金根

摘 要：在當代中國農(nóng)村社會，村民委員會是存在時間最長、相對較完善的群眾性自治組織。二十世紀八十年代以來，村民委員會作為村民自治的載體，不斷推動著基層民主的發(fā)展，但由于受到制度本身和社會環(huán)境的影響，村民委員會在實踐中卻陷入困境?；诜钦M織視角，本文將從歷史淵源、理論支撐與法律依據(jù)三個方面來探討村民自治問題。在新農(nóng)村建設的背景下，只有重塑其非政府組織屬性，村民委員會才能真正成為鄉(xiāng)村治理的推動器。

關鍵詞：村民委員會；村民自治；非政府組織

中圖分類號：D638 文獻標識碼：A 文章編號：1008-2697（2014）04-0065-05

作為一個農(nóng)民占據(jù)大多數(shù)人口的國家，如何對鄉(xiāng)村社會進行管理并使廣大的農(nóng)民投身到社會治理中成為一切中央政府必須面對的問題。在當代中國農(nóng)村社會，村民委員會無疑是存在時間最長、也是相對較完善的群眾性自治組織。經(jīng)過30余年的發(fā)展和完善，村委會在提升村民自我管理、自我教育能力的同時，也在推動基層民主、促進農(nóng)村社會發(fā)展方面發(fā)揮重要作用。

隨著改革開放的不斷深入，農(nóng)民的權利意識日益被喚醒。在“三農(nóng)”問題日趨嚴峻的背景下，村民自治遭遇到越來越多的挑戰(zhàn)。如何通過制度層面的變革，使得村民委員會能夠在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮更大的作用，成為學術界研究的問題。在理論與實際操作層面，我們都會不自覺地將村委會作為推動基層民主發(fā)展的重點，不可否認，村委會的良性運作，會在一定程度上推動農(nóng)村基層民主向前發(fā)展，但是這樣也會讓我們將村委會定位為基層政權組織。鑒于此，本文試圖從歷史淵源、理論支撐、法律依據(jù)三個方面來探討如何從非政府組織視角下分析村民自治問題，以期化解村民委員會所遭遇的“角色定位模糊”與“功能錯位”尷尬。

一、相關概念闡述

（一）非政府組織

本文既然是從非政府組織視角下討論村民自治問題，首先得對非政府組織進行界定。隨著“和諧社會”概念的提出，非政府組織理論開始在學術界升溫，有學者采用“剩余法”對非政府組織進行界定：非政府組織就是指除政府以外的其他社會組織，這種定義只是從否定角度定義非政府組織，我們還是無法準確理解其內(nèi)涵；秦暉教授則認為：“第三部門組織就是志愿求公益的組織，這樣它既與以強制求公益的政府部門和以志愿求私益的市場部門區(qū)別開來 ，又揭示了三者的關聯(lián)[1]?！边@樣的定義直接明了，闡明了第三部門組織相對于政府部門和市場部門的主要區(qū)別，可是有個不足的地方就是以第三部門組織的主要特征掩蓋了其他方面的特征，從而忽視了第三部門組織的其他特征，對第三部門組織的定義還是不夠準確。

我國的非政府組織，也可以叫作第三部門組織、非盈利組織等，英文全稱是Non-Governmental Organization，簡稱NGO。改革開放以來，隨著計劃經(jīng)濟體制的不斷瓦解，經(jīng)濟發(fā)展不斷市場化和政治體制的不斷改革，我國社會開始出現(xiàn)了一個相對獨立于“國家領域”之外的“私人空間”。隨著市民社會理論引入國內(nèi)學術界，加上借鑒國外非政府組織的經(jīng)驗，學術界找到了理論與現(xiàn)實的切合點。在這里，我們要討論的是如何從非政府組織的視角來分析村民自治問題，所以，我們采用的非政府組織定義是：“‘非政府組織是至今仍廣泛使用的一個重要概念，它的優(yōu)點是強調公民社會組織的非官方性，表明公民社會組織不屬于政府組織系統(tǒng)，明顯不同于政府組織。但是在中國的現(xiàn)實生活中，那些最重要的‘非政府組織恰恰與政府的關系最密切，有些直接就是政府的非政府組織[2]?！?/p>

本文之所以選擇從非政府組織的視角來討論當前村民自治過程中存在的問題，其實就是針對作為村民自治的載體村民委員會的功能缺失問題，也就是說村委會的非政府組織屬性不斷被淡化，村委會被當作基層政權組織，甚至是基層政府的辦事機構，從而帶來的問題就是村委會本該具備的自治功能和服務功能被弱化。本文從非政府組織的視角來分析村民自治問題，重點就是要討論在新農(nóng)村建設的背景下，如何重塑村民委員會的非政府組織功能，使得村民委員會真正成為村民自治組織。

