國(guó)家發(fā)改委學(xué)術(shù)委員會(huì)辦公室課題組

完善我國(guó)糖價(jià)調(diào)控機(jī)制研究*

國(guó)家發(fā)改委學(xué)術(shù)委員會(huì)辦公室課題組

目前，我國(guó)已進(jìn)入全面建成小康社會(huì)與加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的新階段?，F(xiàn)行的糖價(jià)調(diào)控機(jī)制盡管經(jīng)過多年改革在體制、機(jī)制及調(diào)控手段等方面都已發(fā)生了很大變化，但由于傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響還沒有根本清除，多部門管理的行政干預(yù)還影響著市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源配置決定性作用的有效發(fā)揮，因而調(diào)控體制、機(jī)制及手段都已不能完全適應(yīng)日益復(fù)雜化、多樣化的價(jià)格變動(dòng)與糖業(yè)發(fā)展的新形勢(shì)，有必要加強(qiáng)深入研究，進(jìn)而完善我國(guó)糖價(jià)調(diào)控機(jī)制。本文主要提出了四點(diǎn)完善我國(guó)糖價(jià)調(diào)控機(jī)制的重要性與必要性；分析了我國(guó)糖價(jià)變動(dòng)的特點(diǎn)與因素及糖價(jià)波動(dòng)對(duì)我國(guó)糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的不利影響；梳理了我國(guó)食糖價(jià)格調(diào)控政策的演變及效果；在借鑒國(guó)外糖價(jià)調(diào)控經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出了完善我國(guó)糖價(jià)調(diào)控機(jī)制的基本思路與建議。

糖價(jià)；調(diào)控機(jī)制；研究

一、完善我國(guó)糖價(jià)調(diào)控機(jī)制的重要性與必要性

當(dāng)前，我國(guó)食糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展已進(jìn)入到新階段：一是糖料生產(chǎn)形勢(shì)發(fā)生變化。生產(chǎn)成本快速上漲，進(jìn)入高成本階段，推動(dòng)價(jià)格上升。二是食糖消費(fèi)持續(xù)增長(zhǎng)，產(chǎn)業(yè)鏈延長(zhǎng)。三是食糖的進(jìn)口形勢(shì)變化。食糖超量進(jìn)口，國(guó)內(nèi)外價(jià)格倒掛，食糖市場(chǎng)與產(chǎn)業(yè)安全面臨新的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。四是食糖自身屬性的變化。食糖的金融化屬性逐步增強(qiáng)，資本炒作空間加大，非傳統(tǒng)因素對(duì)食糖生產(chǎn)和價(jià)格的沖擊加大。在這種新形勢(shì)下，作為具有戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性地位的，且關(guān)系我國(guó)國(guó)計(jì)民生重要大宗商品的食糖，其價(jià)格的市場(chǎng)形成機(jī)制與調(diào)控的不斷完善，不僅有利于糖產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康安全有序發(fā)展；而且有利于糖產(chǎn)業(yè)鏈條上各市場(chǎng)主體的利益合理分配；有利于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)穩(wěn)定與產(chǎn)業(yè)安全；同時(shí)也是構(gòu)建以市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用為基礎(chǔ)的我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分。

(一)有利于糖產(chǎn)業(yè)鏈體系的持續(xù)健康安全有序發(fā)展。

改革開放以來，經(jīng)過三十多年的發(fā)展，特別是1991年我國(guó)食糖計(jì)劃購(gòu)銷經(jīng)營(yíng)體制改革以來，我國(guó)糖產(chǎn)業(yè)從糖料生產(chǎn)到加工再到以糖為原料的食品工業(yè)、化學(xué)工業(yè)等的發(fā)展以及到居民消費(fèi)，已經(jīng)形成了比較完整的產(chǎn)業(yè)鏈體系，在國(guó)內(nèi)國(guó)際市場(chǎng)都已占有相當(dāng)重要的地位。從糖料的種植到制糖環(huán)節(jié)看，我國(guó)食糖產(chǎn)量達(dá)到1306.84萬噸(在2012/2013年制糖期)，占世界產(chǎn)量的7.03%，位居世界第四位；從后加工環(huán)節(jié)看，我國(guó)以食糖為原料或輔料的食品有7大類(包括糖果、烘焙食品、冷凍飲品、飲料、罐頭、休閑食品和其他)，包含3000多個(gè)品種。此外甘蔗具有高生物質(zhì)特點(diǎn)除用于制糖外，還是生產(chǎn)燃料乙醇的理想作物。甜菜的莖、葉、根以及甜菜粕都是優(yōu)質(zhì)的飼料，和畜牧業(yè)發(fā)展緊密結(jié)合。在科技日益發(fā)展的未來，其經(jīng)濟(jì)價(jià)值的利用空間非常廣闊；從消費(fèi)環(huán)節(jié)看，我國(guó)食糖消費(fèi)量已達(dá)1390萬噸(2013年)，占世界總消費(fèi)量的7.9%，位居世界第三位；*《中國(guó)糖業(yè)年報(bào)》(2012/2013年制糖期)，第17～18頁。從產(chǎn)業(yè)的開放度看，我國(guó)食糖的對(duì)外依存度逐年提高，已達(dá)26.7%(2012～2013年)。

目前，我國(guó)有中國(guó)特色的社會(huì)主義建設(shè)正處于一個(gè)新的發(fā)展階段，作為具有戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性地位，并關(guān)系國(guó)計(jì)民生的糖產(chǎn)業(yè)，與國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展息息相關(guān)，其持續(xù)健康安全發(fā)展對(duì)推動(dòng)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，支撐我國(guó)全面建成小康社會(huì)都具有極其重要的作用及意義。

作為重要經(jīng)濟(jì)杠桿的糖價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制，貫穿于糖產(chǎn)業(yè)的每個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)有效調(diào)節(jié)糖產(chǎn)業(yè)相關(guān)資源配置，保障糖產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康安全發(fā)展至關(guān)重要。1991年以后，我國(guó)在糖價(jià)格市場(chǎng)調(diào)控方式與內(nèi)容方面進(jìn)行了很多探索，但還沒有完全找到一條相對(duì)穩(wěn)定、合理有效的調(diào)控方式。目前，我國(guó)的糖產(chǎn)業(yè)隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級(jí)也面臨新的發(fā)展形勢(shì)與任務(wù)：糖料生產(chǎn)面臨如何進(jìn)一步提升規(guī)模化水平；制糖工業(yè)的發(fā)展也面臨著進(jìn)一步從傳統(tǒng)生產(chǎn)方式向節(jié)能降耗高質(zhì)量的現(xiàn)代生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。同時(shí)，由于國(guó)內(nèi)外發(fā)展市場(chǎng)變化，我國(guó)糖價(jià)已出現(xiàn)持續(xù)高成本推動(dòng)和國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)價(jià)格倒掛的新情況。在這種新形勢(shì)下，深入研究完善糖價(jià)格市場(chǎng)體系，探索更有效的調(diào)節(jié)機(jī)制與方式，將有利于促進(jìn)我國(guó)糖產(chǎn)業(yè)鏈各個(gè)環(huán)節(jié)的健康發(fā)展。同時(shí)，對(duì)于促進(jìn)我國(guó)重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格機(jī)制與調(diào)節(jié)方式的不斷完善也具有重要的啟示作用。

(二)有利于糖產(chǎn)業(yè)利益鏈上各主體利益的合理分配和社會(huì)和諧建設(shè)。

與糖產(chǎn)業(yè)鏈密切相連的是處于產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的市場(chǎng)主體組成的利益鏈，主要包括四個(gè)層面的關(guān)系：一是由糖農(nóng)與制糖加工企業(yè)構(gòu)成的農(nóng)工關(guān)系。由此也派生出農(nóng)業(yè)內(nèi)部與工業(yè)內(nèi)部?jī)煞矫骊P(guān)系。農(nóng)業(yè)內(nèi)部關(guān)系包括糖料種植與其他種植業(yè)的主體關(guān)系等；工業(yè)內(nèi)部關(guān)系包括制糖企業(yè)與以糖為原料的食品工業(yè)、化學(xué)工業(yè)和醫(yī)療工業(yè)等企業(yè)關(guān)系。二是制糖企業(yè)與食糖流通企業(yè)構(gòu)成的工商關(guān)系。三是生產(chǎn)者與消費(fèi)者的關(guān)系。四是政府與糖農(nóng)、制糖企業(yè)、流通企業(yè)及消費(fèi)者的關(guān)系。

作為重要經(jīng)濟(jì)杠桿的糖價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制，對(duì)于綜合有效調(diào)節(jié)糖產(chǎn)業(yè)利益鏈各主體的收益分配，充分調(diào)動(dòng)各主體的積極性，從而保障我國(guó)糖產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展至關(guān)重要。首先，有效的糖價(jià)格調(diào)節(jié)有助于更合理協(xié)調(diào)工農(nóng)關(guān)系。長(zhǎng)期以來，我國(guó)農(nóng)民處于弱勢(shì)群體，特別是對(duì)我國(guó)處于老少邊窮地區(qū)的4000萬糖農(nóng)，如何保障其穩(wěn)定的收入增長(zhǎng)，不僅關(guān)系到維護(hù)農(nóng)民的利益問題，而且關(guān)系到支持落后地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)更好發(fā)展、增加就業(yè)、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定、保持國(guó)家沿邊地區(qū)安定等重要政治問題。目前我國(guó)已處于工業(yè)化中期向后期的轉(zhuǎn)變過程，如何通過價(jià)格調(diào)節(jié)更好地體現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)進(jìn)而促進(jìn)工農(nóng)業(yè)的一體化發(fā)展是需要認(rèn)真研究的課題。同時(shí)，我國(guó)的農(nóng)工關(guān)系也折射出城鄉(xiāng)關(guān)系，通過合理價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制更有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，對(duì)于加快實(shí)現(xiàn)共同富裕，促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)以及全面建成小康社會(huì)都具有重要意義。其次，有效的糖價(jià)格調(diào)節(jié)有助于合理協(xié)調(diào)生產(chǎn)者與消費(fèi)者關(guān)系。目前，我國(guó)年人均消費(fèi)食糖約11公斤，與國(guó)際年人均消費(fèi)食糖25公斤還有很大差距，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平不斷提高，我國(guó)糖的消費(fèi)呈上升趨勢(shì)。合理的糖價(jià)不僅能穩(wěn)定消費(fèi)者食糖消費(fèi)成本，更好地促進(jìn)居民食糖的消費(fèi)增加，從而起到拉動(dòng)生產(chǎn)發(fā)展的作用，而且也有助于加快糖流通的現(xiàn)代化發(fā)展，促進(jìn)生產(chǎn)流通的一體化。再次，有效的糖價(jià)格調(diào)節(jié)有助于協(xié)調(diào)政府與其他利益主體的收入分配關(guān)系。價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制一定程度是利益分配機(jī)制，合理的糖價(jià)有助于客觀體現(xiàn)勞動(dòng)經(jīng)營(yíng)成本和收益，從而實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、糖農(nóng)的合理利益分配，并更好地實(shí)現(xiàn)收益分配的效率與公平，促進(jìn)和諧社會(huì)發(fā)展。

(三)有利于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)穩(wěn)定與產(chǎn)業(yè)安全。

2001年我國(guó)加入WTO以后，國(guó)內(nèi)外食糖價(jià)格市場(chǎng)逐步接軌，國(guó)際糖價(jià)變動(dòng)對(duì)國(guó)內(nèi)糖價(jià)變動(dòng)的傳導(dǎo)作用逐步加強(qiáng)，糖價(jià)也成為聯(lián)系國(guó)內(nèi)外兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源、兩種需求的重要媒介。兩個(gè)市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)與互動(dòng)也成為糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“風(fēng)向標(biāo)”和“指示器”。

由于我國(guó)還處于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展初級(jí)階段，還缺乏對(duì)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，特別是全面開放條件下重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格市場(chǎng)形成機(jī)制的深入了解及實(shí)踐，對(duì)價(jià)格調(diào)控市場(chǎng)的功能認(rèn)識(shí)還不完全清楚，導(dǎo)致在放開國(guó)內(nèi)糖市場(chǎng)后，強(qiáng)化了國(guó)內(nèi)糖價(jià)格跟隨國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格大幅波動(dòng)的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。出現(xiàn)了當(dāng)糖料價(jià)格過低時(shí)損害了糖農(nóng)的利益與生產(chǎn)積極性；當(dāng)糖料價(jià)格過高時(shí)，又侵蝕了生產(chǎn)企業(yè)的應(yīng)有利潤(rùn)，影響了加工企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的新問題。從2001/2002年到2012/2013年的十一個(gè)制糖期來看，世界食糖生產(chǎn)在價(jià)格的巔峰與波谷之間穿梭搖擺，處于大起大落極不穩(wěn)定的狀態(tài)，給我國(guó)糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了不利影響。同時(shí)，由于我國(guó)糖進(jìn)口的配額關(guān)稅(配額內(nèi)15%，配額外50%)處于世界低水平(世界平均關(guān)稅97%)，當(dāng)進(jìn)口糖價(jià)明顯低于國(guó)內(nèi)糖價(jià)時(shí)，大量進(jìn)口又會(huì)較大沖擊國(guó)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)鏈，對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)穩(wěn)定與產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成極大損害，甚至危機(jī)到產(chǎn)業(yè)安全問題。2008/2009年至2012/2013年制糖期我國(guó)分別凈進(jìn)口食糖97萬噸、139萬噸、200萬噸、421萬噸、360萬噸，占消費(fèi)總量的比重分別為7%、10.1%、14.7%、31.6%、25.9%，呈上升的趨勢(shì)，由此，2012/2013年制糖企業(yè)出現(xiàn)了全行業(yè)虧損。

在國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)發(fā)展和國(guó)外進(jìn)口糖量逐步增長(zhǎng)的新形勢(shì)下，有必要深入探索建立有效地保護(hù)國(guó)內(nèi)糖產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)有序發(fā)展的我國(guó)糖價(jià)格調(diào)控體系與機(jī)制，以促進(jìn)我國(guó)糖產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的同時(shí)，更好地維護(hù)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展的安全。

(四)有利于以市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用為基礎(chǔ)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制的加快建設(shè)。

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出要緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用深化改革，加快完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系、宏觀調(diào)控體系、開放經(jīng)濟(jì)體系，構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制。這標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)進(jìn)入了新的階段。作為我國(guó)重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格體系組成部分的糖價(jià)格調(diào)控體系與機(jī)制，其不斷地改進(jìn)與完善將不僅關(guān)系到農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)控體系與機(jī)制的建設(shè)，而且也是以市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的新的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系與管理體制完善和發(fā)展的重要組成部分。

由于我國(guó)發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的時(shí)間較短，特別是對(duì)有效發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制決定性作用還沒有積累足夠的經(jīng)驗(yàn)，加上傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的烙印及習(xí)慣，使包括糖在內(nèi)的重要農(nóng)產(chǎn)品有效的價(jià)格市場(chǎng)調(diào)控體系與機(jī)制都存在調(diào)控手段單一、調(diào)控方式簡(jiǎn)單化及調(diào)控效果不盡如人意等問題，不適應(yīng)日益復(fù)雜多變的國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新環(huán)境，也不適應(yīng)建立以市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用為基礎(chǔ)的新體制的更高要求。在新的改革與發(fā)展形勢(shì)下，有必要深入研究糖價(jià)問題，探索有效發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的糖價(jià)宏觀調(diào)控具體形式，以豐富我國(guó)重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)控體系，從而為我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制的建設(shè)做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

二、我國(guó)糖價(jià)變動(dòng)的特點(diǎn)和因素分析

1991年以前，我國(guó)對(duì)食糖實(shí)行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷管理，從糖料到食糖產(chǎn)量、銷量等各環(huán)節(jié)價(jià)格均由政府決定，并納入年度計(jì)劃安排，那個(gè)時(shí)期糖價(jià)基本沒有市場(chǎng)變動(dòng)。1991年后，我國(guó)進(jìn)行了食糖計(jì)劃管理方式改革，食糖出廠價(jià)由政府定價(jià)變成指導(dǎo)價(jià)，零售價(jià)全面放開，食糖價(jià)格進(jìn)入了由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的新階段。1991年以來的20多年，我國(guó)糖價(jià)變動(dòng)主要呈現(xiàn)出周期性波動(dòng)上升、現(xiàn)期貨價(jià)格相關(guān)性強(qiáng)、國(guó)內(nèi)外糖聯(lián)動(dòng)性提高和內(nèi)外差拉大等特點(diǎn)。

