山東科技大學(xué) 朱海濤

石家莊郵電職業(yè)技術(shù)學(xué)院 路振家

我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度的主要成效與存在問題

山東科技大學(xué) 朱海濤

石家莊郵電職業(yè)技術(shù)學(xué)院 路振家

分稅制改革以來，我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的實(shí)施取得了明顯成效，有效均衡了地區(qū)間的財(cái)力差距，保障了欠發(fā)達(dá)地區(qū)基本公共服務(wù)的供給。但總體看，我國轉(zhuǎn)移支付制度仍然存在著過渡性和非規(guī)范性特征，突出體現(xiàn)在轉(zhuǎn)移支付的運(yùn)行效果、結(jié)構(gòu)組成、分配方式、法律體系和監(jiān)督管理等五個(gè)方面。

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；基本公共服務(wù)；均等化

一、我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度的主要成效

(一)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模不斷增長、實(shí)施力度持續(xù)加大，為縮小地區(qū)間財(cái)力差距、促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。

近年來，隨著我國財(cái)政收入的快速增長，政府間的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模也越來越大。從2006年到2013年，我國轉(zhuǎn)移支付規(guī)模從1.4萬億元增長到4.8萬億元，年均增速為19.2%，超過了同期年均16.5%的財(cái)政收入增速。與分稅制改革之初的1995年相比，轉(zhuǎn)移支付總規(guī)模已經(jīng)增長了17.9倍。分區(qū)域看，1995年我國東、中、西部地區(qū)接受中央轉(zhuǎn)移支付的比重分別為45.7%、28%、26.2%，2013年分別為20.0%、39.3%、39.7%，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)接受轉(zhuǎn)移支付數(shù)額所占比重下降了一半，經(jīng)濟(jì)較落后、公共服務(wù)供給水平較低的西部地區(qū)成為轉(zhuǎn)移支付的最大受益地域。這對(duì)縮小地區(qū)間財(cái)力差距、促進(jìn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化，保障中央相關(guān)政策落實(shí)、實(shí)現(xiàn)我國財(cái)政改革和發(fā)展目標(biāo)都起到了重要作用。

(二)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)類型不斷優(yōu)化、制度體系日趨完善，為縮小地區(qū)間財(cái)力差距、促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化提供了現(xiàn)實(shí)載體。

從實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的效果視角看，在轉(zhuǎn)移支付的三個(gè)組成部分中，一般性轉(zhuǎn)移支付主要用于調(diào)節(jié)縱向和橫向政府間財(cái)力不均衡問題，均等化效果最強(qiáng)；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付主要解決地區(qū)間具有外溢性的公共服務(wù)提供問題，調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)、優(yōu)化資源配置是其主要政策目標(biāo)，也具有一定的均等化作用；稅收返還主要是為了保護(hù)改革前的地方既得利益，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)利益，均等化效應(yīng)最弱。分稅制改革以來，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高和轉(zhuǎn)移支付制度的完善，我國轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，稅收返還占全部轉(zhuǎn)移支付的比重不斷降低，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)資金規(guī)模不斷擴(kuò)大，已成為轉(zhuǎn)移支付制度的主要組成部分。如分稅制改革之初的1995年，稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所占比重分別為73.7%、11.5%和14.8%，2013年三者所占比重分別為10.5%、50.7%和38.8%，稅收返還所占比重下降了60多個(gè)百分點(diǎn)，一般性和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付各自提高了近30個(gè)百分點(diǎn)。這意味著我國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)更加趨向于縮小地區(qū)間的財(cái)力差異，更有利于促進(jìn)區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。

從各類轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)部結(jié)構(gòu)看，稅改以來，我國一般性轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)容不斷增加，極大提高了各類經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公共服務(wù)供給水平。如為配合西部大開發(fā)政策、縮小民族地區(qū)與其他地區(qū)差距，設(shè)立了民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付。為解決分稅制改革以來事權(quán)不斷下移、財(cái)權(quán)不斷上收導(dǎo)致的部分縣財(cái)政收支缺口較大問題，設(shè)立了縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金。為解決經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡的資源枯竭型城市后續(xù)發(fā)展問題，設(shè)立了資源枯竭城市轉(zhuǎn)移支付。在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方面，近年來我國先后清理和壓縮了多個(gè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，減少了基本建設(shè)領(lǐng)域資金規(guī)模，逐步將推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、提高落后地區(qū)公共服務(wù)供給能力作為重要目標(biāo)之一，先后在教育、就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等多個(gè)方面設(shè)立了多個(gè)項(xiàng)目，較為全面覆蓋了所有基礎(chǔ)性公共服務(wù)領(lǐng)域。

