摘 要：隨著農村社會結構的轉型，傳統(tǒng)的社會管理體制已暴露出明顯的弊端，農村社會管理體制機制亟需創(chuàng)新?；谡拷r村309名農戶的問卷調查數(shù)據(jù)，運用治理與善治理論，從治理主體、治理結構和治理過程三方面分析了湛江農村社會管理面臨的困境及表現(xiàn)。要實現(xiàn)農村社會管理體制機制創(chuàng)新，應繼續(xù)完善大學生村官制度，加強農村精英人才隊伍的建設；優(yōu)化治理結構，促進農村各類組織合作共治進而實現(xiàn)善治；大力推進基層民主政治建設，使民主真正落到實處。

關鍵詞：農村社會管理；困境及表現(xiàn)；創(chuàng)新對策

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A 文章編號：1008-2697（2014）03-0061-06

隨著農村家庭聯(lián)產承包責任制的推行和城鎮(zhèn)化的推進，農民的利益訴求日益多元化，農村社會的異質性增強，村莊私人生活和公共生活發(fā)生了重大變化，“熟人社會”逐漸向“半熟人化”轉型?！鞍胧烊嘶钡霓r村社會頻頻遭遇舊的社會管理體制與變遷的社會結構之間的碰撞與沖突，出現(xiàn)了一系列不和諧的現(xiàn)象：農村畸形空殼化加??；農村家族化、宗族化傾向日益嚴重；“村民自治”名存實亡并被“操縱在少數(shù)人手中”。顯然，傳統(tǒng)的社會管理體制已暴露出明顯的弊端，農村社會管理體制機制亟需創(chuàng)新。湛江屬于廣東省的欠發(fā)達地區(qū)，作為一個典型的農業(yè)大市，湛江農村的社會管理問題折射出欠發(fā)達地區(qū)農村的普遍問題。

現(xiàn)有文獻資料表明，我國對農村社會管理的研究起步較晚，學術界集中對農村社會管理進行研究也是近十年的事情，在研究內容上關注的重心主要在農村社會管理的體制、機制及現(xiàn)行農村社會管理政策的探討上，對具體的農村社會管理事務和具體領域的研究偏少[1]?；诖?，“湛江農村社會管理創(chuàng)新的理論與實踐研究”課題組在對湛江農村地區(qū)社會管理現(xiàn)狀大量調研的基礎上進行相關對策研究，為創(chuàng)新農村社會管理和政府決策提供有益的參考。

一、分析方法和數(shù)據(jù)來源

（一）治理與善治理論

農村社會管理是農村治理的重要組成部分和重要途徑。俞可平（2000）引入和發(fā)展了西方學者的治理與善治理論，認為治理可以彌補國家和市場在調控和協(xié)調過程中的某些不足，但治理也不可能是萬能的，它也內在地存在著許多局限。為了克服治理的局限性，就有必要實施良好的“治理”或“善治”[2]。本文將按照這一基本分析框架，從治理主體、治理結構和治理過程來描述湛江農村社會管理現(xiàn)狀并發(fā)現(xiàn)其中存在的問題，從善治角度提出創(chuàng)新農村社會管理的對策措施。

（二）數(shù)據(jù)來源

本文的數(shù)據(jù)來源于課題組調研獲得的第一手資料。2013年寒假，課題組成員分赴湛江農村對“湛江農村社會管理狀況”進行了專題調研，考慮到調查的人力、物力和財力有限，調查采取了典型調查與隨機抽樣相結合的方法，樣本的抽取分為兩個階段進行：第一階段，考慮湛江農村各縣（區(qū)）農業(yè)人口的比重，我們選取了雷州、坡頭、麻章、徐聞等農業(yè)人口比較集中的4個縣（區(qū)）11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)20個行政村作為樣本村；第二階段，在每一個樣本村隨機選取1-2位村干部和16名農戶進行了入戶結構式訪談，共發(fā)放問卷320份，回收有效問卷309份，有效回收率為96.6%；成功訪談8名村干部。

二、湛江農村社會管理面臨的困境及表現(xiàn)