(一)糖價(jià)呈四個(gè)周期性波動(dòng)，但糖價(jià)總體呈不斷上升趨勢(shì)。

從1991年我國(guó)食糖價(jià)格管理進(jìn)行改革以來，食糖價(jià)格歷經(jīng)了四輪較大的波動(dòng)，總體糖價(jià)變動(dòng)呈不斷上升趨勢(shì)(見圖1)。

一是1991/1992年制糖期至亞洲金融危機(jī)前后(1998/1999年制糖期)。這一周期歷時(shí)7年，時(shí)間長(zhǎng)、幅度大。國(guó)內(nèi)食糖綜合價(jià)格從1991/1992年的約2000元/噸開始上升，最高達(dá)到4473元/噸(1994/1995年制糖期)，而后又下落到1998/1999年2770元/噸的低點(diǎn)，高低價(jià)相差1703元。

二是1999/2000年制糖期至我國(guó)加入WTO前后(2002/2003年制糖期)。這一周期歷時(shí)4年，周期短，但波動(dòng)幅度相對(duì)小。2001年4月份糖價(jià)達(dá)到4419.65元/噸這一周期最高點(diǎn)，2003年7月底又降到2238.0元/噸的低點(diǎn)，高低相差2181元/噸。

圖1 1991年以來的食糖綜合價(jià)格走勢(shì)

三是加入WTO以后(2002/2003年制糖期)到國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)前(2007/2008年制糖期)。這一周期間隔5年，波動(dòng)周期和幅度有所拉長(zhǎng)。2006年1月份糖價(jià)高達(dá)5218.7元/噸，到2007/2008年制糖期，國(guó)內(nèi)食糖價(jià)格跌至3474元/噸，比2005/2006年制糖期價(jià)格高點(diǎn)下降超過50%，高低相差1744.7元/噸。

四是2008/2009年制糖期國(guó)際金融危機(jī)之后。2008年以來，我國(guó)食糖價(jià)格歷經(jīng)了新一輪大幅波動(dòng)周期，目前已持續(xù)6年，2010年價(jià)格攀高至7816.7元/噸，波動(dòng)幅度超過上一輪價(jià)格高點(diǎn)的50%，比2007/2008年制糖期歷史低點(diǎn)升高125%，2009～2011年均增幅超過40%。2012年以來國(guó)內(nèi)食糖價(jià)格下降幅度較大，但仍位于高位區(qū)間，超過以前三個(gè)波動(dòng)周期的最高峰值。目前食糖價(jià)格仍存繼續(xù)下跌風(fēng)險(xiǎn)。

總體看，這四個(gè)周期中，糖價(jià)的最高點(diǎn)是逐步提高的。第一個(gè)周期為4473元/噸，第二個(gè)周期為4419.65元/噸，第三個(gè)周期為5218.7元/噸，第四個(gè)周期為7816.7元/噸，而且波動(dòng)幅度也在加深，表明糖價(jià)的周期性波動(dòng)又同糖價(jià)的深度波動(dòng)攀升交織在一起，構(gòu)成了我國(guó)1991年以來糖價(jià)變動(dòng)的主要格局。

(二)食糖現(xiàn)貨價(jià)格與期貨價(jià)格的相關(guān)性強(qiáng)。

2006～2007年，白糖期貨上市交易之初，成交量較小，基差波動(dòng)較頻繁。*即2006年以來南寧白糖現(xiàn)貨價(jià)格與鄭商所白糖期貨價(jià)格之差，分析白糖現(xiàn)貨價(jià)格與期貨價(jià)格的變動(dòng)關(guān)系。近10年來，白糖基差絕對(duì)值最大不超過1000元/噸，一般在正負(fù)500元/噸區(qū)間內(nèi)波動(dòng)。2008～2009年國(guó)際金融危機(jī)期間，基差有2年左右為負(fù)數(shù)，說明期貨價(jià)超過現(xiàn)貨價(jià)，對(duì)現(xiàn)貨價(jià)格有上推作用，而2010～2011年基差頻繁震蕩，說明期貨和現(xiàn)貨之間是相互拉漲、助推的關(guān)系，2012年以來糖價(jià)大幅下跌，基差基本持續(xù)為正，在500元/噸左右，說明期貨市場(chǎng)對(duì)糖價(jià)繼續(xù)攀高失去信心，投資者看跌糖價(jià)，更多采取反向市場(chǎng)操作。因?yàn)槲覈?guó)白糖期貨交易量占總體交易量的比重并不大，所以期貨市場(chǎng)對(duì)于食糖現(xiàn)貨價(jià)格的影響有限，基本是在食糖受實(shí)體經(jīng)濟(jì)供求基本面波動(dòng)影響的同時(shí)，期貨市場(chǎng)操作起到了部分放大波動(dòng)幅度的作用，現(xiàn)貨價(jià)位于上漲通道期貨價(jià)上漲更快，現(xiàn)貨價(jià)位于下跌通道期貨價(jià)則下跌更快(見圖2)。

圖2 食糖期貨、現(xiàn)貨價(jià)格與基差變化情況

(三)國(guó)際糖價(jià)波動(dòng)較大，國(guó)內(nèi)外糖價(jià)聯(lián)動(dòng)性增強(qiáng)。

在國(guó)際大宗農(nóng)產(chǎn)品當(dāng)中，食糖價(jià)格波動(dòng)較為明顯，波動(dòng)性相當(dāng)于谷物、大豆、棉花的3～6倍。1960年至20世紀(jì)80年代，美國(guó)洲際交易所(Intercontinental Exchange，ICE)食糖期貨價(jià)格在30美分/磅以上的行情，共出現(xiàn)過兩次，分別為1974年和1980年。80年代中期以后，糖價(jià)波動(dòng)周期拉長(zhǎng)，但波幅仍較大，1985年原糖價(jià)格曾低至3美分/磅，1995年回到15美分/磅，2000年跌至5美分/磅。國(guó)際金融危機(jī)之后，受美元貶值、全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、流動(dòng)性過剩等因素影響，國(guó)際原糖價(jià)格從2009年年初的11美分/磅飆升至2010年年初的30美分/磅，最高漲幅超過180%，后歷經(jīng)一輪過山車式行情，半年內(nèi)跌至14美分/磅，后又飆升至36美分/磅，創(chuàng)30年來的歷史新高，隨后再次急轉(zhuǎn)直下，跌至2010/2011年制糖期的最低點(diǎn)20美分/磅，此后再次上揚(yáng)至31美分/磅。漲跌轉(zhuǎn)換周期為4～6個(gè)月左右。

2001年以前，我國(guó)尚未加入WTO，除每年定量進(jìn)口古巴糖外，食糖進(jìn)口規(guī)模極小，國(guó)際糖價(jià)對(duì)國(guó)內(nèi)影響較小。加入WTO以來，國(guó)內(nèi)外糖價(jià)格的聯(lián)動(dòng)性不斷提高。國(guó)內(nèi)白糖價(jià)格與國(guó)際白糖價(jià)格的相關(guān)系數(shù)為0.907956。*國(guó)家發(fā)改委宏觀院2012年度重點(diǎn)課題：《新形勢(shì)下完善我國(guó)重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)控機(jī)制研究》，第155頁。

(四)國(guó)內(nèi)外糖價(jià)倒掛狀況日益加重。

隨著國(guó)際糖價(jià)低迷與我國(guó)糖生產(chǎn)成本的不斷提高，國(guó)內(nèi)外食糖價(jià)差的程度不斷加大。從月度情況看，2006～2007年上半年，鄭州近月合約與征收15%關(guān)稅的配額內(nèi)進(jìn)口糖價(jià)的差價(jià)從-600元/噸變成了600元/噸，與加征50%關(guān)稅的配額外進(jìn)口糖價(jià)相比，價(jià)差曾一度超過零，導(dǎo)致進(jìn)口規(guī)模大增。此后價(jià)差震蕩回落，2009年年底至2010年年初，鄭州近月合約與加征15%關(guān)稅的配額內(nèi)進(jìn)口糖價(jià)的價(jià)差在-2200元/噸左右筑底，此后不到一個(gè)季度的時(shí)間內(nèi)陡然轉(zhuǎn)變?yōu)?000元/噸，除2010年年底小幅回落至零以下之外，中外價(jià)差一直圍繞1000元/噸上下浮動(dòng)500元的區(qū)間高位震蕩。從年度情況看，2003/2004年制糖期以來，我國(guó)糖價(jià)基本沒有超過進(jìn)口加工糖成本(15%配額內(nèi)關(guān)稅)，只有2006/2007年制糖期短暫超過。而2010/2011年制糖期以來，國(guó)內(nèi)食糖價(jià)格(廊坊)顯著而持續(xù)的超過進(jìn)口加工糖成本(15%配額內(nèi)關(guān)稅)，并且從2012/2013年制糖期開始超過進(jìn)口加工糖成本(50%配額內(nèi)關(guān)稅)(見圖3)。這說明國(guó)內(nèi)外糖價(jià)倒掛的程度明顯在加劇，并且有所惡化。

圖3 2003/2004年制糖期以來我國(guó)食糖價(jià)格與進(jìn)口加工糖成本比較

(五)影響我國(guó)食糖價(jià)格波動(dòng)的主要因素分析。

我國(guó)食糖管理體制改革以來，國(guó)內(nèi)糖價(jià)變動(dòng)已呈現(xiàn)出周期性、復(fù)雜化的趨勢(shì)，影響我國(guó)糖價(jià)價(jià)格變動(dòng)的原因也日益多重化、綜合化，主要有以下幾個(gè)方面。

1.我國(guó)糖料生產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱，成本不斷上升，市場(chǎng)供需缺口大，導(dǎo)致糖價(jià)波動(dòng)與持續(xù)走高。目前，我國(guó)糖料生產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施依然薄弱，如甘蔗生產(chǎn)機(jī)械化程度低，除深耕用機(jī)械外，種植、培土、施肥、打藥、砍收全靠人工，勞動(dòng)強(qiáng)度過大，“靠天收”的局面沒有根本改善，抗御自然災(zāi)害的能力不強(qiáng)。近些年來，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程加快，農(nóng)村勞動(dòng)力日趨短缺，糖料種植人工成本逐年提高，糖料收割季出現(xiàn)了用工荒。近五年來，砍甘蔗的人工費(fèi)從40元/噸上漲至130元～150元/噸，依然緩解不了用工短缺局面。用工成本的高昂直接導(dǎo)致糖價(jià)上漲。同時(shí)，糖料生產(chǎn)組織方式比較落后，規(guī)模經(jīng)營(yíng)水平低，產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作組織等新型主體發(fā)展較為遲緩，小農(nóng)生產(chǎn)需要面對(duì)更加復(fù)雜多變的市場(chǎng)，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)增加，生產(chǎn)不穩(wěn)定性加大，引起價(jià)格持續(xù)上漲。加之，我國(guó)食糖供應(yīng)與國(guó)內(nèi)需求缺口長(zhǎng)期存在，也拉動(dòng)食糖價(jià)格保持在高位(見圖4)。與此同時(shí)，我國(guó)食糖消費(fèi)進(jìn)入增長(zhǎng)期，產(chǎn)銷關(guān)系變化變得更加不穩(wěn)定，從而引發(fā)價(jià)格的周期性波動(dòng)。由此，我國(guó)食糖價(jià)格存在著成本推動(dòng)與需求拉動(dòng)的雙重力量，并成為長(zhǎng)期推高的基礎(chǔ)。

2.極端天氣事件多發(fā)重發(fā)，導(dǎo)致食糖價(jià)格波動(dòng)的不確定性加大。近年來，隨著全球氣候變暖，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭遇的極端天氣事件明顯增多。如1999年年底我國(guó)南方主要甘蔗產(chǎn)區(qū)遭遇歷史上罕見的寒流，導(dǎo)致甘蔗大面積遭災(zāi)，食糖產(chǎn)量大幅下滑，2000/2001年制糖期受霜凍影響，宿根蔗發(fā)芽率明顯降低，食糖繼續(xù)減產(chǎn)，糖價(jià)大幅上漲。又如，2008/2009年制糖期，受南方雨雪冰凍災(zāi)害的影響，我國(guó)糖料產(chǎn)量大幅下降，2010年受干旱、霜凍以及2011年春旱不利氣候都對(duì)我國(guó)食糖產(chǎn)量產(chǎn)生有嚴(yán)重影響，加大了生產(chǎn)的不確定性，導(dǎo)致糖價(jià)格大幅波動(dòng)。21世紀(jì)以來，我國(guó)遭受霜凍雨雪災(zāi)害、洪澇或干旱等極端天氣的年份越來越多，每次遭災(zāi)必然影響糖料主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)，進(jìn)而對(duì)穩(wěn)定食糖價(jià)格產(chǎn)生不利影響。尤其是主要蔗糖區(qū)水利長(zhǎng)期缺少投入，導(dǎo)致“十年九旱”，甘蔗單產(chǎn)不斷降低，廣西甘蔗平均單產(chǎn)從4.5噸/畝一度降到2010/2011年制糖期的3.7噸。加上相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制沒有健全，導(dǎo)致糖料生產(chǎn)穩(wěn)定性差，影響價(jià)格變動(dòng)。

圖4 1991/1992年制糖期以來我國(guó)食糖產(chǎn)量、銷售量及產(chǎn)需缺口

3.我國(guó)糖產(chǎn)業(yè)外向度較高，國(guó)際糖市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)向國(guó)內(nèi)傳導(dǎo)影響加深。目前,我國(guó)糖產(chǎn)業(yè)的外向度已達(dá)26.7%，糖的國(guó)內(nèi)價(jià)格與國(guó)際價(jià)格的相關(guān)系數(shù)已達(dá)0.9，表明我國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和國(guó)際市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)性增強(qiáng)，國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)對(duì)國(guó)內(nèi)糖價(jià)格傳導(dǎo)的影響加大。特別是國(guó)際金融危機(jī)之后，全球大宗商品市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和供需特征發(fā)生了明顯變化，糖市場(chǎng)也不例外，在主要農(nóng)產(chǎn)品持續(xù)熊市，國(guó)內(nèi)外價(jià)差拉大及我國(guó)糖關(guān)稅偏低的情況下，食糖大量進(jìn)口常態(tài)化。而且，近年來深化人民幣匯率形成機(jī)制，總體來看人民幣對(duì)美元處于持續(xù)升值狀態(tài)，有助于降低進(jìn)口成本，增加進(jìn)口數(shù)量，客觀上助推了進(jìn)口沖擊的長(zhǎng)期化，導(dǎo)致對(duì)國(guó)內(nèi)糖價(jià)影響加劇。

4.金融屬性增強(qiáng)，投機(jī)力量沖擊推動(dòng)食糖價(jià)格波動(dòng)增大。隨著我國(guó)期貨市場(chǎng)的發(fā)展，食糖等部分重要產(chǎn)品的金融屬性日益增強(qiáng)，投機(jī)因素成為擾動(dòng)糖價(jià)的重要力量。我國(guó)食糖衍生品市場(chǎng)交易量和持倉量日益加大，市場(chǎng)容量和波幅已經(jīng)能夠容納資金大規(guī)模進(jìn)出。期貨市場(chǎng)泛濫的流動(dòng)性和糖的金融屬性具有明顯放大糖價(jià)波動(dòng)幅度的作用。2008年國(guó)際金融危機(jī)過后，美國(guó)量化寬松政策導(dǎo)致美元貶值，全球市場(chǎng)以美元計(jì)價(jià)的大宗商品價(jià)格大幅上漲，食糖價(jià)格也不例外。2009年，在短短兩個(gè)半月內(nèi)，有2億游資進(jìn)入我國(guó)白糖市場(chǎng)，對(duì)本已虛高的糖價(jià)起到明顯推波助瀾的作用。近年來，海外游資跨期跨市套利行為直接放大了我國(guó)食糖期貨價(jià)格波動(dòng)幅度，國(guó)際資本通過影響國(guó)內(nèi)白糖期貨市場(chǎng)，進(jìn)而對(duì)國(guó)內(nèi)白糖現(xiàn)貨交易產(chǎn)生心理預(yù)期方面的影響。2012年以來國(guó)內(nèi)外糖價(jià)進(jìn)入下跌通道，國(guó)內(nèi)外糖期貨市場(chǎng)多頭減倉行為，直接導(dǎo)致交易量與持倉興趣萎縮，白糖期貨價(jià)格大幅下挫。這表明，投機(jī)已成為糖價(jià)波動(dòng)的重要因素。