（二）村民自治

20世紀80年代以來，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行，農(nóng)村的社會組織形態(tài)和運行機制受到不同程度的破壞，如何從制度角度重新構建國家與農(nóng)村社會良性的運作狀態(tài)開始成為重點。1980年，廣西壯族自治區(qū)的宜山、羅城兩縣的農(nóng)民率先成立村民委員會，拉開了當代農(nóng)村社會村民自治的新序幕。村民委員會作為村民自治的載體，承擔著提供農(nóng)村公共物品供給、維持農(nóng)村社會秩序等責任，村委會在重構國家與農(nóng)村社會關系方面發(fā)揮著不可替代的作用。

1986-1998年，吉林省梨樹縣進行了四次村委會換屆選舉。“海選模式”把對候選人的提名權從選舉權中分離出來，由選民直接提名，確定候選人，自此“梨樹模式”開始進入人們的視野?！昂＿x模式”的出現(xiàn)使得村民自治完成質的飛躍，從等額選舉到差額選舉，再到“海選”模式，這一村民自治過程中新的機制安排，使得國家失去了通過行政方式控制農(nóng)村事務的途徑。

我國歷來是一個農(nóng)民占據(jù)大多數(shù)人口的國家，如何對鄉(xiāng)村社會進行管理并使廣大的農(nóng)民投身到基層社會治理中是一個值得探究的問題。從北宋到明清的鄉(xiāng)約運動，再到閻錫山的“鄉(xiāng)村建設”運動，都是在強調要將廣大的鄉(xiāng)民納入到鄉(xiāng)村社會的治理中來。在現(xiàn)代化的新時期，村民自治這一制度的確立，是對傳統(tǒng)中國通過鄉(xiāng)約運動實行鄉(xiāng)村自治的超越，不僅實現(xiàn)了由傳統(tǒng)“鄉(xiāng)紳治理”到現(xiàn)在的村民自治，更重要的是當前的村民自治有了法律與制度上的保障。所以有學者認為：“在中國政治現(xiàn)代化的過程中，村民自治確立的意義，首先在于它是一種劃分國家與農(nóng)村社會組織邊界的制度安排；同時村民自治這一制度安排， 使農(nóng)村社會獲得了與國家談判的資格[3]。”

二、村委會—村民自治的載體

（一）村委會的發(fā)展脈絡

在當代農(nóng)村社會，村民委員會是存在時間最長、制度相對較完善的基層自治組織。1980年，廣西宜州市合寨村村民為了應對當時的鄉(xiāng)村治理困境，合寨村村民在當?shù)攸h組織的領導下，大膽沖破體制束縛，率先成立基層群眾自治組織，以差額選舉的方式產(chǎn)生了我國第一個村民委員會，并組織村民討論制定了《村規(guī)民約》，開始了村民自治的新道路。根據(jù)1997年12月編撰完成的《宜州市志》記載：“1980年1月8日，果地村建立村民委員會，為中國村民自治第一村[4]?！?

《村民委員會組織法》是保障村民自治制度的法律。1987年11月24日，第六屆全國人大常委會第二十三次會議審議形式通過并公布，于1988年6月1日起試行，1998年11月4日經(jīng)中華人民共和國主席令第9號公布正式施行，基層群眾自治制度開始成為我國的一項基本政治制度。該組織法將村民委員會的性質定位為：村民委員會是建立在農(nóng)村的基層群眾性自治組織，不是國家基層政權組織，不是一級政府，也不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機構，這同時說明村民委員會的成立揭開了農(nóng)村村民自治的序幕。從1980年成立以來，村民委員會在推動農(nóng)村基層民主、維持農(nóng)村社會秩序方面發(fā)揮著日益重要的作用。

1986-1998年，吉林省梨樹縣進行了四次村委會換屆選舉?！昂＿x模式”把對候選人的提名權從選舉權中分離出來，由選民直接提名，確定候選人，自此“梨樹模式”開始進入我們的視野?！袄鏄淠Ｊ健钡某霈F(xiàn)，標志著在村民自治過程中，這是對村民實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督形式的一種全新嘗試和探索。雖然伴隨著“三農(nóng)”問題的出現(xiàn)，村民委員會在實踐運行中也存在制度層面的問題，但不可否認的是：作為村民自治的載體，村民委員會在推動基層民主、穩(wěn)定農(nóng)村秩序和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟方面發(fā)揮著顯著的作用。