（一）從治理主體來看，普通村民主體缺位，農村精英發(fā)揮重要的實質主體作用

為了探析湛江農村治理實踐中治理主體的作用機制和路徑，我們在問卷中設計了相關的一個問題：“村中大事誰說了算？”，統(tǒng)計結果如圖1所示：

圖1 你們村的大事誰說了算

從圖1可以看出，在村莊的重大事務決策中，存在三種決策模式：一是領導者決策型，即村中大事由村長或村支書決定，村民幾乎不參與，這種類型比例最大，約占44%；二是執(zhí)政精英決策型，即村中要事由村干部集中決策，但普遍村民參與程度低，樣本中該類型占29%；三是領導者主導-村民參與型，即村中重大事務由村干部和村民協(xié)商決定，村干部主導決策過程，同時在決策過程中，村民參與，共同做出決定。這是一種較為理想的模式，樣本中所占比例約為26.4%。顯然，目前湛江農村占主導地位的是領導者決策型和執(zhí)政精英決策型這兩種治理主體格局，但無論在哪一種類型中，普通村民在村莊公共事務管理格局中都是處于弱勢甚至“失語”地位的?？梢姡诖迩f公共事務的治理主體格局中，農村精英發(fā)揮著重要的實質主體作用。

就目前的農村治理主體格局而言，與之相悖的現(xiàn)實是農村空心化加劇所帶來的農村精英人才的匱乏。本次湛江樣本的調查數(shù)據(jù)表明：2012年，在309名樣本戶中，有外出打工者123名，占39.8%；而在這123名外出農民工中，18歲-40歲的占81.8%；約有6成的人擁有高中及以上的文化水平；幾近一半的人接受過技能培訓?？梢?，外出務工農民大多數(shù)屬于農村精英人才。農村精英的大量流失給農村社會管理造成了不利的影響，從帕雷托的精英循環(huán)理論來看，它會導致農村社會系統(tǒng)精英循環(huán)不暢通，使許多領域的人才隊伍出現(xiàn)斷層、后繼無人，農村難以引進優(yōu)秀人才[4]。

（二）從治理結構來看，結構失衡明顯

陽信生（2008）認為農村社會管理是“指各級政府、農村社會自治組織以及其他社會組織為維護農村的社會公正、社會秩序、社會穩(wěn)定和實現(xiàn)農村可持續(xù)發(fā)展，依法管理農村社會事務的綜合性管理活動[5]?！本唧w到農村基層社區(qū)事務主要表現(xiàn)為村黨支部、村委會等村民自治組織以及其他農村民間組織這三種力量。鑒于村委會的法定權威地位以及在實踐中大多執(zhí)行的是“政策性”職能，與一般的農村社會組織在權威合法性來源上有很大的區(qū)別，本文認為農村的治理結構從組織性質可以分為三類：正式組織（村兩委）、家族組織、農村社會組織。基于善治角度，農村的治理格局理應表現(xiàn)為：正式組織和農村社會組織作為分別代表國家權力和社會自治的兩種組織發(fā)揮主要的社會治理功能，而家族組織作為村民的原生性社會資本發(fā)揮其資本功能。但現(xiàn)實的狀況似乎與此相背離，農村社會管理陷入了功能失調的困境，具體表現(xiàn)為：

1.村級正式組織：社區(qū)公共管理職能薄弱。作為基層政府與農民溝通的橋梁，村級正式組織理應承擔主要的社區(qū)公共管理職能，但稅費改革前，村兩委幾乎淪為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“一條腿”，其實職能主要是承擔上級交辦的行政事務，在村級層面就是完成計劃生育和稅費上繳兩項重大任務，其它的無暇顧及，那么稅費改革后，村兩委的職能又發(fā)生了怎樣的變化呢？是否更多地關注社區(qū)管理？為此，我們以村長（或村支書或村主任）在日常事務中所花費的時間占比平均值進行比較分析，并按從小到大的順序排列，結果如表1所示：

從表1可知，以2004年為分水嶺，2004年前后，村兩委的職能有了一些變化。2011年內，村長（或村支書或村主任）只花二成的時間來處理計劃生育、稅費問題和應酬上級各部門；把約33%的時間花在組織農業(yè)生產、集體企業(yè)和村莊日常事務管理上；而把約三成的精力放在經營家庭經濟活動（包括農業(yè)生產和非農活動）上，不到二成的時間花在社區(qū)建設和管理上。與此相對應，在上述10項工作中，村干部認為最難做的三項工作中，計劃生育、組織社區(qū)建設和社區(qū)管理選擇的比例較高。可見，稅費改革后雖然稅費繳交相應的職能被剝離出來，但村兩委未能很好地履行社區(qū)公共管理的職能。