5.食糖價(jià)格調(diào)控機(jī)制不健全，政府不合理的市場(chǎng)干預(yù)成為食糖價(jià)格大幅波動(dòng)的推手。一是由地方政府制定糖料收購(gòu)價(jià)格的方式一定程度扭曲了市場(chǎng)價(jià)格，存在管理“越位”和市場(chǎng)機(jī)制的“缺位”，使糖料與食糖價(jià)格機(jī)制不協(xié)調(diào)，成為食糖價(jià)格波動(dòng)的推手。二是進(jìn)口配額與關(guān)稅制度無法發(fā)揮防火墻作用，導(dǎo)致進(jìn)口控制不力，對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)與生產(chǎn)帶來不利影響。三是在國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)性加強(qiáng)，食糖金融性日益提高，國(guó)內(nèi)外差價(jià)導(dǎo)致進(jìn)口量不斷增加的新情況下，儲(chǔ)備調(diào)控制度對(duì)市場(chǎng)價(jià)格的穩(wěn)定器作用逐漸被削弱，影響了對(duì)市場(chǎng)供求及價(jià)格的平抑。而增加了市場(chǎng)價(jià)格行政干預(yù)的臨時(shí)收儲(chǔ)制度，更是沒有收到預(yù)期效果。加上目前食糖多部門管理，環(huán)節(jié)多、調(diào)控時(shí)效性差、效率低，都直接影響了價(jià)格調(diào)控的效果。

三、食糖價(jià)格波動(dòng)對(duì)我國(guó)糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不利影響分析

近年來，我國(guó)食糖價(jià)格波動(dòng)性加大，國(guó)內(nèi)外價(jià)格倒掛，對(duì)糖料種植、食糖生產(chǎn)及整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈都產(chǎn)生了比較嚴(yán)重的不利影響。

(一)對(duì)糖料生產(chǎn)的影響。

1.糖料種植面積不穩(wěn)定。近年來，國(guó)外糖價(jià)長(zhǎng)期低迷，國(guó)內(nèi)糖價(jià)與進(jìn)口糖價(jià)倒掛，導(dǎo)致制糖企業(yè)虧損，十分容易向上游種植業(yè)傳導(dǎo)，甘蔗和甜菜種植面積可能會(huì)萎縮，原來的糖料良種可能退化，一旦遭遇極端天氣，導(dǎo)致大面積減產(chǎn)是必然的。制糖企業(yè)虧損，不僅影響企業(yè)自身發(fā)展，還將影響支農(nóng)能力，導(dǎo)致無法加大對(duì)合同糖料地的維護(hù)投入。目前來看，糖料生產(chǎn)遭遇了嚴(yán)重瓶頸，發(fā)展后勁不足。

2.種糖成本剛性上漲，糖農(nóng)收入補(bǔ)貼不利，挫傷種糖積極性。目前，由于土地、化肥、農(nóng)藥及勞動(dòng)力等要素成本不斷上升，種糖成本剛性上升，加之國(guó)家對(duì)糖料生產(chǎn)沒有什么補(bǔ)貼，單靠制糖企業(yè)提供一些優(yōu)惠政策和農(nóng)民自身的投入，糖農(nóng)種植步履維艱，影響了糖農(nóng)種植糖料的積極性，糖料種植缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。

3.糖料價(jià)格與其他農(nóng)產(chǎn)品種植業(yè)的比較收益仍偏低。目前，種植甘蔗比較效益低，生產(chǎn)資料投入大，勞動(dòng)強(qiáng)度大，畝均或人均收入比不上玉米、木薯、水稻、桑葉。新植甘蔗如果產(chǎn)量大于4噸/畝，每畝利潤(rùn)在200元左右，如果產(chǎn)量低于4噸/畝將會(huì)虧損。宿根蔗可以減少機(jī)耕和蔗種投入，效益比新植蔗好一些，但每畝利潤(rùn)也只有600元左右。從其他農(nóng)作物畝均收益情況來看，水稻畝均收入可達(dá)800元，而且插秧和割稻兩個(gè)高強(qiáng)度的勞作環(huán)節(jié)已全部實(shí)現(xiàn)機(jī)械化，木薯畝均收入也有700元，而且投入比甘蔗少，勞動(dòng)強(qiáng)度相對(duì)較低。2010/2011年制糖期廣西首付甘蔗糖料價(jià)格已經(jīng)超過480元/噸，廣東湛江均價(jià)在530元/噸左右，但效益還是低于其他農(nóng)作物，缺乏種植競(jìng)爭(zhēng)力。

(二)對(duì)制糖工業(yè)的影響。

1.糖料收購(gòu)價(jià)居高不下、食糖價(jià)格下跌，導(dǎo)致制糖企業(yè)大面積虧損。目前我國(guó)制糖行業(yè)的糖料價(jià)格由地方物價(jià)主管部門制定，為了保障糖農(nóng)種植積極性，糖料價(jià)格逐年穩(wěn)步上漲，但制糖業(yè)的價(jià)格放開，由市場(chǎng)調(diào)節(jié)。受國(guó)際糖價(jià)格低迷影響，我國(guó)食糖價(jià)格下跌，導(dǎo)致2011/2012年制糖期我國(guó)制糖企業(yè)利潤(rùn)已經(jīng)下滑至25億元左右，同比跌幅達(dá)78%，2012/2013年制糖期國(guó)內(nèi)制糖企業(yè)利潤(rùn)進(jìn)一步大幅下挫，虧損達(dá)31億元左右(見圖5)，為連續(xù)13個(gè)制糖期以來的首次虧損，虧損程度已經(jīng)接近1998年亞洲金融危機(jī)時(shí)的水平。預(yù)計(jì)2013/2014年制糖期國(guó)內(nèi)制糖企業(yè)虧損幅度會(huì)超過200%，總虧損額超過上百億元，并且是全行業(yè)企業(yè)普遍虧損，基本都是在盈虧平衡點(diǎn)以下運(yùn)行。國(guó)內(nèi)食糖價(jià)格大幅下跌，無疑加重了制糖企業(yè)的負(fù)擔(dān)，制糖企業(yè)無力償還債務(wù)，甚至發(fā)生拖欠糖料款的現(xiàn)象。一些技術(shù)裝備與管理水平較差的企業(yè)更是如履薄冰，生存與發(fā)展空間受到了嚴(yán)重?cái)D壓，自身管理經(jīng)營(yíng)方面的矛盾也有所激化，面臨停產(chǎn)甚至破產(chǎn)的危機(jī)。

2.進(jìn)口糖價(jià)偏低對(duì)我國(guó)制糖業(yè)產(chǎn)生較大沖擊。由于我國(guó)糖的進(jìn)口配額內(nèi)外關(guān)稅偏低，在國(guó)內(nèi)外糖價(jià)倒掛及價(jià)差拉大的情況下，進(jìn)口糖的數(shù)量大幅度增加，對(duì)我國(guó)制糖業(yè)產(chǎn)生較大沖擊。2012/2013年制糖期以來，進(jìn)口量猛增，各種形式的走私規(guī)模總量也較大，全國(guó)制糖業(yè)出現(xiàn)30億元的虧損，2013/2014年制糖期如果延續(xù)這種局面，很可能演變?yōu)榇笠?guī)模拖欠農(nóng)民糖料款的地步。同時(shí)，在進(jìn)口糖的沖擊下，食糖儲(chǔ)備蓄水池的作用弱化，對(duì)市場(chǎng)供求及價(jià)格的平抑失效。由于收放的時(shí)機(jī)把握不好，往往產(chǎn)生逆調(diào)節(jié)效應(yīng)，有時(shí)反而擾亂了市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)，放大了糖價(jià)波動(dòng)。

圖5 1991/1992年制糖期以來制糖企業(yè)利潤(rùn)情況

(三)對(duì)糖產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)鏈的影響。

1.新一輪產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整中，國(guó)內(nèi)制糖業(yè)發(fā)展空間有限。當(dāng)前這一輪食糖價(jià)格大幅下跌，正值城鎮(zhèn)化和工業(yè)化加快發(fā)展進(jìn)程中，可能是制糖產(chǎn)業(yè)新一輪產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整的時(shí)機(jī)。廣東湛江作為甘蔗主產(chǎn)區(qū)，正在實(shí)施“雙轉(zhuǎn)移”，引進(jìn)大批工業(yè)項(xiàng)目，土地連片發(fā)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)，甘蔗制糖產(chǎn)業(yè)分布會(huì)進(jìn)一步收縮，產(chǎn)糖量難以突破100萬噸。廣西打造環(huán)北部灣經(jīng)濟(jì)圈，區(qū)域和產(chǎn)業(yè)布局將進(jìn)一步優(yōu)化，甘蔗制糖產(chǎn)業(yè)很難有進(jìn)一步的拓展空間。

2.中西部少數(shù)民族邊遠(yuǎn)地區(qū)制糖業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)步伐緩慢，比較優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步喪失。近年來我國(guó)食糖進(jìn)口數(shù)量大幅增加，對(duì)外依存度明顯提高，位于沿海銷區(qū)的原糖加工業(yè)發(fā)展較快，形成沿海原糖加工與中西部少數(shù)民族欠發(fā)達(dá)地區(qū)食糖生產(chǎn)相互競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)業(yè)組織格局。在這種競(jìng)爭(zhēng)格局下，中西部制糖業(yè)沒有比較優(yōu)勢(shì)可言，東部原糖產(chǎn)業(yè)規(guī)模化發(fā)展，必然會(huì)增加海外原糖的進(jìn)口規(guī)模，從而進(jìn)一步放大國(guó)內(nèi)食糖價(jià)格的波動(dòng)幅度，進(jìn)而影響我國(guó)糖產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展，有可能重蹈大豆和豆油行業(yè)的覆轍。

3.糖產(chǎn)業(yè)鏈衍生發(fā)展與節(jié)能環(huán)保的壓力越來越大。目前我國(guó)制糖產(chǎn)業(yè)能耗高、污染重，噸糖綜合能耗和水耗數(shù)倍于發(fā)達(dá)國(guó)家，節(jié)能減排任務(wù)艱巨，治理環(huán)境污染不僅需要成本，而且會(huì)抬高生產(chǎn)成本，從而影響競(jìng)爭(zhēng)力。發(fā)達(dá)國(guó)家糖產(chǎn)業(yè)相關(guān)的綜合利用產(chǎn)品較多，比如糖能聯(lián)產(chǎn)、糖電聯(lián)產(chǎn)，我國(guó)制糖企業(yè)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的甘蔗渣、廢糖蜜、濾泥等副產(chǎn)品，廢物綜合利用和資源化利用水平極低，與國(guó)外存在較大差距。目前，我國(guó)糖業(yè)綜合利用產(chǎn)品銷售收入占我國(guó)制糖行業(yè)銷售收入的比重不足10%，大部分制糖企業(yè)精深加工和綜合利用能力低下，對(duì)副產(chǎn)品和廢棄物資源化利用深度不夠，綜合利用產(chǎn)品開發(fā)數(shù)量較少，產(chǎn)業(yè)鏈條沒有得到有效地延伸。

四、我國(guó)食糖價(jià)格調(diào)控政策演變及效果評(píng)價(jià)

改革開放以來，我國(guó)食糖價(jià)格調(diào)控政策經(jīng)歷了從“大變動(dòng)、大轉(zhuǎn)型”向“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的發(fā)展過程，初步形成了一套比較符合國(guó)情、相對(duì)完整、相互配套的政策框架體系，對(duì)食糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了重要而深遠(yuǎn)的影響。但在我國(guó)要建立以市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的新體制以及國(guó)內(nèi)外食糖市場(chǎng)形勢(shì)不斷變化的新形勢(shì)下，現(xiàn)行食糖價(jià)格調(diào)控政策的局限性與不適應(yīng)性日益凸顯，面臨加快調(diào)整完善的緊迫壓力。

(一)我國(guó)食糖價(jià)格調(diào)控政策演變。

20世紀(jì)90年代以來，隨著農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革的全面深化，我國(guó)食糖價(jià)格調(diào)控政策經(jīng)歷了從計(jì)劃管制到全面放開，從中央調(diào)控為主向中央與地方互動(dòng)的過程，目前基本形成了以儲(chǔ)備調(diào)節(jié)、進(jìn)口管理和蔗糖價(jià)格聯(lián)動(dòng)政策為核心的調(diào)控體系，大體可分為三個(gè)階段：

1. 1991年至加入WTO：價(jià)格管制逐步放開，建立國(guó)家食糖儲(chǔ)備制度體系。1991年年底以前，我國(guó)對(duì)食糖流通實(shí)行“統(tǒng)一收購(gòu)、集中管理”的計(jì)劃體制，糖料和食糖購(gòu)銷從數(shù)量、價(jià)格到流向，全部納入計(jì)劃安排。為了搞活流通，調(diào)動(dòng)食糖經(jīng)營(yíng)的積極性，促進(jìn)糖業(yè)發(fā)展，1991年年底國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于調(diào)整食糖經(jīng)營(yíng)管理有關(guān)政策的通知》，對(duì)食糖經(jīng)營(yíng)管理政策做出重大調(diào)整，提出改革計(jì)劃管理形式，放活價(jià)格，促進(jìn)購(gòu)銷，開拓市場(chǎng)，適當(dāng)加大市場(chǎng)調(diào)節(jié)成分。1991/1992年度，我國(guó)全面放開食糖市場(chǎng)，不再實(shí)行綜合性計(jì)劃管理，食糖出廠價(jià)格由國(guó)家定價(jià)改為國(guó)家指導(dǎo)價(jià)，同時(shí)取消憑證定量供應(yīng)辦法，食糖流通價(jià)格由市場(chǎng)調(diào)節(jié)。由于當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)食糖產(chǎn)量增幅較大，為了以豐補(bǔ)歉，保護(hù)蔗農(nóng)和制糖企業(yè)利益，增強(qiáng)調(diào)控市場(chǎng)能力，國(guó)家建立了中央和地方兩級(jí)食糖儲(chǔ)備制度，原則是中央進(jìn)口糖由中央儲(chǔ)備，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)糖由產(chǎn)區(qū)和銷區(qū)分別儲(chǔ)備。1996～1997年，國(guó)務(wù)院決定將國(guó)家儲(chǔ)備糖與商業(yè)經(jīng)營(yíng)單位徹底分開，國(guó)家儲(chǔ)備糖的經(jīng)營(yíng)管理由商業(yè)代管轉(zhuǎn)為國(guó)家直接管理。

食糖購(gòu)銷體制改革后，我國(guó)食糖產(chǎn)量快速增長(zhǎng)，短缺已經(jīng)不是糖業(yè)發(fā)展的主要矛盾，為此1997年國(guó)家開始進(jìn)一步深化食糖產(chǎn)銷體制改革，通過制糖行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、控制糖精等化學(xué)合成甜味劑的生產(chǎn)和使用等宏觀調(diào)控措施對(duì)食糖總量進(jìn)行調(diào)控，以平衡供求關(guān)系，并加大食糖進(jìn)出口管理力度。到2001年，國(guó)家大規(guī)模放開商品價(jià)格，實(shí)施新的中央定價(jià)目錄，由此放開了由中央政府定價(jià)的食糖價(jià)格，同時(shí)下放糖料收購(gòu)價(jià)格，由省級(jí)價(jià)格主管部門管理，我國(guó)食糖價(jià)格基本完成由依靠中央政府定價(jià)向地方政府定價(jià)加市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)相結(jié)合的調(diào)控轉(zhuǎn)變，市場(chǎng)配置資源的作用明顯增強(qiáng)。

2.入世至2008年：國(guó)家加大儲(chǔ)備調(diào)控，并實(shí)行食糖進(jìn)口配額管理。加入WTO以后，國(guó)際國(guó)內(nèi)食糖市場(chǎng)供求形勢(shì)不斷發(fā)生新變化，我國(guó)食糖價(jià)格調(diào)控政策目標(biāo)從最初的保護(hù)農(nóng)民利益轉(zhuǎn)變?yōu)檎{(diào)節(jié)市場(chǎng)供需平衡，國(guó)家食糖儲(chǔ)備制度得到調(diào)整完善，逐步形成常態(tài)機(jī)制。國(guó)家儲(chǔ)備糖容量持續(xù)增加，政策操作力度不斷加大，從以收儲(chǔ)為主轉(zhuǎn)變?yōu)槭辗沤Y(jié)合，及時(shí)性和靈活性明顯提高。

