)利和義務(wù)之學(xué)”的命題，借此強調(diào)權(quán)利義務(wù)在法學(xué)范疇內(nèi)的重要性?？梢哉f，權(quán)利和義務(wù)是法學(xué)體系中最基本的元素，從權(quán)利語境的角度來研究村民自治問題是必不可少的。自治權(quán)屬于人權(quán)的重要內(nèi)容，是村民自治的關(guān)鍵和邏輯起點。憲法沒有涉及對自治權(quán)的規(guī)定，對于它是獨立的民主權(quán)利還是附屬于自由權(quán)、社會權(quán)之下的權(quán)利，是個體性權(quán)利還是集體性權(quán)利都沒有提及。甚至對它到底具有“權(quán)利”屬性還是具有“權(quán)力”屬性，學(xué)理界還存在著相當(dāng)大的爭議，這不能不說是一個缺憾。

（二）《組織法》對村民自治的規(guī)定及其缺陷

1998年頒布的《組織法》對于推進我國農(nóng)村基層民主政治建設(shè)進程起到了極其重要的作用，但也暴露出了很多缺陷。盡管在2010年得到修訂，但由于眾多原因，這次的修改并不徹底，在實施中依然遭遇了來自各方面的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。

1. 立法邏輯起點錯誤，偏離了村民自治的價值取向

也許基于其“組織法”的特性，《組織法》僅將村民委員會的性質(zhì)、工作方式和原則、與基層政府的關(guān)系、職權(quán)、選舉等對憲法做了進一步的細(xì)化。然而，根據(jù)我們對自治含義的解讀，村民自治更應(yīng)強調(diào)“自我”。正如古希臘哲學(xué)家普羅泰戈拉通過對人與人相互作用的探索來揭示城邦國家的起源那樣。村民自治的基本含義是自我管理、自我教育、自我服務(wù)，自我監(jiān)督，村民是自身利益、村公共事物、村公益事業(yè)的最佳判斷者，同時，“自我”要求村民自治的法律制度必須體現(xiàn)民主的價值。 《組織法》雖然對民主選舉、民主管理、民主監(jiān)督、自治權(quán)的救濟等制度作出了規(guī)定，但這些規(guī)定大都以村委會的產(chǎn)生、職權(quán)、運行為中心，僅把村民自治的組織制度看作是村民自治制度的立法邏輯起點，其他內(nèi)容只不過是這個邏輯起點的附屬品，嚴(yán)重偏離了村民自治的價值取向。

2.《組織法》對諸多概念的定性不準(zhǔn)確。一門科學(xué)必須就其對象是什么加以敘述，而不是從某種特定的價值判斷的觀點來規(guī)定它應(yīng)該如何應(yīng)對。 《組織法》是規(guī)范村民自治唯一的基本法律，其地位和使命不言而喻，但卻缺乏對“村民”、“村民自治”“自治權(quán)”等概念的規(guī)范層面上的界定。法律概念為人們認(rèn)識法律事實提供了必要的結(jié)構(gòu)，離開這個結(jié)構(gòu)，就不能對事件、行為和物品作出法律評價和處理。 僅村民這一概念首先就會涉及到村民資格的認(rèn)定與標(biāo)準(zhǔn)，進而會關(guān)系到選舉權(quán)被選舉權(quán)、自治權(quán)的行使等至關(guān)重要的話題。例如對于散居在農(nóng)村的非農(nóng)業(yè)戶籍人員、對于長期居住并在本村工作的外來農(nóng)業(yè)人口、或是戶口在本村但長期外出打工并在外定居的人口是否具有本村村民資格都是存在爭議。這些問題如得不到解決便容易造成人們理解村民自治制度的分歧和障礙，不利于學(xué)理研究的深化，甚至?xí)蔀榇迕褡灾螌嵺`中的阻礙。

三、完善村民自治法律體系的構(gòu)想

（一）完善村民自治制度立法模式的選擇

村民自治制度立法模式是指村民自治法律規(guī)范的載體所表現(xiàn)出來的總體特征?，F(xiàn)階段有關(guān)的模式有統(tǒng)一立法模式和分散立法模式兩種。前者指將制定一部統(tǒng)一、專門的自治法，再圍繞其具體制度制定實施細(xì)則來保證其實施的模式；后者指不制定統(tǒng)領(lǐng)于各領(lǐng)域的專門法，而分別從有關(guān)自治制度發(fā)展的各領(lǐng)域逐個擊破的方法來對其進行分步驟的完善模式，如可分別從民主選舉、決策、管理、監(jiān)督各方面的單行法律加以完善。無論哪一種模式都應(yīng)在憲法的框架內(nèi)加以完善。

確立采取何種模式是確保村民自治制度立法的前提。兩種模式各有優(yōu)缺點：前者能夠確立共同的原則和制度，為法律的具體實施法提供簡便的途徑，但需要較高的立法技術(shù)，這種模式在短期內(nèi)似乎難以實現(xiàn)。后者則具有很強的針對性和可操作性，但是容易造成遺漏相關(guān)法、各領(lǐng)域法相互沖突的現(xiàn)象，引起法律適用混亂。