2.家族組織：多數(shù)已重建并在村莊公共事務管理中發(fā)揮著較為穩(wěn)定的作用。從問卷統(tǒng)計的結果來看，湛江農村有親族網絡和有正式家族組織的比例之和高達75.7%，家族組織重建的比例較大，并且約半數(shù)的家族組織擁有或重修了族譜；近七成的家族有專用的公共用地；近四成的組織擁有墳場和薪柴林；近三成的宗族有宗祠外的物業(yè)，約20%的宗族甚至有專門的基金?？梢姡拷r村的家族組織不僅重建比例高，而且還共有較為穩(wěn)定的資產和物業(yè)，組織較為發(fā)達。這與學界長期以來關于“華南多宗族、宗族復興主要在南方而不是北方”的共識相當吻合。

家族組織是人們因先天的血緣關系而形成的社會關系網絡，并在傳統(tǒng)農村的“熟人社會”結構下形成了具有深厚根基的宗族文化，在農村社會發(fā)生嬗變的轉型期，它究竟還發(fā)揮著怎樣的和多大的作用呢？基于湛江樣本的調查數(shù)據(jù)，我們從公共服務、管理共享資源、糾紛調解、協(xié)調溝通、協(xié)助基層管理和提供服務等6個方面進行功能分析，共設置10個具體問題，每個問題賦予代表不同程度作用的5個回答：沒有作用；較小作用；有些作用；較大作用；很大作用，我們按程度從小到大依次賦值為0分、1分、2分、3分、4分。得分越高，表示組織在某方面所起作用越大，反之則越小。經過統(tǒng)計得到家族組織各項功能的平均得分如表2所示：

由此可見，湛江農村的家族組織在組織公益活動、組織文化娛樂活動、管理共享資源、調解村民糾紛、協(xié)調本村與外村關系、協(xié)調村民與政府關系、協(xié)助村委會、協(xié)助政府（包括稅收、治安等）、為村民提供信息和協(xié)助就業(yè)或經商等九個具體事務方面的平均得分非常接近，都在2分左右，即對村莊公共事務的六大方面所發(fā)揮的作用基本相似，從數(shù)據(jù)分析來看就是對村級治理有些作用且較為穩(wěn)定。

3.農村社會組織：行政痕跡依然很濃，發(fā)展滯后，功能有限。湛江農村的社會組織粗略估計有3000多個，2008年至2012年近5年間以年均14%的增長率呈現(xiàn)出強勁的發(fā)展勢頭，盡管如此，但發(fā)展仍顯滯后。每萬人擁有社會組織數(shù)量不足2個，達不到全省和全國的平均水平，遠低于國內經濟發(fā)達地區(qū)的水平；與世界發(fā)展中國家一般超過10個，發(fā)達國家一般超過50個的水平相比較，那更是天壤之別了。

受傳統(tǒng)體制和設立門檻的限制，湛江農村社會組織的“官方”色彩依然濃厚。根據(jù)問卷調查數(shù)據(jù)，湛江農村社會組織在設立方面依然具有較濃的“官辦”色彩，發(fā)起人中占比最大的依然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村兩委，為35.9%，相應地，也有約20%左右的組織負責人是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部；此外，湛江農村的社會組織決策具有“集權”特色，村兩委或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對組織重大事項的決策仍具有相當?shù)挠绊懥?，兩者對農民組織決策的參與現(xiàn)象較普遍，約有半數(shù)以上的組織重大事項的決策都不同程度地受到政府的影響。不過相對于組織的發(fā)起來說，村民（尤其是村內精英）在組織管理上發(fā)揮了更大的作用，如有近七成的農民組織是由村內能人來負責管理的。

與農民組織的治理結構相適應，湛江農村社會組織發(fā)揮的功能十分有限，作用不大。農民組織的功能主要表現(xiàn)在參與公益活動、文娛活動、糾紛協(xié)調、協(xié)調本村與外村關系和協(xié)助村委會工作方面，而其他方面則起較小作用，如在協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行基層管理和為村民提供信息等服務方面，各類農村社會組織的職能都偏弱。

（三）從治理過程來看，村民自治發(fā)育狀況不容樂觀

民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督是農村民主政治的重要內容，也是鄉(xiāng)村善治的重要保障。鄉(xiāng)村要實現(xiàn)善治，村民必須自治，農村民主政治建設的開展情況直接關系到村民自治的狀況，目前湛江農村的村民自治發(fā)育程度如何呢？本文從民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四方面入手來分析。