這一時(shí)期，食糖市場(chǎng)化程度已經(jīng)較高，糖料價(jià)格調(diào)控逐漸成為宏觀調(diào)控的重點(diǎn)。由于糖料收購(gòu)價(jià)下放后糖料收購(gòu)市場(chǎng)秩序混亂，成本上升導(dǎo)致糖料生產(chǎn)比較效益下滑，出現(xiàn)周期性大幅波動(dòng)，為了規(guī)范糖料收購(gòu)秩序，促進(jìn)糖料與食糖的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，部分糖料主產(chǎn)區(qū)開始實(shí)行糖料收購(gòu)政府指導(dǎo)價(jià)或定價(jià)，并積極推行糖料收購(gòu)與糖價(jià)聯(lián)動(dòng)二次結(jié)算政策。①具體做法是：榨季前先制定糖料收購(gòu)首次結(jié)算價(jià)以及對(duì)應(yīng)掛鉤的食糖銷售底價(jià)，按照利益共享并適當(dāng)向蔗農(nóng)傾斜的原則確定二次結(jié)算時(shí)糖料收購(gòu)價(jià)格與食糖銷售價(jià)格掛鉤聯(lián)動(dòng)系數(shù)。榨季結(jié)束后，核算榨季內(nèi)食糖實(shí)際平均銷售價(jià)格，如果食糖平均銷售價(jià)格高于掛鉤聯(lián)動(dòng)設(shè)定的食糖銷售底價(jià)，糖料蔗收購(gòu)價(jià)在收購(gòu)底價(jià)的基礎(chǔ)上按規(guī)定的聯(lián)動(dòng)系數(shù)進(jìn)行加價(jià)，實(shí)行二次結(jié)算；如果食糖平均銷售價(jià)格不高于掛鉤聯(lián)動(dòng)設(shè)定的食糖銷售底價(jià)時(shí)，不再實(shí)行二次結(jié)算，糖料收購(gòu)底價(jià)即為最終收購(gòu)價(jià)。

同時(shí)，為了保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)安全，入世后我國(guó)開始對(duì)糧、棉、油、糖、毛等大宗農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口實(shí)行關(guān)稅配額管理。根據(jù)加入WTO談判，從1999年起我國(guó)發(fā)放160萬噸進(jìn)口食糖關(guān)稅配額，5年內(nèi)配額數(shù)量每年增加5%，到2004年增長(zhǎng)到194.5萬噸。配額內(nèi)進(jìn)口原糖關(guān)稅為20%、白糖為30%，到2004年均降低為15%；配額外進(jìn)口關(guān)稅到2004年從76%降低到50%，配額外最惠國(guó)稅率為50%，其他國(guó)家為125%。目前，我國(guó)進(jìn)口配額和關(guān)稅水平一直維持在2004年的水平。在進(jìn)口關(guān)稅配額總量中，70%為國(guó)營(yíng)貿(mào)易配額，30%為私營(yíng)貿(mào)易配額。近年來，隨著食糖需求的增長(zhǎng)，我國(guó)食糖進(jìn)口量持續(xù)增加，配額使用率也由過去的不完全使用到超量使用。

3. 2009年以來：食糖臨時(shí)收儲(chǔ)力度加大，糖蔗價(jià)格聯(lián)動(dòng)政策從局部推廣至糖料主產(chǎn)區(qū)。國(guó)際金融危機(jī)以來，國(guó)際國(guó)內(nèi)糖價(jià)聯(lián)動(dòng)性明顯增強(qiáng)，國(guó)際價(jià)格波動(dòng)對(duì)國(guó)內(nèi)糖價(jià)影響加深，為了防范食糖市場(chǎng)異常波動(dòng)，保障食糖市場(chǎng)有效供應(yīng)，山西、安徽等一些非主產(chǎn)區(qū)也逐步建立了省級(jí)食糖儲(chǔ)備制度。同時(shí)，為了穩(wěn)定國(guó)內(nèi)食糖市場(chǎng)價(jià)格，保護(hù)農(nóng)民利益，國(guó)家出臺(tái)了食糖臨時(shí)收儲(chǔ)政策，采用競(jìng)價(jià)方式收儲(chǔ)部分國(guó)產(chǎn)白砂糖補(bǔ)充國(guó)家食糖儲(chǔ)備。近年來，食糖臨時(shí)收儲(chǔ)呈現(xiàn)力度加大、頻率增高的態(tài)勢(shì)，對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行產(chǎn)生重要影響。2012/2013年度國(guó)家臨時(shí)收儲(chǔ)食糖數(shù)量達(dá)到180萬噸。

為了進(jìn)一步促進(jìn)糖料和食糖產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，保護(hù)糖農(nóng)利益，基于廣西實(shí)踐成功經(jīng)驗(yàn)，2011年國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)了《關(guān)于完善糖料收購(gòu)價(jià)格政策的通知》，明確加強(qiáng)主產(chǎn)區(qū)糖料收購(gòu)價(jià)格管理，廣西、廣東、云南、海南、新疆五個(gè)主產(chǎn)區(qū)將糖料收購(gòu)價(jià)格納入地方政府定價(jià)目錄，統(tǒng)一實(shí)行省級(jí)政府定價(jià)，全面建立糖料收購(gòu)價(jià)與食糖銷售價(jià)格掛鉤聯(lián)動(dòng)、糖料款二次結(jié)算的價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，蔗糖價(jià)格聯(lián)動(dòng)政策實(shí)施的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，初步形成了主產(chǎn)區(qū)糖料生產(chǎn)者與制糖企業(yè)“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。

(二)我國(guó)食糖價(jià)格調(diào)控政策效果評(píng)價(jià)。

我國(guó)現(xiàn)行食糖價(jià)格調(diào)控政策在保障食糖市場(chǎng)有效供給、增加農(nóng)民收入、促進(jìn)食糖產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)穩(wěn)定發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用，但市場(chǎng)機(jī)制的作用沒有充分發(fā)揮，糖料收購(gòu)價(jià)格制定仍是政府行政性的，且多部門管理形成的政策間的銜接性、配套性不強(qiáng)，特別是近年來在國(guó)外食糖進(jìn)口的沖擊下，穩(wěn)定市場(chǎng)、平衡產(chǎn)銷的政策效應(yīng)弱化。

1.糖蔗價(jià)格聯(lián)動(dòng)政策促進(jìn)了食糖產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，但價(jià)格形成與利益分配機(jī)制仍有待完善。

(1)糖料蔗價(jià)格形成機(jī)制不合理。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，目前糖料蔗收購(gòu)首付價(jià)、糖蔗掛鉤聯(lián)動(dòng)價(jià)均由政府物價(jià)主管部門確定，參與定價(jià)機(jī)制的市場(chǎng)主體少，而且價(jià)格制定過程不盡透明，糖農(nóng)、制糖企業(yè)、糖業(yè)協(xié)會(huì)等市場(chǎng)主體作用都未得到充分發(fā)揮。其次，政府物價(jià)主管部門主導(dǎo)的價(jià)格主要只考慮糖農(nóng)的成本，盡管初衷在于保護(hù)糖農(nóng)利益，但在目前我國(guó)糖價(jià)成本剛性上升的情況下，一味考慮糖農(nóng)生產(chǎn)成本會(huì)給下游制糖企業(yè)帶來巨大成本壓力，造成企業(yè)或行業(yè)虧損；而在當(dāng)前進(jìn)口低價(jià)糖沖擊，國(guó)內(nèi)食糖價(jià)格下行壓力較大的情況下，政府大幅下調(diào)收購(gòu)價(jià)，又導(dǎo)致糖農(nóng)收益因無法消化人工和物質(zhì)成本等快速上升壓力，造成糖料種植收益下降，打擊了糖農(nóng)生產(chǎn)積極性。再次，政府確定的首付價(jià)一般成為市場(chǎng)最終價(jià)，一定程度上限制了糖料價(jià)格的合理市場(chǎng)波動(dòng)，讓價(jià)格完全承擔(dān)生產(chǎn)成本實(shí)際上是限制了或弱化了市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮的決定性作用。而且一定程度影響了產(chǎn)業(yè)鏈的有序發(fā)展。

(2)利益分配機(jī)制沒有理順。糖蔗價(jià)格聯(lián)動(dòng)政策雖然考慮了制糖企業(yè)的成本效益，但主要宗旨是保護(hù)糖農(nóng)的利益，糖料收購(gòu)價(jià)格按照糖農(nóng)成本收益情況、糖料與當(dāng)?shù)刂饕r(nóng)產(chǎn)品合理比價(jià)等確定，在保證農(nóng)民增收和保持少數(shù)民族穩(wěn)定已經(jīng)成為政治任務(wù)的條件下，糖料收購(gòu)價(jià)總體不斷上升，導(dǎo)致制糖生產(chǎn)成本不斷上升。據(jù)估算，國(guó)外食糖主產(chǎn)國(guó)噸糖成本大致在3000元以下，而我國(guó)食糖成本每噸已達(dá)5000多元，其中大部分是原料成本。當(dāng)食糖市場(chǎng)價(jià)格無法消化成本壓力時(shí)，糖業(yè)企業(yè)生存困難，行業(yè)虧損也就難以避免。這表明現(xiàn)行的糖價(jià)利益分配機(jī)制一方面相對(duì)剛性化了糖農(nóng)的利益，但又不能合理顧及制糖企業(yè)的利益，因而沒有真正起到使產(chǎn)業(yè)鏈各主體能利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的作用；另一方面，在國(guó)外低糖價(jià)沖擊的新情況下，也不能有效地化解外部風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)各主體的共同利益。

(3)價(jià)格聯(lián)動(dòng)政策執(zhí)行存在偏差。目前糖蔗價(jià)格主要實(shí)行的是按品種優(yōu)劣計(jì)價(jià)聯(lián)動(dòng)，蔗農(nóng)從提高甘蔗含糖分中獲益不多，改良品種的積極性不高，不利于提高甘蔗含糖分、降低噸糖耗蔗水平。同時(shí)，在政策實(shí)施過程中，由于缺乏有效監(jiān)管，一些企業(yè)采取“一口價(jià)”等糖料蔗收購(gòu)結(jié)算方式，通過擅自提前兌付二次結(jié)算蔗價(jià)款、提高運(yùn)費(fèi)等方式變相調(diào)整糖料蔗收購(gòu)價(jià)，導(dǎo)致糖農(nóng)利益受損。

2.食糖儲(chǔ)備制度發(fā)揮了平抑市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)的杠桿效能，但政策效應(yīng)呈衰減趨勢(shì)。

(1)收儲(chǔ)政策體系不完善。我國(guó)食糖生產(chǎn)、加工、銷售、進(jìn)出口等分屬不同部門管理，食糖價(jià)格調(diào)控涉及部門多，協(xié)調(diào)難度大，由于缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，多部門的審批制度、繁瑣復(fù)雜的程序嚴(yán)重影響了政策的及時(shí)性和有效性。例如，在2012/2013年制糖期，國(guó)家制定了食糖臨時(shí)收儲(chǔ)的方針，但由于各部門意見難以統(tǒng)一，配合協(xié)調(diào)出現(xiàn)問題，導(dǎo)致食糖臨時(shí)收儲(chǔ)中明確提出要面向制糖企業(yè)100%收儲(chǔ)國(guó)產(chǎn)糖的政策未能落實(shí)。同時(shí)，由于缺乏有效監(jiān)管，國(guó)儲(chǔ)糖競(jìng)買(賣)一直存在較多問題，導(dǎo)致政策效果出現(xiàn)“漏損”。在實(shí)際操作過程中，國(guó)儲(chǔ)糖并不是全部向制糖企業(yè)直接收儲(chǔ)，很多是向貿(mào)易商收儲(chǔ)，成為非食糖生產(chǎn)企業(yè)謀取私利的工具。制糖企業(yè)交儲(chǔ)比例過低，國(guó)家調(diào)控政策不能直接惠及農(nóng)民和制糖企業(yè)，導(dǎo)致調(diào)控效果大打折扣。

(2)托市收儲(chǔ)扭曲價(jià)格信號(hào)。為保護(hù)農(nóng)民利益和糖料生產(chǎn)積極性，國(guó)家不斷加大食糖臨時(shí)收儲(chǔ)操作力度，直接干預(yù)市場(chǎng)價(jià)格，一定程度上扭曲了市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)，客觀上刺激了原糖加工能力的盲目投資和產(chǎn)能快速擴(kuò)大。據(jù)中國(guó)糖業(yè)協(xié)會(huì)初步統(tǒng)計(jì),原糖年加工能力已由2010年的300萬噸擴(kuò)大到當(dāng)前的近700多萬噸,還有新的原糖加工企業(yè)在籌劃。同時(shí)，臨時(shí)收儲(chǔ)政策初衷在于通過“增產(chǎn)周期收儲(chǔ)、減產(chǎn)周期拋儲(chǔ)”，平抑供需失衡引發(fā)的糖價(jià)劇烈波動(dòng)，但由于收儲(chǔ)和拋儲(chǔ)實(shí)施時(shí)機(jī)與節(jié)奏不當(dāng)，導(dǎo)致政策效果不盡如人意，甚至加劇市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)。例如，由于糖料減產(chǎn)導(dǎo)致價(jià)格持續(xù)上漲，2010/2011年榨季國(guó)家加大了食糖拋儲(chǔ)力度，共累計(jì)投放國(guó)儲(chǔ)糖九批累計(jì)達(dá)188萬噸，但由于儲(chǔ)備糖數(shù)量較少，多次拋儲(chǔ)導(dǎo)致國(guó)庫日趨緊張，市場(chǎng)看漲心理預(yù)期強(qiáng)烈，拋儲(chǔ)不僅沒有穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格，國(guó)儲(chǔ)糖拍賣成交價(jià)走高反而進(jìn)一步推高了市場(chǎng)糖價(jià)。

(3)儲(chǔ)備糖體系為健全，國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)日益加大。目前我國(guó)食糖臨時(shí)收儲(chǔ)主要依賴少數(shù)國(guó)有企業(yè)，行業(yè)和企業(yè)儲(chǔ)備體系不健全。同時(shí)，近年來，國(guó)家食糖收儲(chǔ)量較大，但由于食糖價(jià)格下行，巨量庫存無法順利輪庫，特別是部分成品糖輪換壓力更大，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)越來越重，儲(chǔ)備調(diào)控的上限空間越來越小。目前國(guó)儲(chǔ)糖近600萬噸，且大部分食糖均為6100元/噸之上的價(jià)格收進(jìn)，資金和庫容壓力空前。

(4)收儲(chǔ)與進(jìn)口調(diào)控不同步。由于進(jìn)口管理不嚴(yán)，我國(guó)食糖進(jìn)口量快速增長(zhǎng)，國(guó)內(nèi)糖價(jià)與國(guó)際糖價(jià)的聯(lián)動(dòng)性顯著增強(qiáng)，國(guó)內(nèi)食糖價(jià)格調(diào)控受國(guó)際價(jià)格波動(dòng)影響傳導(dǎo)越來越大。目前國(guó)際食糖市場(chǎng)常年供大于求，價(jià)格持續(xù)走低，國(guó)內(nèi)糖料價(jià)格連年上漲，國(guó)家儲(chǔ)備糖的收儲(chǔ)和投放已難以實(shí)現(xiàn)調(diào)控國(guó)內(nèi)市場(chǎng)供求的預(yù)期目的。

3.食糖進(jìn)口關(guān)稅配額管理弱，無法對(duì)國(guó)內(nèi)糖業(yè)形成有效保護(hù)。我國(guó)食糖進(jìn)出口貿(mào)易管理措施對(duì)填補(bǔ)國(guó)內(nèi)產(chǎn)需缺口、保持國(guó)內(nèi)糖價(jià)穩(wěn)定一度發(fā)揮過積極作用，但由于我們對(duì)食糖的戰(zhàn)略性地位認(rèn)識(shí)不足，入世談判時(shí)在食糖市場(chǎng)準(zhǔn)入方面的讓步太大，導(dǎo)致目前食糖進(jìn)口管理十分被動(dòng)。食糖作為一種關(guān)系國(guó)計(jì)民生的戰(zhàn)略性物質(zhì)，是世界各國(guó)貿(mào)易保護(hù)程度最高的農(nóng)產(chǎn)品之一，多數(shù)國(guó)家對(duì)食糖進(jìn)口實(shí)施配額管理，配額外關(guān)稅比較高，相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，發(fā)達(dá)國(guó)家平均進(jìn)口關(guān)稅稅率為122%，發(fā)展中國(guó)家為55%，而我國(guó)加入WTO時(shí)承諾配額內(nèi)關(guān)稅降為15%，配額外關(guān)稅降為50%，食糖關(guān)稅水平屬于全球低水平，且配額進(jìn)口數(shù)量屬于全球高水平，配額數(shù)量為194.5萬噸，占所有WTO成員配額總量的50%。由于關(guān)稅水平低，準(zhǔn)入量大，國(guó)內(nèi)外食糖價(jià)格倒掛，我國(guó)成為全球食糖主要出口地。國(guó)內(nèi)食糖市場(chǎng)逐漸失去定價(jià)權(quán)，也增加了國(guó)家對(duì)食糖市場(chǎng)宏觀調(diào)控的難度。