（二）村民自治中的問題：村委會的功能錯位

村民委員會，作為村民自我管理、自我教育與自我服務的載體，在推動村民自治的同時，也遭遇到越來越多的問題。如何通過制度層面的改革，使得村民委員會走出當前的困境，成為學術界關注的問題，可是很多學者一旦涉及如何更好地開展村民自治時，就將重點放到鄉(xiāng)村“兩委關系”、基層選舉中“賄選”和農(nóng)民的政治冷漠上來，從而得出結論：當前村民自治過程中出現(xiàn)的問題是由于鄉(xiāng)村“兩委關系”不明確、農(nóng)民素質不高從而導致對選舉和自治不關心以及在基層選舉中存在的“賄選”現(xiàn)象而造成的。不可否認，這些都是導致當前村民自治走入困境的原因，但是我們似乎忽視了村民委員會本身的功能定位問題，村民委員會從剛開始成立時的群眾自治性組織到后來被賦予越來越多的行政性功能，從而成為基層政權組織，也就是從一開始的非政府組織演變?yōu)檎摹胺钦M織”。村民委員會的功能錯位是導致村民自治陷入困境的重要原因。

在計劃經(jīng)濟時代，由于城鄉(xiāng)二元分治體制的存在，村民委員會成為國家加強對農(nóng)村社會管理的工具。由于我國自上而下的權威型政治體制以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府在政治結構中的特殊地位，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會很強的行政干預，盡管《村民委員會組織法》規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會之間的關系，界定了各自的邊界，但是在現(xiàn)實運行過程中，村民委員會還是被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府當作自己的派出機構，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還是通過行政命令的方式對村民委員會實行較強烈的行政干預。由于上述種種原因，使得村民委員會從剛成立時的基層群眾自治性組織逐漸成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機構和辦事機構，村民委員會本應具備的自治功能與社會服務功能被行政功能所取代。這一點我們可以從當時彭真的講話中可以看出：“村委會是基層群眾性自治組織，不是基層政權的‘腿，要把村委會同政府加以區(qū)別，必須明確反對把村委會搞成一級政府的做法[5]?！?/p>

三、村委會-鄉(xiāng)村社會的非政府組織

（一）歷史淵源

村民委員會作為村民自治的載體，本該定位成群眾自治性組織，而非基層政權組織。雖然村民委員會是二十世紀八十年代才成立的，但回顧過去，我們依舊能從兩千余年的發(fā)展史中尋找到其中的歷史淵源。

回顧漫長的封建發(fā)展史，我們發(fā)現(xiàn)在傳統(tǒng)農(nóng)村社會，“鄉(xiāng)紳自治”始終與封建政權相伴隨，秦暉先生將其概括為：“國權不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳[6]?！眰鹘y(tǒng)中國鄉(xiāng)村社會是家族社會， 鄉(xiāng)約組織的建立使得當時的村民參與鄉(xiāng)族事務成為可能。按照《中國社會工作百科全書》的解釋：“鄉(xiāng)約（villagers agreement）是中國封建社會民眾自動約定并共同遵守的行為規(guī)范，是民眾自我教育、自我約束、自我管理的一種有效形式[7]?！敝袊糯鐣膰液吞煜缕鋵嵍际羌易宓臄U展和延伸，鄉(xiāng)約是自治的一種體現(xiàn)，由族民自發(fā)制定規(guī)約，處理家族生活中面臨的經(jīng)濟、社會、教育和禮俗方面的問題。通過鄉(xiāng)約組織，族民能夠參與到組織的日常管理中來。

雖然封建社會的鄉(xiāng)約組織和現(xiàn)在的村民委員會之間存在本質區(qū)別，但是鄉(xiāng)約組織為我們提供了一種在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會實行自治的可能性途徑。雖然現(xiàn)在的農(nóng)村社會發(fā)生了巨大變化，但對于仍受傳統(tǒng)文化影響的農(nóng)村而言，鄉(xiāng)約組織為我們提供了一種具備現(xiàn)實可操作性的歷史經(jīng)驗，畢竟鄉(xiāng)約組織在推動鄉(xiāng)村自治和維持鄉(xiāng)村社會秩序方面發(fā)揮過重要作用。傳統(tǒng)中國的鄉(xiāng)約組織所具有的自治功能和社會服務功能正是現(xiàn)在村民委員會所缺少的，為了更好地賦予村民委員會以非政府組織的性質，我們何不回歸傳統(tǒng)、反思傳統(tǒng)，從傳統(tǒng)社會發(fā)掘出完善當今村民自治制度的歷史資源呢？總結和借鑒傳統(tǒng)鄉(xiāng)約組織的經(jīng)驗，可以為我們完善村民自治制度，使得村民委員會能夠更大程度地發(fā)揮其自治功能提供價值經(jīng)驗。