現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理改革的重要內容之一是引進作為現(xiàn)代民主政治制度基礎的選舉制度。20世紀80年代以后中國農村開始推行由村民選舉產生村干部，先試行間接選舉，90年代后逐漸全面推行直接選舉（即海選）制度[6]。根據(jù)問卷調查的數(shù)據(jù)，截止到2012年，湛江農村有75%的村莊實行了村委會選舉制度，實際開始年限大多集中在80-90年代，有約13%的村是在2001年以后才開始實行的，有少數(shù)村直到2010年才啟動民主選舉制度。且只有7成的村民代表是經村民提名選舉產生的。

與滯后的民主選舉進程相適應，村莊的民主決策與管理進程也相對滯后。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，只有約40%的村莊實行了“一事一議”制度，議事所涉范圍很有限，主要包括修道架橋、飲用水設施、農田水利、辦公設施等事項，而與醫(yī)療、通訊、環(huán)境保護、教育集資等基本民生事項都很少納入議事日程，甚至與農民利益休戚相關的村鎮(zhèn)土地開發(fā)事項都極少使用“一事一議”程序。

農村民主監(jiān)督的渠道主要來自三個方面：一是上級政府的監(jiān)督；二是同級權力機構之間的監(jiān)督；三是社會大眾的監(jiān)督。其中最能體現(xiàn)村民自治原則的是第三種途徑，而這種監(jiān)督方式在現(xiàn)實操作中主要是通過“財務公開、村務公開”方法來實現(xiàn)的，在問卷中我們對財務公開和村務公開的情況進行了測量，統(tǒng)計結果如圖2所示：

圖2 你們村有沒有實行“賬務公開”和“稅務公開”制度

從圖2中可以發(fā)現(xiàn)，農村財務公開、村務公開狀況不容樂觀，僅有不到10%的村莊實行了財務公開和村務公開，近6成的村莊只實現(xiàn)了村務公開，未進行財務公開，還有幾乎30%的村莊沒有任何形式的公開。相比村務公開，賬務公開是更為核心的民主監(jiān)督內容，但數(shù)據(jù)表明湛江農村村組實行財務公開的比例只有約14%。且在為數(shù)不多的進行賬務公開的村組，財務公開制度的實際執(zhí)行還存在諸多問題，農戶反映強烈的問題按選擇比例由高到低依次為內容避重就輕、公開不及時、漏報瞞報以及監(jiān)督流于形式。

三、湛江農村社會管理創(chuàng)新的對策建議

如前所述，湛江農村社會管理面臨的窘境主要表現(xiàn)為：農村空心化加劇帶來的治理主體缺位；村級組織、農村社會組織與家族組織的博弈導致的治理結構失衡問題；村民自治制度形式與實質的背離問題。鑒于此，提出如下的政策建議：

1.繼續(xù)完善大學生村官制度，加強農村精英人才隊伍的建設。要解決目前農村空心化加劇帶來的人才困境，應從以下方面著手：一是繼續(xù)完善大學生村官制度，提升農村干部隊伍素質。大學生村官制度是黨中央實施人才強國的一項重大戰(zhàn)略決策，2008年起在全國范圍內實行，對于建設社會主義新農村、培養(yǎng)村莊“接班人”和加強基層黨組織建設具有重要意義[7]。目前廣東省共有9185名在崗大學生村官，已形成佛山市南海區(qū)、惠州市、江門市為代表的三種各具特色的工作模式，但還存在著區(qū)域發(fā)展不平衡、消極就業(yè)動機、工作不主動和工作滿意度不高等問題[8]。現(xiàn)階段如何實現(xiàn)大學生村官“下得去、留得住、干得好、流得動”是這一制度實施的關鍵。應著力構建大學生村官工作長效機制，在提供基本的工資保障、醫(yī)保和社保等生活保障以及盡可能改善生活條件的基礎上，重點考慮聘期結束后出路問題，建立健全按需選聘、規(guī)范管理、跟蹤培養(yǎng)、激勵保障、有序流動的工作機制。

二是應注意內部挖潛，充分發(fā)揮農村留居精英的作用?？山梃b惠州模式，在農村人才總量匱乏的背景下，對村干部進行在職學歷教育培訓的方式培養(yǎng)“村官大學生”；對于民間精英，應廣辟渠道發(fā)揮其中介作用，可以通過選舉程序吸納為體制內精英，也可以通過參與各種民間組織介入村治過程[9]。