4.糖料生產(chǎn)缺乏完善的補(bǔ)貼制度。目前，我國(guó)糖料生產(chǎn)還沒有建立完善的生產(chǎn)補(bǔ)貼制度，也正是由于生產(chǎn)補(bǔ)貼的缺失，使價(jià)格承擔(dān)了不應(yīng)承擔(dān)的功能，因而又造成了價(jià)格的扭曲，使價(jià)格調(diào)控不能發(fā)揮真正作用。生產(chǎn)補(bǔ)貼的缺失從國(guó)家層面上看，不能有效地支持作為重要戰(zhàn)略性國(guó)計(jì)民生重要產(chǎn)品糖產(chǎn)業(yè)的健康持續(xù)安全發(fā)展；從區(qū)域?qū)用婵矗荒苡辛Φ刂С掷仙龠吀F地區(qū)和落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不能有利于民族團(tuán)結(jié)和國(guó)家周邊的安全；從微觀主體看，不利于糖農(nóng)生產(chǎn)積極性的發(fā)揮和我國(guó)糖種植業(yè)的穩(wěn)定，不利于更好協(xié)調(diào)糖農(nóng)與制糖企業(yè)的利益關(guān)系。

綜上所述，我國(guó)食糖價(jià)格調(diào)控體制、機(jī)制及手段都已不能完全適應(yīng)市場(chǎng)價(jià)格變化與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新需要，急需進(jìn)一步通過改革完善。

(三)基礎(chǔ)性原因分析。

產(chǎn)生上述調(diào)控問題也有基礎(chǔ)性的原因：一是目前我國(guó)糖價(jià)格調(diào)控的對(duì)象不集中。特別是要面對(duì)千家萬戶分散經(jīng)營(yíng)的糖農(nóng)，這種分散化的小型化的生產(chǎn)主體將增加市場(chǎng)調(diào)節(jié)的難度。表明調(diào)控的水平要同調(diào)控對(duì)象的發(fā)展水平相適應(yīng)。二是我國(guó)糖價(jià)格調(diào)控的市場(chǎng)基礎(chǔ)不完善。市場(chǎng)主體及市場(chǎng)組織體系還不健全，生產(chǎn)與流通、生產(chǎn)與加工的一體化水平低，生產(chǎn)要素的價(jià)格形成及體系也不完善，直接影響著糖價(jià)格調(diào)控機(jī)制作用的發(fā)揮。三是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的糖調(diào)控經(jīng)驗(yàn)還不豐富。由于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格改革相對(duì)比較滯后，我國(guó)還缺乏對(duì)這一領(lǐng)域市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的認(rèn)識(shí)，加上長(zhǎng)期傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制在這一領(lǐng)域的影響比較大，而且農(nóng)業(yè)領(lǐng)域本身政府作用相對(duì)較強(qiáng)，導(dǎo)致把握與處理政府與市場(chǎng)關(guān)系難度較大，這些都增加了改革與建立有效調(diào)控機(jī)制的難度。但這些也都將為更好地完善與發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下我國(guó)糖價(jià)格調(diào)控體系與機(jī)制提供了更大的空間。

五、國(guó)外糖價(jià)格調(diào)控政策及啟示

目前，世界糖的主要生產(chǎn)國(guó)和消費(fèi)國(guó)除了我國(guó)外，主要集中在巴西、印度、泰國(guó)、澳大利亞、美國(guó)和歐盟，其生產(chǎn)量和消費(fèi)量分別占世界糖總生產(chǎn)量、消費(fèi)量的58.5%和42%，加上我國(guó)將分別達(dá)到66.2%和51.6%。為了保證糖產(chǎn)業(yè)的安全發(fā)展和市場(chǎng)穩(wěn)定，各國(guó)都制定了相應(yīng)的價(jià)格保護(hù)政策，同時(shí)對(duì)糖生產(chǎn)消費(fèi)及進(jìn)出口進(jìn)行比較嚴(yán)格的管理，對(duì)我國(guó)都具有一定的啟示和借鑒。

(一)巴西的糖價(jià)政策。

巴西是目前世界糖的第一生產(chǎn)大國(guó)和第四大消費(fèi)國(guó)，生產(chǎn)量與消費(fèi)量分別占世界總量的22%和7.7%(2012/2013年制糖期)。自20世紀(jì)90年代末改革后，巴西逐步形成了一套適合本國(guó)發(fā)展的糖價(jià)管理機(jī)制。

1.實(shí)行按質(zhì)論價(jià)和糖蔗緊密掛鉤的原料蔗收購(gòu)機(jī)制。巴西糖廠對(duì)原料蔗的收購(gòu)是按質(zhì)論價(jià)，其核心是含糖率TRS，即噸蔗含糖量，同時(shí)還要綜合考慮圣保羅州的甘蔗和酒精平均價(jià)格，食糖、含水酒精及無水酒精的混產(chǎn)比例，巴西國(guó)內(nèi)精煉糖和酒精的價(jià)格以及世界原糖的價(jià)格等因素。按質(zhì)論價(jià)政策的實(shí)施最大限度地調(diào)動(dòng)了蔗農(nóng)主動(dòng)提高甘蔗含糖率的積極性，同時(shí)有利于廠方減少甘蔗在砍、運(yùn)過程中的糖分損失，提高出糖率，降低食糖生產(chǎn)成本。

2.以食糖—酒精聯(lián)產(chǎn)方式為核心的市場(chǎng)調(diào)控政策。巴西酒精的生產(chǎn)成本比生產(chǎn)汽油成本高2/3左右，政府先按市價(jià)(工業(yè)平均生產(chǎn)成本加合理利潤(rùn))向工廠收購(gòu)，再由政府補(bǔ)貼后按低于石油的價(jià)格銷售給用戶，這相當(dāng)于變相對(duì)甘蔗和食糖產(chǎn)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼。當(dāng)糖價(jià)下跌時(shí)，提高汽油中酒精的摻混比例，多用酒精，引導(dǎo)糖廠轉(zhuǎn)產(chǎn)乙醇，穩(wěn)定糖價(jià)。這種模式較好地規(guī)避了食糖和乙醇產(chǎn)量與價(jià)格波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。此外，巴西還建立了糖業(yè)基金與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險(xiǎn)相配套的產(chǎn)業(yè)扶持政策，以保證糖產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

3.比較統(tǒng)一的糖產(chǎn)業(yè)管理機(jī)構(gòu)。目前，巴西的糖產(chǎn)業(yè)管理部門主要是巴西發(fā)展、工業(yè)和外貿(mào)部及巴西甘蔗行業(yè)協(xié)會(huì)(The Brazilian Sugarcane Industry Association，簡(jiǎn)稱UNICA)。前者是政府推廣使用生物燃料乙醇的主要職能部門，其他配合的相關(guān)部門還有農(nóng)業(yè)部、能礦部和外交部。后者是目前巴西國(guó)內(nèi)食糖、乙醇和生物能源方面最大的組織，目前已擁有130多個(gè)會(huì)員，代表的蔗糖產(chǎn)量超過巴西總產(chǎn)量的60%，乙醇產(chǎn)量占巴西國(guó)內(nèi)產(chǎn)量的50%，正在發(fā)揮巴西甘蔗產(chǎn)業(yè)整合的主導(dǎo)角色。

(二)印度。

印度是目前世界糖的第二生產(chǎn)大國(guó)和第一大消費(fèi)國(guó)，生產(chǎn)量與消費(fèi)量分別占世界總量的14.87%和14.7%(2012/2013年制糖期)。印度甘蔗和食糖產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理屬于政府主導(dǎo)型，受印度聯(lián)邦政府農(nóng)業(yè)部下的農(nóng)業(yè)研究理事會(huì)(ICAR)、印度農(nóng)業(yè)合作社及印度糖業(yè)協(xié)會(huì)管轄。

1.實(shí)施最低保護(hù)價(jià)政策。印度食糖市場(chǎng)調(diào)控采取最低保護(hù)價(jià)政策。雖然蔗農(nóng)是直接與糖廠交易的，但印度聯(lián)邦政府每年都會(huì)制定甘蔗最低保護(hù)價(jià)，各邦政府可在聯(lián)邦政府定價(jià)的基礎(chǔ)上把甘蔗收購(gòu)價(jià)上調(diào)20%～50%，糖廠必須按邦政府出臺(tái)的甘蔗收購(gòu)價(jià)來購(gòu)買甘蔗。

2.有配額的市場(chǎng)投放政策。根據(jù)《食糖控制法》，印度糖廠將其生產(chǎn)的10%左右的食糖出售給政府，即所謂的“征稅糖”，該部分食糖價(jià)格低于市場(chǎng)價(jià)，是其生產(chǎn)成本的25%～30%。政府通過其公共銷售系統(tǒng)將這部分食糖以更低的價(jià)格出售給生活水平低于貧困線的消費(fèi)者。糖廠按市場(chǎng)價(jià)來銷售其余糖，但為了穩(wěn)定食糖的市場(chǎng)價(jià)，政府要求自由食糖銷售和征稅糖銷售都不能脫離定期配額。當(dāng)食糖市場(chǎng)供應(yīng)偏緊、價(jià)格上揚(yáng)時(shí)，政府以低于糖廠生產(chǎn)成本的價(jià)格收購(gòu)糖廠60%～70%的糖，剩下的免稅糖由糖廠在市場(chǎng)上自由銷售。當(dāng)市場(chǎng)食糖供過于求、價(jià)格下降時(shí)，政府不強(qiáng)制收購(gòu)糖，取消管制，允許其自由買賣。

3.多種類型的生產(chǎn)補(bǔ)貼政策。根據(jù)WTO框架協(xié)議，印度政府對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性補(bǔ)貼有所加強(qiáng)，政府通過給予生產(chǎn)者肥料補(bǔ)貼、電力補(bǔ)貼、灌溉補(bǔ)貼等生產(chǎn)性補(bǔ)貼進(jìn)行保護(hù)，并把以收入支持為主要目標(biāo)的間接補(bǔ)貼改為直接補(bǔ)貼，各種生產(chǎn)性補(bǔ)貼主要包括：化肥補(bǔ)貼，邦政農(nóng)用柴油、灌溉用電補(bǔ)貼及農(nóng)用機(jī)械補(bǔ)貼。同時(shí)，印度政府對(duì)國(guó)內(nèi)糖廠產(chǎn)糖征收140盧比/噸(約20.3元/噸)的稅收用于糖業(yè)發(fā)展基金(SDF)，該項(xiàng)基金主要用于有關(guān)印度甘蔗和食糖生產(chǎn)的各種研究、擴(kuò)產(chǎn)以及技術(shù)革新。

4.嚴(yán)進(jìn)寬出的貿(mào)易政策。為保護(hù)本國(guó)食糖產(chǎn)業(yè)，杜絕國(guó)外食糖流入印度市場(chǎng)，印度政府對(duì)進(jìn)口糖征收60%的進(jìn)口關(guān)稅，外加850盧比/噸(約123.2元/噸)的營(yíng)業(yè)稅，同時(shí)還對(duì)免稅進(jìn)口原糖加工成白糖后再出口進(jìn)行嚴(yán)格控制。

(三)歐盟(27國(guó))。

歐盟目前在世界糖總生產(chǎn)量與消費(fèi)量中分別占據(jù)的第三和第二的位置，生產(chǎn)量與消費(fèi)量分別占世界總量的9%和10.8%(2012/2013年制糖期)。歐盟的糖業(yè)政策出發(fā)點(diǎn)是保護(hù)糖農(nóng)和制糖企業(yè)的利益，核心是價(jià)格穩(wěn)定體系。其結(jié)果是糖廠規(guī)模不斷擴(kuò)大、生產(chǎn)效率及競(jìng)爭(zhēng)力不斷提高，糖農(nóng)、加工者和消費(fèi)者的利益都得到了有效的保護(hù)。

1.設(shè)定目標(biāo)價(jià)格。歐盟政府設(shè)定食糖市場(chǎng)的目標(biāo)價(jià)格，同時(shí)設(shè)定甜菜的最低價(jià)格。價(jià)格基準(zhǔn)每年核定一次，價(jià)格制訂的最高權(quán)力部門是歐盟農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議。定價(jià)的原則是保證每個(gè)利益集團(tuán)都有一定的利益回報(bào)。生產(chǎn)管理水平高的企業(yè)效益將非常不錯(cuò)，而效率低的企業(yè)，要經(jīng)過努力才能盈利。當(dāng)某國(guó)食糖市場(chǎng)實(shí)際價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，歐盟當(dāng)局有義務(wù)通過設(shè)在各國(guó)的干預(yù)機(jī)構(gòu)去收購(gòu)所有的配額糖。各國(guó)實(shí)際市場(chǎng)價(jià)格一般均高于目標(biāo)價(jià)格3%～5%。歐盟當(dāng)局通過生產(chǎn)配額、進(jìn)口控制、庫存補(bǔ)償及出口退稅、補(bǔ)貼措施等來保證歐盟食糖市場(chǎng)目標(biāo)價(jià)格的實(shí)現(xiàn)。

2.嚴(yán)格的貿(mào)易管理政策。歐盟設(shè)定的目標(biāo)價(jià)格大大高于國(guó)際市場(chǎng)食糖價(jià)格，如果不嚴(yán)格控制進(jìn)口，歐盟的價(jià)格支持體系就是一句空話。歐盟的進(jìn)出口政策包括進(jìn)口許可證、進(jìn)口征稅、出口補(bǔ)貼等，其核心是保持歐盟內(nèi)部食糖市場(chǎng)的供求平衡。

3.高額補(bǔ)貼政策。歐盟的補(bǔ)貼措施在維護(hù)價(jià)格體系的過程中舉足輕重，歐盟對(duì)其制糖業(yè)實(shí)行高額補(bǔ)貼，每年向其成員國(guó)的糖農(nóng)和加工廠提供10億歐元(即12.36億美元)的補(bǔ)貼，每噸糖的補(bǔ)貼可以接近國(guó)際糖價(jià)(到岸價(jià))的3倍。

(四)泰國(guó)。

泰國(guó)是目前世界糖的第五生產(chǎn)大國(guó)，生產(chǎn)量占世界總量的5.7%,但消費(fèi)量?jī)H占有1.95%(2012/2013年制糖期)，是糖的出口大國(guó)。食糖產(chǎn)業(yè)是泰國(guó)的支柱型產(chǎn)業(yè)之一，涉及20多萬蔗農(nóng)和46家糖廠。泰國(guó)政府對(duì)甘蔗糖業(yè)高度重視，實(shí)行統(tǒng)一管理、大力扶持的政策。泰國(guó)食糖產(chǎn)業(yè)的管理主要依照1984年頒布的《甘蔗和蔗糖》法案，甘蔗與糖委員會(huì)(Cane and Sugar Board，簡(jiǎn)稱“CSB”)是對(duì)全國(guó)甘蔗和蔗糖工業(yè)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)察的機(jī)構(gòu)，其下設(shè)執(zhí)行委員會(huì)、甘蔗與食糖穩(wěn)定基金管理委員會(huì)(CSF)、甘蔗委員會(huì)及食糖委員會(huì)。

1.期初指導(dǎo)價(jià)、期末結(jié)算的價(jià)格機(jī)制。泰國(guó)食糖產(chǎn)業(yè)施行政府主導(dǎo)下的“訂單農(nóng)業(yè)”，甘蔗的生產(chǎn)實(shí)行嚴(yán)格的配額制度，若種植超出配額，種植戶需要繳付一定的罰款，這種制度既保證了甘蔗的質(zhì)量又控制了甘蔗供給數(shù)量。甘蔗收購(gòu)則采用“期初指導(dǎo)價(jià)、期末結(jié)算價(jià)”的收益支付方式，即每榨季開始之前，政府組織工作委員會(huì)負(fù)責(zé)估算干預(yù)價(jià)格該榨季甘蔗、蔗糖銷售情況，以決定最初的甘蔗價(jià)格并估計(jì)銷售收入，內(nèi)閣審議后CSB在皇家公報(bào)上公布；每年9月末，工作委員會(huì)計(jì)算蔗糖銷售純收益并公布最終甘蔗收購(gòu)價(jià)格，要求期初和期末價(jià)格差值不超20%。糖廠與蔗農(nóng)簽訂甘蔗收購(gòu)合同，保證按照合同進(jìn)行甘蔗收購(gòu)并嚴(yán)格按支付系統(tǒng)進(jìn)行結(jié)算，即蔗農(nóng)將甘蔗交售給糖廠，蔗糖銷售收益按照規(guī)定在蔗農(nóng)和糖廠之間進(jìn)行分配，糖價(jià)30%歸糖廠，70%歸蔗農(nóng)。實(shí)際收購(gòu)價(jià)按甘蔗的含糖分，這也是由政府強(qiáng)制推廣實(shí)行,以保證糖廠的利益、促進(jìn)蔗農(nóng)提高甘蔗品質(zhì)。