筆者贊同第一種模式。首先，從必要性來看，目前的單行法《組織法》顯然不能滿足村民自治的發(fā)展要求。應(yīng)以自治權(quán)為邏輯起點制定一部綜合性的法律，不能單靠逐個擊破的方法來規(guī)范和調(diào)整村民自治制度。其次，從可行性上看，近年來我國的立法技術(shù)正在不斷進步，為采取統(tǒng)一立法模式提供了可行性基礎(chǔ)。國內(nèi)對這一話題的熱烈討論也為制定統(tǒng)一立法模式搭建了理論平臺。最后，這也是符合我國立法慣例的舉措。在此，筆者的基本設(shè)想是在憲法的框架內(nèi)制定一部專門的《村民自治法》，甚或是《基層群眾自治法》規(guī)制基層村民自治和城市居民自治。同時也要注意各領(lǐng)域的時效性，完善不同位階和層次的法來規(guī)范這一制度的發(fā)展，以求構(gòu)建一個相對完善和內(nèi)在協(xié)調(diào)的村民自治法律體系。

（二）村民自治法律體系的構(gòu)建建議

1.根本法層面的構(gòu)建。這是從憲法的角度來說的，憲法是規(guī)范其他共同體的準(zhǔn)則，故應(yīng)增加相應(yīng)的規(guī)定來矯正村民自治制度的地位?？梢孕拚傅男问皆黾酉嚓P(guān)內(nèi)容，設(shè)立有關(guān)村民自治的單獨章節(jié)，將其從我國地方政權(quán)機構(gòu)中剝離出來。同時，將自治的有關(guān)內(nèi)容納入總綱之中，明確規(guī)定國家保障基層自治。將在“公民基本權(quán)利與義務(wù)”一章中加入公民享有自治權(quán)并承擔(dān)相應(yīng)自治義務(wù)的規(guī)定。盡管村委會不具有國家機構(gòu)性質(zhì)，但是可以在“國家機構(gòu)”中規(guī)定國家機關(guān)對自治組織的指導(dǎo)、引導(dǎo)等職責(zé)，這樣在憲法中的規(guī)定就會做到系統(tǒng)完善、內(nèi)在協(xié)調(diào)。

2.基本法層面的完善。憲法的性質(zhì)和地位決定了它只能對村民自治作出原則性和引導(dǎo)性的規(guī)定，還須制定專門的法律將這一制度具體化。近年來，制定一部《村民自治法》的呼聲越來越高。筆者贊同該提議，并主張將這部基本法看作是村民自治的最根本的指導(dǎo)性規(guī)范。這能夠?qū)崿F(xiàn)法名稱上的準(zhǔn)確性和科學(xué)性，與其所調(diào)整的對象及其本身價值功能相吻合，這也是理順村民自治的初衷，驅(qū)除了《組織法》長期以來的價值取向錯誤的詬病。在內(nèi)容上，更加注重實體性規(guī)范，切實以保證村民的自治權(quán)為中心。因此，可以首先規(guī)定村民的自治權(quán)及行使方式和行使機構(gòu)，依據(jù)總則、村民會議、村民代表會議、村民委員會、選舉及其他監(jiān)督事項、附則的構(gòu)成形式。同時，也要注意保留必要的程序性規(guī)則，不僅要合理科學(xué)的設(shè)計村民自治中的程序，保證村民自治權(quán)的公正、合法行使，而且還要合理設(shè)定村民自治權(quán)獲得外部救濟的程序性規(guī)定，如建立自治訴訟制度。

3.完善相關(guān)的配套法規(guī)規(guī)章。前述所設(shè)計的《村民自治法》作為基本法，主要是圍繞“自治制度”來設(shè)計的，更加強調(diào)了村民自治的出發(fā)點和自治權(quán)的實現(xiàn)。而相關(guān)配套措施的出發(fā)點就是為公民遵守法律規(guī)范提供更加清楚的行為規(guī)則。在此，筆者有以下建議：首先，制定村民會議和村民代表會議組織辦法，具體細(xì)化規(guī)定有關(guān)的組織事項。其次，制定村民選舉條例或辦法，具體規(guī)定有關(guān)選舉的所有事宜。許多專家、學(xué)者提出的形形色色的村委會選舉法的建議或者草案，對立法者具有極大的啟發(fā)性，其體例和方式可參照我國目前的《選舉法》，可以更加具體一些，以配合《村民自治法》的實施。再次，制定統(tǒng)一的村務(wù)公開條例以保證村民的知情權(quán)，和村務(wù)工作的透明度。重點保障村民的知情權(quán)并且更加強調(diào)監(jiān)督權(quán)和違法責(zé)任的追究。最后，盡可能完善個各個地方的村民自治地方法規(guī)，豐富村規(guī)民約，完善立法的空白點如健全村民自治中違法犯罪活動的法律救濟等。

四、結(jié)語

針對目前我國村民自治制度出現(xiàn)的一系列問題，從憲法、基本法、配套法的層面上加以構(gòu)建是我們建設(shè)村民自治制度的最佳選擇。但我們必須清醒地認(rèn)識到，一味的立法但卻不能有效實施，其實質(zhì)無異于無法。更何況村民自治制度的建設(shè)也絕非僅靠立法來解決。中國正處于復(fù)雜的社會轉(zhuǎn)型時期，選擇合理的基層群眾自治方式，建立適應(yīng)中國特色社會主義新農(nóng)村建設(shè)的村民自治法律體系至關(guān)重要。在這一立法構(gòu)建中，無論是從立法模式還是基本法律體系框架構(gòu)建上，都應(yīng)與我國實際情況相適應(yīng)，與我國建設(shè)社會主義新農(nóng)村、實現(xiàn)基層民主的目標(biāo)相結(jié)合。

參考文獻：

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[4]參見劉茂林、儀喜峰：《憲法是組織共同體的規(guī)則》，《法學(xué)評論》2007年第5期。

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作者簡介：楊慧，女，1990年5月生，山東濱州人，中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院2012級憲法與行政法研究生，研究方向：行政法。