三是典型示范，建立農村外流精英回流機制。外出務工人員多數(shù)是農村流失的精英人才，許多人在多年打工后也有返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的意愿，應建立農村外流精英回流機制，可由村兩委牽頭實施“返鄉(xiāng)青年關懷工程”，將大學生村官創(chuàng)業(yè)政策與返鄉(xiāng)回流政策相結合，由大學生村官創(chuàng)業(yè)典型現(xiàn)身說法，示范引導、以點帶面帶動大批返鄉(xiāng)青年自主創(chuàng)業(yè)，并始終做好政策鼓勵、資金扶持和技術指導工作。

2.優(yōu)化農村治理結構，促進農村各類組織合作共治進而實現(xiàn)善治。一是要加強村級組織公共管理職能建設。稅費改革后村級正式組織淪為“吃飯財政”，所履行的主要是政策性職能，無暇、無財力顧及村莊公共服務事項，應盡快剝離其過多的行政事務，發(fā)揮自治組織的作用；同時采取農業(yè)產業(yè)化和專業(yè)鎮(zhèn)建設等多種途徑壯大村級集體經濟，促進村莊公益事業(yè)的發(fā)展。

二是應大力發(fā)展農村社會組織。一方面要繼續(xù)深化社會組織體制改革，為社會組織進一步“松綁”。堅持寬進嚴出，盡可能降低準入門檻，日前廣東省出臺的《關于進一步培育發(fā)展和規(guī)范管理社會組織的方案》規(guī)定，從2012年7月1日起，除法律法規(guī)規(guī)定需前置審批的之外，行業(yè)協(xié)會、公益慈善類組織、科技文化類組織和社區(qū)社會組織可直接向市民政部門申請成立，這一“松綁政策”無疑為農村社會組織的發(fā)展帶來了重大的機遇，應借此契機進一步轉變觀念，做好服務，制定具體實施細則，除了在組織規(guī)模和無主管業(yè)務部門方面放寬外，還可以根據(jù)實際情況在資金方面給予扶持等。此外，還應夯實“五自”“三無”原則，保證社會組織發(fā)展的獨立性和自治性。應加快轉變政府職能，大力推行社會組織“去行政化”、“去壟斷化”改革 ，引入競爭機制，允許“一業(yè)多會”，激發(fā)社會組織自身的發(fā)展活力。另一方面農村社會組織要注重其自主自治能力建設，完善內部管理，增強項目運作能力做強品牌，提高公信力和社會聲譽，承接政府轉移的各項事務，積極參與公共事務管理。

三是正確對待家族組織的發(fā)展。家族組織作為一種原生性社會資本應主要對農民個人產生資本效應，但不能干擾正式組織功能的發(fā)揮；對于以家族為紐帶而形成的農村民間組織，應按照現(xiàn)代NGO組織的要求進行引導和規(guī)范，逐漸發(fā)展演變?yōu)榧兇獾纳鐣M織[10]。在農村社會管理格局中，村級組織、農村社會組織和家族組織三類組織的力量此消彼長，在博弈中共同參與村莊公共事務的管理，通過優(yōu)化治理結構，就可以促進各類組織合作共治，最終實現(xiàn)農村的“善治”。

3.大力推進基層民主政治建設，使民主真正落到實處。如前所述，基層民主制度在農村的執(zhí)行情況不盡如人意，民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督在村莊的開展情況都不容樂觀。要使民主真正落到實處，應堅持三個落實：一是要落實村民直選制度，選舉程序要嚴格規(guī)范，嚴查賄選和違法拉票行為，并注意防范族權勢力對選舉過程的干擾，充分保障村民民主選舉的權力。數(shù)據(jù)顯示仍然有25%的村沒有實行民主選舉制度，有的村多年來都是由幾個人把持著；其次要落實一事一議制度，應由村民會議或村民代表會議作為主要決策機構，杜絕流動票箱，擴大議事范圍和內容，對于關系民生的重大事項均要啟動這一程序；最后要落實村務公開、賬務公開制度，特別要嚴格實行財務公開制度，要求及時公開，重大事項公開，準確完整公開，有條件的應對公開的內容進行審查，同時要保障外出打工農民對村務的知情權和監(jiān)督權。

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（責任編輯：郁 琤）