2.實(shí)行生產(chǎn)配額制度。泰國(guó)政府對(duì)國(guó)內(nèi)食糖生產(chǎn)實(shí)行配額制，以穩(wěn)定國(guó)內(nèi)糖價(jià)。配額A為國(guó)內(nèi)銷售，全為精制糖，其價(jià)格由政府制定，長(zhǎng)期以來價(jià)格保持不變。配額B為泰國(guó)甘蔗與糖業(yè)公司銷售的出口量，是政府制定糖料價(jià)格的依據(jù)。配額C為糖廠自主出口的糖，其價(jià)格隨國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格而變化。國(guó)內(nèi)銷售價(jià)格保持高于國(guó)際市場(chǎng)價(jià)，而且十分穩(wěn)定。為了盡可能減輕國(guó)際糖價(jià)波動(dòng)對(duì)泰國(guó)糖業(yè)的沖擊，泰國(guó)專門設(shè)立了“甘蔗與糖基金”，每年從糖業(yè)總收入中提取一部分存入基金，該基金專門用于彌補(bǔ)當(dāng)國(guó)際糖價(jià)太低時(shí)糖廠及糖農(nóng)的虧損。

3.高關(guān)稅進(jìn)口政策。泰國(guó)是食糖生產(chǎn)大國(guó)，因而實(shí)施比較嚴(yán)格的限制進(jìn)口政策。2012年對(duì)低于配額的食糖噸數(shù)征收65%的關(guān)稅，而對(duì)于超出配額的則征收94%的關(guān)稅，較高的關(guān)稅稅率意味著泰國(guó)對(duì)糖業(yè)貿(mào)易較強(qiáng)保護(hù)。

(五)美國(guó)。

美國(guó)是目前世界糖的第五大消費(fèi)國(guó)，消費(fèi)量占世界總量的6%，但生產(chǎn)量占4.3%(2012/2013年制糖期)。對(duì)農(nóng)業(yè)，包括對(duì)糖業(yè)的管理主要依據(jù)美國(guó)《農(nóng)業(yè)法案2008》(The 2008 Farm Act)，管理機(jī)構(gòu)是農(nóng)業(yè)部。

1.食糖價(jià)格由市場(chǎng)決定，并給予補(bǔ)貼。美國(guó)食糖價(jià)格主要是指甘蔗原糖價(jià)格和甜菜精制糖價(jià)格。甘蔗原糖價(jià)格基于紐約糖價(jià)和紐約貿(mào)易局根據(jù)國(guó)內(nèi)16號(hào)原糖定價(jià)。精制糖沒有期貨市場(chǎng)，根據(jù)中西部批發(fā)價(jià)格的離岸價(jià)定價(jià)。在美國(guó)，自1982年以來國(guó)內(nèi)食糖價(jià)格遠(yuǎn)高于國(guó)際食糖價(jià)格，但是美國(guó)政府在貸款和分配政策上給予糖業(yè)扶持。2009～2013財(cái)年，美國(guó)農(nóng)業(yè)部對(duì)甜菜和甘蔗等制糖企業(yè)提供貸款，貸款的最長(zhǎng)期限為9個(gè)月，在每個(gè)財(cái)年結(jié)束后用現(xiàn)款還本付息。法案要求制糖企業(yè)必須從貸款金額中支付一定比例給甘蔗和甜菜的種植者，支付的最低金額由美國(guó)農(nóng)業(yè)部制定。具體來說，在榨季前制糖企業(yè)以尚未生產(chǎn)的食糖作抵押，從政府的農(nóng)產(chǎn)品信貸公司，按政府規(guī)定的“借貸率”申請(qǐng)貸款。當(dāng)食糖生產(chǎn)出來以后，如果市場(chǎng)價(jià)格高于“借貸率”時(shí)，可按市場(chǎng)價(jià)格銷售農(nóng)產(chǎn)品，償還按“借貸率”借的貸款，賺取所得利潤(rùn)；當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格低于“借貸率”時(shí)，可把當(dāng)初抵押的食糖交給農(nóng)產(chǎn)品信貸公司，政府按“借貸率”和市場(chǎng)價(jià)格之差給予差額補(bǔ)貼。

2.對(duì)進(jìn)口食糖實(shí)行配額和雙重關(guān)稅。美國(guó)實(shí)行食糖進(jìn)口關(guān)稅配額制度，根據(jù)進(jìn)口量執(zhí)行雙重關(guān)稅稅率。配額內(nèi)進(jìn)口執(zhí)行低稅率，對(duì)超過配額數(shù)量的進(jìn)口收取超過100%的高稅率。美國(guó)農(nóng)業(yè)部在每個(gè)財(cái)年(指的是每年10月1日至次年的9月30日)之前宣布來年的進(jìn)口糖配額。原糖的配額分配由美國(guó)貿(mào)易代表辦公室(U.S. Trade Representative)主管。

(六)澳大利亞。

澳大利亞也是目前世界上比較重要的糖的生產(chǎn)與消費(fèi)國(guó)，分別占世界糖總量的2.4%和0.66%，同時(shí)也是食糖出口大國(guó)。食糖是澳大利亞第二大出口農(nóng)產(chǎn)品，出口量占全球食糖自由貿(mào)易量的12%。1999年，昆士蘭政府重新修訂的《食糖工業(yè)法1999》(Sugar Industry Act，1999)，分別對(duì)澳大利亞糖業(yè)的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、各管理機(jī)構(gòu)的職能、權(quán)利、責(zé)任進(jìn)行了更加明確的規(guī)定，并依據(jù)本法令成立了昆士蘭糖業(yè)公司，以取代過去昆士蘭糖業(yè)協(xié)會(huì)的全部職能，同時(shí)設(shè)置了澳大利亞糖業(yè)委員會(huì)(ASMC)、糖業(yè)局、甘蔗種植者協(xié)會(huì)、昆士蘭糖業(yè)公司(QSL)、糖業(yè)實(shí)驗(yàn)站管理局(BSES)、糖業(yè)研究與發(fā)展公司(SRDC)等機(jī)構(gòu)。

實(shí)行食糖的“聯(lián)營(yíng)”和“定價(jià)”機(jī)制。每個(gè)榨季開始之前昆士蘭糖業(yè)公司制定和公布甘蔗收購(gòu)底價(jià)(約共占80%)并測(cè)算與甘蔗收購(gòu)底價(jià)相對(duì)應(yīng)的食糖掛鉤價(jià)。在榨季之初，昆士蘭糖業(yè)公司會(huì)按照制定并公布的價(jià)格支付糖廠60%的前期收益，在每年榨季結(jié)束后，由昆士蘭糖業(yè)公司公布本榨季食糖市場(chǎng)平均銷售價(jià)格：當(dāng)食糖市場(chǎng)平均銷售價(jià)格高于食糖掛鉤價(jià)時(shí)，昆士蘭糖業(yè)公司根據(jù)食糖平均銷售價(jià)格與食糖掛鉤價(jià)的價(jià)差確定糖料款第二次結(jié)算價(jià)，及時(shí)公布第二次結(jié)算價(jià)與第一次結(jié)算價(jià)的價(jià)差，并返回糖廠價(jià)差部分和40%的后期收益，當(dāng)食糖市場(chǎng)平均銷售價(jià)格低于食糖掛鉤價(jià)時(shí)，不再實(shí)行糖料款的二次結(jié)算。糖料款二次結(jié)算由糖廠支付給種植戶(通常是1:2的利益分配機(jī)制)，具體結(jié)算辦法由種植戶和糖廠之間簽訂協(xié)議，簽訂的協(xié)議一般都有一個(gè)周期，每年協(xié)議的修改一般只涉及價(jià)格和付款。甘蔗供應(yīng)協(xié)議是由糖廠供應(yīng)者委員會(huì)與糖廠協(xié)會(huì)共同制定的，各糖廠與單一的蔗戶可在此基礎(chǔ)上另外簽訂個(gè)體協(xié)議，通過協(xié)商解決其他問題?！奥?lián)營(yíng)”機(jī)制下每種交易方式都包括銷售和質(zhì)量溢價(jià)、直接和間接成本的共擔(dān)。

(七)對(duì)我國(guó)的啟示。

對(duì)于糖這種具有一定政治影響的重要商品，無論是發(fā)達(dá)國(guó)家，還是發(fā)展中國(guó)家，都有相對(duì)比較完善的價(jià)格調(diào)控機(jī)制和管理機(jī)制，對(duì)我國(guó)有以下的啟示和借鑒：

1.逐步建立適合我國(guó)的、注重合理協(xié)調(diào)工農(nóng)利益的糖價(jià)調(diào)控機(jī)制。由于各國(guó)發(fā)展階段與水平的不同，各國(guó)在糖價(jià)調(diào)控機(jī)制上也各不相同，有發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的美國(guó)糖價(jià)主要由市場(chǎng)機(jī)制決定和澳大利亞食糖“聯(lián)營(yíng)”機(jī)制，也有巴西實(shí)行按質(zhì)論價(jià)和糖蔗緊密掛鉤的原料蔗收購(gòu)機(jī)制和印度由政府制定最低保護(hù)價(jià)方式。但不管哪種方式，各國(guó)都是力圖合理調(diào)節(jié)處于糖產(chǎn)業(yè)上下游糖農(nóng)與制糖企業(yè)的合理收益分配，促進(jìn)國(guó)內(nèi)糖產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展和維護(hù)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的穩(wěn)定。相比之下，我國(guó)在糖價(jià)機(jī)制形成方面也進(jìn)行了多年探索，并取得了積極進(jìn)展，但由于我國(guó)發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的時(shí)間還短，對(duì)市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作還缺乏經(jīng)驗(yàn)，特別是對(duì)市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中起決定性作用缺乏足夠經(jīng)驗(yàn)，因而還沒有完全形成適合我國(guó)國(guó)情的，并能合理協(xié)調(diào)工農(nóng)利益的糖價(jià)機(jī)制。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)的發(fā)展與體制建設(shè)，在發(fā)揮政府應(yīng)有作用的前提下，應(yīng)更多地讓市場(chǎng)機(jī)制在糖價(jià)形成中起決定性作用，將政府對(duì)糖業(yè)發(fā)展的必要保護(hù)與市場(chǎng)機(jī)制的公平調(diào)節(jié)有機(jī)結(jié)合起來。

2.加強(qiáng)對(duì)我國(guó)糖產(chǎn)業(yè)的支持和保護(hù)力度。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有弱質(zhì)特性，因而對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)予以支持和保護(hù)是世界通例。各國(guó)對(duì)糖進(jìn)口的嚴(yán)格管控都警醒我們一定要穩(wěn)定本國(guó)的糖料生產(chǎn)和市場(chǎng)，啟示我們應(yīng)加大我國(guó)對(duì)糖料生產(chǎn)的支持和保護(hù)。首先，我國(guó)作為世界第四大糖的生產(chǎn)國(guó)和第三大消費(fèi)大國(guó)，為了保證在世界糖市場(chǎng)上擁有獨(dú)立自主的話語權(quán)，避免國(guó)際糖的定價(jià)權(quán)完全掌握在別國(guó)手中，應(yīng)將糖的進(jìn)口依存度控制在一定限度以內(nèi)。長(zhǎng)期以來，為了保護(hù)國(guó)內(nèi)糖的生產(chǎn)和市場(chǎng)穩(wěn)定，世界各國(guó)對(duì)食糖進(jìn)口大都實(shí)施高關(guān)稅政策，平均關(guān)稅近100%，有的超過200%(歐盟)，有的還要根據(jù)進(jìn)口糖的數(shù)量和價(jià)格征收保護(hù)性關(guān)稅(美國(guó))。相比之下，我國(guó)進(jìn)口配額關(guān)稅只有15%，配額外關(guān)稅只有50%。這種低關(guān)稅的現(xiàn)狀，對(duì)于有效防止國(guó)際低糖價(jià)沖擊，保護(hù)國(guó)內(nèi)食糖市場(chǎng)穩(wěn)定是極為不利的，應(yīng)積極探索非關(guān)稅等措施對(duì)過度進(jìn)口糖的有效管理方式，以更好保護(hù)國(guó)內(nèi)糖的生產(chǎn)。其次，保證提高糖農(nóng)收入。保護(hù)糖農(nóng)利益一定程度上對(duì)穩(wěn)定國(guó)內(nèi)糖的種植面積和產(chǎn)量的具有重要意義。目前，各國(guó)對(duì)糖生產(chǎn)都有各種生產(chǎn)性補(bǔ)貼，有的國(guó)家如印度和泰國(guó)都設(shè)立糖業(yè)發(fā)展基金。增強(qiáng)糖業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。借鑒國(guó)外做法，可考慮增加對(duì)我國(guó)糖農(nóng)生產(chǎn)的補(bǔ)貼并設(shè)立糖業(yè)發(fā)展基金。最后，目前鑒于我國(guó)糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)域性強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)分布大多處于我國(guó)老少邊窮地區(qū)，因此，國(guó)家應(yīng)加大保護(hù)糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展的力度，這也是維護(hù)糖產(chǎn)業(yè)安全、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和建設(shè)和諧社會(huì)的需要。

3.將糖價(jià)調(diào)控納入法制化軌道，增強(qiáng)管理的依據(jù)和效率。目前，各國(guó)對(duì)糖產(chǎn)業(yè)的調(diào)控和干預(yù)是建立在有關(guān)法律及相關(guān)法律條款規(guī)定基礎(chǔ)之上的，政策的穩(wěn)定性高，延續(xù)性強(qiáng)，執(zhí)行的力度和效果也好，從而保證了糖產(chǎn)業(yè)鏈正常運(yùn)行和發(fā)展。相比之下，我國(guó)糖調(diào)控主要依據(jù)相關(guān)政府的規(guī)定和文件，還沒有納入法治化軌道，因而調(diào)控的權(quán)威性和規(guī)范性不強(qiáng)。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)探索和加強(qiáng)糖調(diào)控的相關(guān)立法工作，發(fā)揮法律和政策各自不可替代的作用，使對(duì)糖的調(diào)控建立在堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)之上，降低政策出臺(tái)的不確定性和不連續(xù)性，也有助于提高調(diào)控的力度和效果。同時(shí)，根據(jù)國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，逐步完善我國(guó)糖產(chǎn)業(yè)的管理組織機(jī)構(gòu)，使之在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)揮更大的作用。

六、完善我國(guó)糖價(jià)調(diào)控機(jī)制的基本思路與建議

在我國(guó)已進(jìn)入新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快同步發(fā)展，市場(chǎng)開放程度不斷提高，以及進(jìn)入全面深化改革和到2020年全面建成小康社會(huì)的新形勢(shì)下，對(duì)糖價(jià)格調(diào)控機(jī)制也相應(yīng)提出了更高的新要求。不斷完善我國(guó)糖價(jià)格調(diào)控機(jī)制，逐步建立一套合理的價(jià)格調(diào)控長(zhǎng)效機(jī)制是我們面臨的新任務(wù)。