（二）理論支撐

治理理論和公民社會理論的出現(xiàn)是對社會管理出現(xiàn)危機的一種回應，而治理理論和公民社會理論也為我們重新定位村民委員會提供強有力的理論支撐。國內(nèi)有學者認為：“治理理論的主要內(nèi)容包括以下三個方面：第一，對社會管理力量多元化格局的關注，對社會組織群體勢力的重視和關切；第二，治理理論在關注社會管理力量多元化的同時，對政府角色給予重新定位，它并沒有將政府從其概念中剔除出去，而是提出了具有重要意義的新政府理念—有效政府；第三，在明確了政府的角色后，治理理論對治理的網(wǎng)絡管理體系作出重要闡釋[8]。”而公民社會理論的主要價值就在于強調公民設計參與到共治中來，從而能有效地整合國家意志和社會多元利益。

由于我國自上而下的權威型政治體制以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府在政治結構中的特殊地位，使得村民委員會的自治功能和社會服務功能逐漸被行政性功能所取代，而治理理論和公民社會理論給我們的啟示是社會組織不能脫離它的社會功能。如果我們把治理理論和公民社會理論延伸到村民委員會的功能定位上來，只有我們充分肯定村民委員會“村民自治”的社會地位，承認村民委員會的社會性、非政府性和自治性功能，這樣我們才能完成村民委員會向非政府組織的轉變，治理理論和公民社會理論則為這種轉變提供理論上的支持。

（三）法律依據(jù)

《村民委員會組織法》是保障村民自治制度的法律，它的立法指導思想是為了保障村民實行自治，從而實現(xiàn)由村民群眾依法辦理自己的事情。2010年修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》就將村民委員會的性質定位為建立在農(nóng)村的基礎群眾性自治組織，不是國家基層政權組織，也不是一級政府，更不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機構。

結合《村民委員會組織法》的法律文本，該法第二條和第四條規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作[9]。”從這些法律規(guī)定看，我們可以看出《村民委員會組織法》賦予村民委員會一個重要的功能—自治性，而這也是非政府組織的最重要的特性?！洞迕裎瘑T會組織法》為賦予村民委員會以非政府組織性質提供法理上的合法性。

四、結語

從20世紀80年代成立以來，村民委員會經(jīng)過30余年的發(fā)展，為實現(xiàn)農(nóng)村社會的現(xiàn)代化轉型發(fā)揮過巨大的作用，不斷推動村民自治向前發(fā)展，但是由于受到制度本身與社會環(huán)境的影響，村民委員會在實際操作過程中卻遇到了一些問題?；貧w村民委員會這一組織本身，我們發(fā)現(xiàn)：由于現(xiàn)行壓力型政治體制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政治結構中的特殊地位，導致村民委員會逐漸喪失本應具有的自治性功能和社會服務功能，村民委員會逐漸成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的辦事機構，而這恰恰成為阻礙村民委員會在推動村民自治過程中所應發(fā)揮的載體作用。

在當前村民自治過程中，作為實行自治的重要載體，村民委員會的非政府組織屬性卻不斷被淡化。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會發(fā)展史為我們完善村民委員會提供歷史資源，治理理論和公民社會理論的興起則為我們改革村民委員會提供理論支撐，新修訂的《村民委員會組織法》則為這種轉變提供法理依據(jù)。在新農(nóng)村建設的背景下，只有重塑村民委員會的非政府組織屬性，賦予村民委員會以自治與社會服務功能，村民委員會才能真正成為村民自治組織，從而才能成為鄉(xiāng)村治理的推動器。

參考文獻：

[1]秦暉.政府與企業(yè)以外的現(xiàn)代化——中西公益史比較研究[M].

杭州：浙江人民出版社，1999：6.

[2]俞可平.中國公民社會：概念、分類與制度環(huán)境[J].中國社

會科學，2006（01）：109-122.

[3]李志勇.村民自治：重構國家與農(nóng)村社會的關系[J].中共

福建省委黨校學報，2001（08）：37-43.

[4]王布衣.中國第一個村委會誕生記[J].傳承，2008（21）：4-5.

[5]彭真文選（1941-1990）[M].北京：人民出版社，1991.

[6]秦暉.傳統(tǒng)十論：本土社會的制度文化與其變革[M].上海：

復旦大學出版社，2003：3.

[7]中國社會工作百科全書[Z].北京：中國社會出版，1994.

[8]汪向陽、胡春陽.治理：當代公共管理理論的新熱點[J].復

旦學報，2000（04）：136-140.

[9]中華人民共和國常用法律大全[M].北京：法律出版社，2004.

（責任編輯：吳 霞）