(一)基本思路。

1.四個(gè)主要原則。

(1)以國(guó)產(chǎn)食糖為主，適當(dāng)進(jìn)口食糖補(bǔ)充不足。我國(guó)作為世界上的糖生產(chǎn)和消費(fèi)大國(guó)，并擁有13億人口的巨大國(guó)內(nèi)消費(fèi)市場(chǎng)。改革開放以來，特別是加入WTO十多年來，由于國(guó)內(nèi)糖消費(fèi)需求不斷加大，糖加工業(yè)快速發(fā)展，糖的產(chǎn)需上存在的缺口逐年上升，目前消費(fèi)需求的1/5要依賴進(jìn)口。這個(gè)基本國(guó)情決定糖的消費(fèi)市場(chǎng)不僅以前，而且以后將是我國(guó)的重要內(nèi)需市場(chǎng)。中國(guó)是大國(guó)，必須要以內(nèi)需為主，這也是國(guó)家多年提出要擴(kuò)大內(nèi)需，并將內(nèi)需作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)重要支撐和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式重要內(nèi)容的原因。同時(shí)，經(jīng)過多年的快速發(fā)展，我國(guó)糖產(chǎn)業(yè)從生產(chǎn)到加工，再到流通消費(fèi)已形成了比較完整的產(chǎn)業(yè)鏈。特別是在糖的縱向加工方面，形成了從食糖到食品工業(yè)、化學(xué)工業(yè)和醫(yī)療業(yè)的產(chǎn)品逐步深加工產(chǎn)業(yè)鏈。作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)以及重要民生產(chǎn)業(yè)和邊疆少數(shù)民族地區(qū)支柱產(chǎn)業(yè)的制糖工業(yè)，在推進(jìn)新型工業(yè)化、加快城鎮(zhèn)化建設(shè)、增加農(nóng)民收入、吸納就業(yè)、繁榮國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)及維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、建設(shè)和諧社會(huì)和維護(hù)國(guó)家周邊穩(wěn)定安全等方面都將發(fā)揮重要的不可替代的作用，對(duì)于推進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與資源的協(xié)調(diào)發(fā)展，以及積極參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，不斷提高分工地位都極為重要。為此，我國(guó)的糖價(jià)格調(diào)控機(jī)制要始終貫徹以“以國(guó)產(chǎn)食糖為主，適當(dāng)進(jìn)口食糖補(bǔ)充不足”的平衡原則，以保護(hù)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)穩(wěn)定及糖產(chǎn)業(yè)的健康持續(xù)安全發(fā)展。

(2)既保證糖農(nóng)合理的種糖收益，又要兼顧制糖企業(yè)的發(fā)展。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來看，糖料生產(chǎn)由于受到自然條件影響更大，因而生產(chǎn)成本高與勞動(dòng)生產(chǎn)效率低的狀況長(zhǎng)期存在，并受到各國(guó)政府的保護(hù)。對(duì)于我國(guó)來說，目前糖料種植的小生產(chǎn)與工業(yè)社會(huì)化大生產(chǎn)的矛盾在相當(dāng)時(shí)期都存在，因而糖價(jià)格調(diào)控的重點(diǎn)應(yīng)是保證糖農(nóng)的合理收益，保護(hù)糖農(nóng)的生產(chǎn)積極性，穩(wěn)定糖料種植的面積與產(chǎn)量，最大限度保證國(guó)內(nèi)供應(yīng)。同時(shí)，也要兼顧下游制糖企業(yè)的發(fā)展，讓企業(yè)有經(jīng)營(yíng)發(fā)展的必要空間，并對(duì)糖料生產(chǎn)形成良性的穩(wěn)定需求，以保證產(chǎn)業(yè)鏈條的持續(xù)循環(huán)運(yùn)行。為此，糖的價(jià)格調(diào)控長(zhǎng)效機(jī)制必須要既保證糖農(nóng)合理的種糖收益，又要兼顧制糖企業(yè)的發(fā)展空間。

(3)統(tǒng)籌工業(yè)與農(nóng)業(yè)。糖是涉及工業(yè)與種植農(nóng)業(yè)兩個(gè)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品。目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于工業(yè)化中期向后期的過渡階段。相應(yīng)的工業(yè)化初期依靠工農(nóng)剪刀差實(shí)現(xiàn)工業(yè)積累的階段已進(jìn)入“以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的階段。也就是說到了通過工業(yè)發(fā)展積累的利潤(rùn)更多地依靠財(cái)政手段來反哺支持農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展，以城市化的加快發(fā)展提升帶動(dòng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的階段。建立糖價(jià)格調(diào)控長(zhǎng)效機(jī)制，必須要統(tǒng)籌現(xiàn)階段工業(yè)與種植農(nóng)業(yè)的發(fā)展關(guān)系，促進(jìn)兩者的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(4)將市場(chǎng)機(jī)制的決定性作用與國(guó)家宏觀調(diào)控的有效性結(jié)合起來。一方面，糖價(jià)格市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的有機(jī)組成部分，糖產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展應(yīng)堅(jiān)持發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)對(duì)資源配置的決定性作用，發(fā)揮其合理競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣態(tài)，提高效率方面的積極作用；另一方面，由于糖作為我國(guó)重要農(nóng)產(chǎn)品的特殊性，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，又有必要通過政府有效的宏觀調(diào)控加強(qiáng)對(duì)糖產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與安全進(jìn)行必要保護(hù)，用“看得見的手”去彌補(bǔ)“看不見的手”的局限性與缺失。處理好市場(chǎng)調(diào)節(jié)與政府宏觀調(diào)控的關(guān)系，就是要使兩者優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，最大限度地發(fā)揮各自的積極作用，避免其消極作用，為建立有效的糖價(jià)格長(zhǎng)效調(diào)控機(jī)制提供強(qiáng)有力的支撐。

2.總體目標(biāo)。

(1)完善我國(guó)糖價(jià)格調(diào)控機(jī)制的總體目標(biāo)是：逐步建立以目標(biāo)價(jià)格管理制度為核心，以儲(chǔ)備調(diào)控制度和糖料生產(chǎn)直補(bǔ)制度為補(bǔ)充的“三位一體”的食糖價(jià)格綜合調(diào)控體系。充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，減少不必要的價(jià)格行政干預(yù)，合理協(xié)調(diào)糖農(nóng)、制糖業(yè)及流通等企業(yè)及消費(fèi)者利益關(guān)系，穩(wěn)定國(guó)內(nèi)糖市場(chǎng)，加強(qiáng)進(jìn)口管理，防止進(jìn)口糖對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)與市場(chǎng)的不利沖擊，保持糖產(chǎn)業(yè)鏈的健康持續(xù)安全發(fā)展，增強(qiáng)糖產(chǎn)業(yè)的綜合市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

(2)建立目標(biāo)價(jià)格管理制度：就是以糖料種植平均成本及收益為基礎(chǔ)，并綜合考慮制糖企業(yè)平均成本和利潤(rùn)、國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)平均價(jià)格等綜合因素，設(shè)定反映糖農(nóng)與制糖企業(yè)平均成本并能得到平均利潤(rùn)的目標(biāo)價(jià)格，以此反推制定糖料價(jià)格，由企業(yè)在制糖期間先行墊付給農(nóng)民(即第一次款)，在制糖期結(jié)束后，核算國(guó)內(nèi)食糖價(jià)格。當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格高于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，由企業(yè)與糖農(nóng)進(jìn)行第二次結(jié)算，國(guó)家財(cái)政無須補(bǔ)貼；當(dāng)國(guó)內(nèi)價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，由國(guó)家財(cái)政將企業(yè)先行墊付的低于部分給企業(yè)。

(3)完善儲(chǔ)備調(diào)控制度：就是在國(guó)家儲(chǔ)備、地方儲(chǔ)備的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮行業(yè)和地方政府的作用，建立行業(yè)(企業(yè))儲(chǔ)備制度，形成以國(guó)家儲(chǔ)備為核心、地方儲(chǔ)備密切配合、行業(yè)(企業(yè))儲(chǔ)備為補(bǔ)充的新型食糖儲(chǔ)備體系。同時(shí)，合理劃分各類儲(chǔ)備主體的功能，使之更好形成相互聯(lián)系、相互配套的有機(jī)體系，充分發(fā)揮其市場(chǎng)蓄水池的作用。

(4)建立完善的糖料生產(chǎn)直補(bǔ)制度：就是在加強(qiáng)蔗區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)上，將糖納入農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼范疇。

3.建立糖目標(biāo)價(jià)格管理制度的必要性與可行性。

(1)必要性。發(fā)揮市場(chǎng)在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成中的決定性作用，逐步建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度，是我國(guó)完善農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格和調(diào)控機(jī)制的主要方向，也是美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)控的經(jīng)驗(yàn)做法。隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)逐步進(jìn)入高投入、高成本階段，實(shí)施目標(biāo)價(jià)格制度已經(jīng)十分必要。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)外環(huán)境不斷發(fā)生新的重大變化，我國(guó)糖業(yè)已進(jìn)入整合變革、轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，面臨產(chǎn)量持續(xù)增長(zhǎng)難度加大、生產(chǎn)成本剛性上漲、進(jìn)口壓力不斷加劇、替代品沖擊日趨增強(qiáng)等嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，特別是在棉花、大豆推行目標(biāo)價(jià)格試點(diǎn)，糧食、生豬等農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)試點(diǎn)后，食糖在國(guó)家宏觀政策體系中的地位將有被邊緣化的危險(xiǎn)，這與糖業(yè)自身的戰(zhàn)略地位不符，與國(guó)家做大做強(qiáng)糖業(yè)的要求不符，不利于糖業(yè)的長(zhǎng)期健康發(fā)展和整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。同時(shí)，目前我國(guó)食糖對(duì)外依存度已經(jīng)較高，*據(jù)FAO和OECD預(yù)測(cè)，到2020年我國(guó)食糖進(jìn)口依存度將達(dá)到23%。在國(guó)內(nèi)外食糖價(jià)格倒掛常態(tài)化的條件下，繼續(xù)堅(jiān)持現(xiàn)行價(jià)格調(diào)控政策已經(jīng)難以破解當(dāng)前糖業(yè)困局，如果不及時(shí)調(diào)整，我國(guó)糖業(yè)可能重蹈大豆產(chǎn)業(yè)覆轍，因此，亟須創(chuàng)新價(jià)格調(diào)控方式，探索實(shí)行食糖目標(biāo)價(jià)格制度。

(2)可行性。相比糧食、棉花、油料等重要農(nóng)產(chǎn)品，實(shí)施食糖目標(biāo)價(jià)格制度操作成本更低，可行性更強(qiáng)。一是農(nóng)民種植糖料容易統(tǒng)計(jì)。糖料不能儲(chǔ)存販運(yùn)，農(nóng)民只有在限定的時(shí)間和地點(diǎn)將糖料交給制糖企業(yè)加工成成品糖銷售后才能獲得收益。二是我國(guó)制糖工業(yè)集中度比較高，全國(guó)28家制糖企業(yè)(集團(tuán))食糖產(chǎn)量占全國(guó)的80%以上，且企業(yè)生產(chǎn)的食糖有稅務(wù)和物價(jià)部門監(jiān)管，糖料加工數(shù)量容易掌握。三是糖農(nóng)與制糖企業(yè)聯(lián)系緊密。糖廠從早中晚品種搭配和糖料砍運(yùn)榨計(jì)劃已經(jīng)有一整套管理體系，并依據(jù)農(nóng)民交售的糖料數(shù)量通過銀行即時(shí)兌付糖料款，有利于制度的操作實(shí)施。

4.積極作用與難點(diǎn)。與現(xiàn)行的政府定價(jià)相比，建立糖目標(biāo)價(jià)格管理制度，通過多個(gè)利益主體而不是少數(shù)主體共同參與價(jià)格制定，并綜合考慮形成價(jià)格的各方面因素而不是單一的因素，就能減少不合理的行政干預(yù)產(chǎn)生的價(jià)格扭曲，因而目標(biāo)價(jià)格管理制度一方面能更充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，另一方面又能充分發(fā)揮政府應(yīng)有的調(diào)節(jié)作用。將市場(chǎng)機(jī)制與政府作用有機(jī)結(jié)合起來，既防止了市場(chǎng)的自發(fā)性與盲目性，又防止了政府的主觀性與隨意性。由此，實(shí)施食糖目標(biāo)價(jià)格制度可帶來四個(gè)方面的積極作用：

一是有利于穩(wěn)定糖農(nóng)收入，激發(fā)生產(chǎn)積極性，保障國(guó)內(nèi)食糖基本供給和國(guó)內(nèi)食糖市場(chǎng)穩(wěn)定，同時(shí)又不把市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)嫁給企業(yè)；

二是有利于降低制糖企業(yè)成本，緩解企業(yè)壓力和負(fù)擔(dān)，激勵(lì)企業(yè)提高生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)水平，加大反哺農(nóng)業(yè)的力度；

三是有利于緩解進(jìn)口食糖沖擊，在國(guó)內(nèi)外價(jià)差大的情況下，更好保護(hù)糖農(nóng)與制糖企業(yè)的利益，合理反映國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)供求狀況，保障國(guó)內(nèi)食糖產(chǎn)業(yè)安全；

四是有利于減輕國(guó)家不必要的財(cái)政壓力和負(fù)擔(dān)。

當(dāng)然，實(shí)施目標(biāo)價(jià)格制度也有難點(diǎn)，主要：一是參與制定目標(biāo)價(jià)格的利益主體缺失，需要培育組織與培訓(xùn)人才；二是目標(biāo)價(jià)格的計(jì)算及反推等技術(shù)比以往要復(fù)雜，需要科學(xué)與客觀；三是政府組織協(xié)調(diào)的難度加大，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)與組織能力水平都相應(yīng)提出了更高要求。

(二)建議。

1.盡快統(tǒng)一推行糖的目標(biāo)價(jià)格管理。我國(guó)糖料生產(chǎn)的區(qū)域性強(qiáng)，主要集中在廣西、廣東、云南、新疆、黑龍江、內(nèi)蒙古等有利于甘蔗生長(zhǎng)的老少邊窮地區(qū)(產(chǎn)量占全國(guó)的90%以上)等自然形成的氣候帶，這些地區(qū)種植甘蔗也是對(duì)土地利用的優(yōu)化選擇，其形成的制糖能力也是多年積累起來的。由于糖料的不可儲(chǔ)存性和不可市場(chǎng)流動(dòng)性，決定糖料產(chǎn)地與加工地緊密聯(lián)系，糖農(nóng)利益與制糖企業(yè)利益也緊密相扣，沒有中間環(huán)節(jié)。因此，在目前國(guó)家實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格管理的試行中更適合率先統(tǒng)一推行糖的目標(biāo)價(jià)格管理，以更好地為其他農(nóng)產(chǎn)品推行目標(biāo)價(jià)格管理進(jìn)行示范，提供經(jīng)驗(yàn)。為了更好地配合推行糖價(jià)格的目標(biāo)價(jià)格管理建議：

一是完善相關(guān)的市場(chǎng)中介組織。成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的最大特點(diǎn)就是有健全的、代表不同利益主體的市場(chǎng)中介組織。其主要作用是代表具有群體的利益主體參與市場(chǎng)各類經(jīng)營(yíng)或組織管理，以形成市場(chǎng)利益平衡機(jī)制的重要組成部分。相比之下，我國(guó)的市場(chǎng)中介組織還非常不發(fā)達(dá)，特別是代表農(nóng)民或企業(yè)利益的相關(guān)中介組織還很少。要使糖目標(biāo)價(jià)格管理真正建立在市場(chǎng)對(duì)資源配置起決定性作用的基礎(chǔ)上，就要加快完善相關(guān)的市場(chǎng)中介組織，特別是由糖農(nóng)組織起來的糖農(nóng)協(xié)會(huì)和由制糖企業(yè)組織起來的協(xié)會(huì)，代表其利益共同反映其利益訴求，并參與糖目標(biāo)價(jià)格的形成。同時(shí)，培育這些市場(chǎng)中介組織的能力建設(shè)是個(gè)較長(zhǎng)期的過程，建議加強(qiáng)相關(guān)的人員培訓(xùn)，以適應(yīng)發(fā)展的需要。

二是逐步建立糖目標(biāo)價(jià)格科學(xué)定價(jià)機(jī)制。在完善參與糖價(jià)形成的各類主體，包括政府、糖業(yè)協(xié)會(huì)及相關(guān)市場(chǎng)中介組織的同時(shí)，應(yīng)逐步建立糖目標(biāo)價(jià)格形成機(jī)制：包括應(yīng)考慮的目標(biāo)價(jià)格形成的各種因素，如糖料種植成本及收益、制糖企業(yè)的平均利潤(rùn)、國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)平均價(jià)格等；參與的主體及相關(guān)程序；計(jì)算的公式；目標(biāo)價(jià)格的期限及調(diào)整，調(diào)整的依據(jù)及評(píng)估；目標(biāo)價(jià)格的發(fā)布機(jī)構(gòu)及時(shí)間，等等。這些方面既有技術(shù)性問題，但更重要的是涉及形成機(jī)制的基礎(chǔ)工作的建設(shè)問題，建議由政府主要部門牽頭，相關(guān)部門大力配合，共同研究，形成合理定價(jià)要素及運(yùn)行程序。

三是食糖目標(biāo)價(jià)格應(yīng)由政府組織糖業(yè)協(xié)會(huì)、制糖企業(yè)、蔗農(nóng)等各方利益代表協(xié)商制定。市場(chǎng)價(jià)格以全國(guó)食糖現(xiàn)貨批發(fā)市場(chǎng)的年平均值為依據(jù)。補(bǔ)貼數(shù)額按目標(biāo)價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格的差額和企業(yè)食糖生產(chǎn)數(shù)量計(jì)算。為保持目標(biāo)價(jià)格穩(wěn)定，有利于農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整和制糖企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，要確保目標(biāo)價(jià)格的穩(wěn)定性，建議三年到五年內(nèi)保持穩(wěn)定。

2.加大對(duì)糖料生產(chǎn)的支持力度。一是完善糖料生產(chǎn)補(bǔ)貼政策，將糖料生產(chǎn)納入農(nóng)資綜合補(bǔ)貼范圍。目前我國(guó)對(duì)糖料生產(chǎn)的補(bǔ)貼是最少的。相比之下，棉花有良種補(bǔ)貼，糧食生產(chǎn)的補(bǔ)貼項(xiàng)目則更多，除良種補(bǔ)貼以外，還有直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等。①農(nóng)資綜合補(bǔ)貼是針對(duì)糧食的補(bǔ)貼，自2006年開始實(shí)施，其要點(diǎn)是統(tǒng)籌考慮柴油、化肥等主要農(nóng)資價(jià)格變動(dòng)對(duì)農(nóng)民種糧增支的影響，中央財(cái)政合理安排農(nóng)資綜合補(bǔ)貼資金，緩解農(nóng)資價(jià)格上漲對(duì)農(nóng)民種糧的影響，減少種糧成本，保障種糧合理收益。農(nóng)資綜合補(bǔ)貼的實(shí)施，有效促進(jìn)了糧食生產(chǎn)和種糧農(nóng)民增收。為此，建議加大對(duì)糖料生產(chǎn)的補(bǔ)貼政策，將糖料生產(chǎn)納入農(nóng)資綜合補(bǔ)貼范圍，減少糖料生產(chǎn)成本持續(xù)上升對(duì)價(jià)格的壓力，促進(jìn)糖料生產(chǎn)和糖農(nóng)收入穩(wěn)定增長(zhǎng)。

二是健全規(guī)?；?jīng)營(yíng)補(bǔ)貼辦法，促進(jìn)新型生產(chǎn)主體發(fā)展。目前我國(guó)糖料生產(chǎn)仍是高度分散化的小農(nóng)種植模式，一方面造成了糖料種植機(jī)械化程度低，生產(chǎn)成本居高不下；另一方面使小戶糖農(nóng)很容易受到市場(chǎng)變化影響，引起種植面積和產(chǎn)量的波動(dòng)。培育和發(fā)展新型糖料生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體是實(shí)現(xiàn)糖料生產(chǎn)從小農(nóng)種植模式向規(guī)模化集約化種植模式轉(zhuǎn)變的有效途徑，同時(shí)能夠降低生產(chǎn)成本和產(chǎn)量波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，提高糖農(nóng)的收益。2013年中央一號(hào)文件明確提出積極培育專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)及新型合作社等新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體。建議，在WTO框架下，建立健全對(duì)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的補(bǔ)貼辦法，以鼓勵(lì)良種良法、機(jī)械化、規(guī)?；癁閷?dǎo)向，以植糖大戶和糖料合作社為補(bǔ)貼對(duì)象，促進(jìn)新型糖料種植生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展。

三是加強(qiáng)糖料生產(chǎn)保險(xiǎn)支持力度。糖料生產(chǎn)經(jīng)常遭遇自然災(zāi)害，給糖農(nóng)造成很大損失。目前，美國(guó)政府就是把農(nóng)作物保險(xiǎn)作為農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險(xiǎn)保障的主要形式，使糖料生產(chǎn)有應(yīng)對(duì)突發(fā)災(zāi)害的“防火墻”。建議，加強(qiáng)糖料生產(chǎn)保險(xiǎn)支持力度，由中央及地方財(cái)政承擔(dān)糖料種植成本保險(xiǎn)的保費(fèi)，研究制訂切實(shí)可行的辦法，讓受災(zāi)糖農(nóng)得到必要的生產(chǎn)成本補(bǔ)償。

3.增強(qiáng)糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力。一是設(shè)立糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。糖作為集大宗農(nóng)產(chǎn)品和工業(yè)原料于一身的重要戰(zhàn)略性物資，其價(jià)格存在較大波動(dòng)是常態(tài)。為了盡可能減輕國(guó)際糖價(jià)波動(dòng)對(duì)本國(guó)糖業(yè)的沖擊，有些國(guó)家建立了糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。②如泰國(guó)就專門設(shè)立了“甘蔗與糖基金”，每年從糖業(yè)總收入中提取一部分存入基金，該基金專門用于彌補(bǔ)當(dāng)國(guó)際糖價(jià)太低時(shí)糖廠及糖農(nóng)的虧損。又如印度政府對(duì)國(guó)內(nèi)糖廠產(chǎn)糖征收140盧比/噸(約合20.3元人民幣/噸)的稅收用于糖業(yè)發(fā)展基金(SDF)，該項(xiàng)基金主要用于印度甘蔗和食糖生產(chǎn)的各種研究、擴(kuò)產(chǎn)以及技術(shù)革新。借鑒國(guó)際做法，我國(guó)可考慮建立糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，每年從糖業(yè)總收入中按一定比例提取作為基金，一方面可以“以豐補(bǔ)歉”，另一方面也可以用于糖的科技研發(fā)，以增強(qiáng)糖產(chǎn)業(yè)抵御外界風(fēng)險(xiǎn)和自我發(fā)展的能力。

二是提高制糖企業(yè)增值稅的抵扣比例。制糖加工屬于農(nóng)產(chǎn)品直接加工行業(yè)，應(yīng)提高制糖企業(yè)增值稅的抵扣比例，降低企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)企業(yè)支農(nóng)、反哺農(nóng)業(yè)的力度。調(diào)整現(xiàn)行商業(yè)增值稅征收政策，合理增加抵扣項(xiàng)目和抵扣率，減少流通企業(yè)不合理的負(fù)擔(dān)，以降低成本，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

4.進(jìn)一步加強(qiáng)進(jìn)口管理。在糖業(yè)持續(xù)開放條件下，我國(guó)糖料和食糖生產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱、生產(chǎn)成本剛性上漲、產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)等問題將更加凸顯，國(guó)內(nèi)外食糖價(jià)格倒掛可能長(zhǎng)期持續(xù)。雖然實(shí)施目標(biāo)價(jià)格制度有助于緩解食糖進(jìn)口壓力，但國(guó)內(nèi)食糖產(chǎn)業(yè)安全形勢(shì)短期難以根本改觀，因此，建議在繼續(xù)執(zhí)行現(xiàn)有配額管理等相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步加強(qiáng)食糖進(jìn)口管理：一是將食糖納入我國(guó)實(shí)行進(jìn)口報(bào)告管理的大宗農(nóng)產(chǎn)品目錄，健全食糖進(jìn)口報(bào)告制度，完善食糖進(jìn)出口稅收調(diào)控政策，強(qiáng)化食糖進(jìn)口監(jiān)測(cè)。二是加強(qiáng)對(duì)食糖進(jìn)口配額的管理，優(yōu)化食糖進(jìn)口配額的分配辦法和使用機(jī)制，合理配額分配比例。三是充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的自律作用，嚴(yán)格控制配額外食糖進(jìn)口，對(duì)配額外食糖進(jìn)口實(shí)施自動(dòng)進(jìn)口許可管理。嚴(yán)格控制原糖加工能力。探索實(shí)施多種非關(guān)稅壁壘控制進(jìn)口。三是嚴(yán)厲打擊走私食糖，維護(hù)正常市場(chǎng)秩序。

5.完善食糖收儲(chǔ)政策。一是要逐步增加企業(yè)儲(chǔ)備的比重。根據(jù)食糖季產(chǎn)年銷特點(diǎn)，選擇一批生產(chǎn)規(guī)模大、信譽(yù)高、管理好的大型制糖企業(yè)(集團(tuán))承擔(dān)國(guó)家食糖儲(chǔ)備任務(wù)，向制糖企業(yè)提供與其產(chǎn)糖規(guī)模相匹配的食糖工業(yè)短儲(chǔ)資金，擴(kuò)大工業(yè)短儲(chǔ)規(guī)模。

二是基于保障食糖市場(chǎng)穩(wěn)定性的考慮，建立食糖目標(biāo)價(jià)格制度后，應(yīng)逐步取消食糖臨時(shí)收儲(chǔ)政策，發(fā)揮食糖儲(chǔ)備平抑市場(chǎng)異常波動(dòng)的作用。按照“減規(guī)模、強(qiáng)體系、調(diào)結(jié)構(gòu)”的思路，以方便入庫和出庫、能及時(shí)投入市場(chǎng)、減少迂回運(yùn)輸為原則科學(xué)規(guī)劃調(diào)整國(guó)儲(chǔ)糖庫點(diǎn)，適度調(diào)減食糖收儲(chǔ)規(guī)模，重點(diǎn)收儲(chǔ)主產(chǎn)區(qū)國(guó)產(chǎn)白砂糖，適當(dāng)進(jìn)口原糖儲(chǔ)備。

三是理順食糖儲(chǔ)備調(diào)控管理體制，建立更加積極、靈敏的調(diào)控決策體系，把握好食糖收儲(chǔ)及儲(chǔ)備糖投放的時(shí)機(jī)與節(jié)奏，提高制度的精準(zhǔn)性。

四是加大懲處力度，對(duì)未按要求在規(guī)定時(shí)間內(nèi)轉(zhuǎn)交國(guó)儲(chǔ)糖的企業(yè)，取消其參與國(guó)儲(chǔ)糖競(jìng)價(jià)收儲(chǔ)資格，并給予相應(yīng)處罰。

6.完善糖價(jià)格調(diào)控宏觀管理體制。一是逐步形成統(tǒng)一的糖產(chǎn)業(yè)管理部門。目前，世界主要產(chǎn)糖國(guó)家都有比較統(tǒng)一的糖產(chǎn)業(yè)管理機(jī)構(gòu)。美國(guó)是農(nóng)業(yè)部糖業(yè)計(jì)劃署，歐盟是糖業(yè)管理委員會(huì)，泰國(guó)是工業(yè)部甘蔗與制糖局，澳大利亞是糖業(yè)局，巴西是發(fā)展、工業(yè)和外貿(mào)部及巴西甘蔗行業(yè)協(xié)會(huì)等。而我國(guó)目前是根據(jù)部門職能分工，將糖產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)割裂開來，政府“多頭管理”，管理體制不順暢，影響政府對(duì)糖業(yè)發(fā)展方向的把握和相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的及時(shí)出臺(tái)。建議，根據(jù)國(guó)家行政管理體制改革的新要求，逐步理順管理機(jī)構(gòu)及職責(zé)，建立統(tǒng)一的我國(guó)糖產(chǎn)業(yè)政府管理部門。

二是加強(qiáng)對(duì)糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展立法。建立以市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中起決定性作用的新體制的根本特點(diǎn)之一就是建立完備的法律管理體系，用法律去規(guī)范政府、各類市場(chǎng)中介組織及企業(yè)的行為，成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法治社會(huì)，因此要加強(qiáng)和健全法律體系。世界主要產(chǎn)糖國(guó)無論是發(fā)達(dá)國(guó)家，還是發(fā)展中國(guó)家?guī)缀醵伎糠苫蚍ㄒ?guī)管理規(guī)范糖產(chǎn)業(yè)發(fā)展，*如美國(guó)《農(nóng)業(yè)法案》(包含糖法)、歐盟《糖業(yè)政策》(屬于法規(guī))、泰國(guó)《食糖法》、澳大利亞《制糖工業(yè)法案》和印度《食糖控制法》。應(yīng)借鑒世界主要產(chǎn)糖國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，加快包括糖法在內(nèi)的農(nóng)業(yè)法的制定，以客觀確定產(chǎn)業(yè)地位和利益分配格局，規(guī)范宏觀管理和經(jīng)濟(jì)主體行為，維護(hù)市場(chǎng)秩序，穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格，促進(jìn)食糖產(chǎn)業(yè)健康穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展。

三是應(yīng)充分發(fā)揮中國(guó)糖業(yè)協(xié)會(huì)的組織、協(xié)調(diào)作用。在改革與發(fā)展新形勢(shì)下，中國(guó)糖業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)其作為獨(dú)立的市場(chǎng)中介組織的功能。除了發(fā)揮傳統(tǒng)的在行業(yè)研究，組織行業(yè)調(diào)研，及時(shí)反映行業(yè)情況、問題和企業(yè)訴求，引導(dǎo)企業(yè)落實(shí)規(guī)劃，在貫徹國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)信息統(tǒng)計(jì)發(fā)布、技術(shù)咨詢服務(wù)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)制定、行業(yè)自律、產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)、國(guó)際交流與合作等方面的作用外，還應(yīng)積極增強(qiáng)其市場(chǎng)主體的功能，包括參與目標(biāo)價(jià)格的組織、制定，進(jìn)行行業(yè)發(fā)展的全方位指導(dǎo)，并加強(qiáng)自律與監(jiān)督作用，以充分的發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的應(yīng)有作用，促進(jìn)行業(yè)有序發(fā)展。

7.積極推進(jìn)改革深化。黨的十八屆三中全會(huì)提出，要進(jìn)一步完善以市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用為基礎(chǔ)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。完善糖價(jià)調(diào)控機(jī)制還要與推動(dòng)各方面改革深化相配合。為此，一要加大土地制度改革，積極推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與組織規(guī)?；岣咛菢I(yè)種植的集約化和機(jī)械化水平，降低成本；二要加大企業(yè)制度改革，推動(dòng)轉(zhuǎn)變制糖行業(yè)及企業(yè)發(fā)展方式，進(jìn)一步提質(zhì)增效，向技術(shù)、品牌、營(yíng)銷等領(lǐng)域拓展和轉(zhuǎn)移，提高產(chǎn)品品質(zhì)和競(jìng)爭(zhēng)力；三要加大流通體制改革，加快糖業(yè)流通現(xiàn)代化水平，提高流通效率和降低流通成本；四要加大行政管理體制改革，深入轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)政府管理，使之更加規(guī)范化、高效化和透明化，以更好地適應(yīng)全面協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的需要。

[1]中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院：《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整食糖經(jīng)營(yíng)的有關(guān)政策的通知》，1991年1月7日。

[2]謝偉國(guó)：《食糖流通企業(yè)在新形勢(shì)下的經(jīng)營(yíng)難點(diǎn)和應(yīng)對(duì)舉措》，載于《中國(guó)糖業(yè)》2011年第13期。

[3]中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社。

[4]工業(yè)和信息化部：《制糖行業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》，2011年9月。

[5]中國(guó)糖業(yè)協(xié)會(huì)：《中國(guó)糖業(yè)年報(bào)》，2003/2004～2012/2013年制糖期。

[6]中國(guó)糖業(yè)協(xié)會(huì)：《中國(guó)糖業(yè)產(chǎn)業(yè)安全研究報(bào)告》(內(nèi)部研究報(bào)告)。

[7]崔仕嵬：《進(jìn)口糖到港沖擊國(guó)內(nèi)糖價(jià)》，載于《期貨日?qǐng)?bào)》，2011年4月20日。

[8]張笑金：《光大期貨：白糖筑底有望 期價(jià)上漲不易》，2013年12月。

[9]張向軍：《方正中期：供應(yīng)繼續(xù)過剩 糖價(jià)尋找支撐》，2014年2月。

[10]周小球：《國(guó)泰君安：白糖苦盡甘來終有時(shí)》，2013年12月。

[11]歐陽玉萍：《東吳期貨：白糖迎減產(chǎn)周期 震蕩筑底后回升》，2014年1月。

[12]徐雪：《中國(guó)食糖產(chǎn)業(yè)政策體系及建議》，載于《中國(guó)糖料》2011年第2期，第63～67頁。

[13]徐銳釗、倪洪興、韓一軍：《開放條件下中國(guó)食糖產(chǎn)業(yè)面臨的條件及建議》，載于《世界農(nóng)業(yè)》2012年第9期，第6～11頁。

[14]仰炬、王新奎、耿洪州：《政府管制與大宗商品價(jià)格及波動(dòng)性研究》，載于《管理世界》2008年第6期，第40～49頁。

[15]美國(guó)農(nóng)業(yè)部，http://www.ers.usda.gov/Briefing/Sugar/data.htm.

*課題組成員：宋群、郭麗巖、涂圣偉。

F123.9

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：2095-3151(2014)68-0003-24