(三)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式手段不斷優(yōu)化、資金分配更加科學(xué)，為縮小地區(qū)間財(cái)力差距、促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化提供了制度保障。

在一般性轉(zhuǎn)移支付方面，自2002年取消過渡期轉(zhuǎn)移支付以來，我國的一般性轉(zhuǎn)移支付制度經(jīng)過多次調(diào)整逐步完善，日益將“縮小地區(qū)間財(cái)力差距，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”作為目標(biāo)取向。以其中的均衡性轉(zhuǎn)移支付(辦法)演進(jìn)過程為例：2002年，我國將轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)確定為“扭轉(zhuǎn)地區(qū)間財(cái)力差距擴(kuò)大的趨勢(shì)，逐步實(shí)現(xiàn)地方政府基本公共服務(wù)能力的均等化”；2005年，我國將轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)調(diào)整為“地區(qū)基本公共服務(wù)的均等化”；2007年，轉(zhuǎn)移支付方法中首次考慮支出成本差異因素，并對(duì)轉(zhuǎn)移支付系數(shù)中的各地財(cái)政困難程度進(jìn)行了量化確定；2008年，進(jìn)一步將支出成本差異因素?cái)U(kuò)大為人口規(guī)模、人口密度、海拔、溫度、少數(shù)民族等多個(gè)方面；2012年，又將地表起伏度納入支出成本的差異因素，將各地保障性住房任務(wù)指標(biāo)列入轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)支出的計(jì)算權(quán)重，進(jìn)一步體現(xiàn)了均衡性轉(zhuǎn)移支付資金分配的“基本公共服務(wù)均等化”取向。

在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方面，2000年我國出臺(tái)了《中央對(duì)地方專項(xiàng)撥款管理辦法》，加強(qiáng)了中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的申請(qǐng)和審批、分配和使用、執(zhí)行和監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)的管理。目前，大多數(shù)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目都有相關(guān)的管理規(guī)定，并采取了按影響因子權(quán)重分配的方式，提高了專項(xiàng)撥款的規(guī)范性和相關(guān)財(cái)政資金的使用效果。此外，財(cái)政部門從支農(nóng)資金入手，自下而上地大力推進(jìn)了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的整合工作，發(fā)揮了財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用，放大了專項(xiàng)資金對(duì)公共服務(wù)的均等化效果。河北、云南等地出臺(tái)了專項(xiàng)資金分類分口切塊、整合使用等管理辦法。浙江還開創(chuàng)性地推行了專項(xiàng)性一般轉(zhuǎn)移支付制度改革，實(shí)現(xiàn)了專項(xiàng)資金適度整合和分配決策權(quán)適當(dāng)集中，提高了資金管理規(guī)范性與配置效率。

二、現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題

(一)在轉(zhuǎn)移支付效果上，我國轉(zhuǎn)移支付的運(yùn)行結(jié)果與制度目標(biāo)存在落差，不僅固化了地區(qū)間財(cái)力與公共服務(wù)供給的存量差異，而且加劇了地區(qū)間的增量差異。

雖然早在分稅制改革之初的過渡期轉(zhuǎn)移支付中，我國就確立了“緩解財(cái)政困難地區(qū)財(cái)政運(yùn)行矛盾，促進(jìn)地方政府基本公共服務(wù)能力的均等化”的總體目標(biāo)，但從近20年轉(zhuǎn)移支付的運(yùn)行效果看，還未能從根本上實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。我們以各省人均財(cái)力、人均預(yù)算支出為指標(biāo)，對(duì)我國1995～2013年間的轉(zhuǎn)移支付效果進(jìn)行度量得出：從1995～2005年整十年時(shí)間，我國省際間的人均財(cái)力和人均支出的差距一直曲折反復(fù)、并未縮小，直到近幾年差距才有所回落，但仍處于0.25以上的相對(duì)高位，離0.20左右的基尼系數(shù)理想標(biāo)準(zhǔn)仍有一定距離。

(二)在轉(zhuǎn)移支付體系上，我國轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)組成與成熟模式存在差距，稅收返還和專項(xiàng)補(bǔ)助比重過高、一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較小、橫向轉(zhuǎn)移支付缺失，極大影響了轉(zhuǎn)移支付對(duì)區(qū)域間公共服務(wù)供給的調(diào)節(jié)作用。

歷經(jīng)多年改革與調(diào)整，當(dāng)前西方發(fā)達(dá)國家的轉(zhuǎn)移支付體系已比較成熟，基本上都包括一般性(無條件)轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)(有條件)轉(zhuǎn)移支付兩類，且除聯(lián)邦色彩最明顯的美國以外，均以一般性轉(zhuǎn)移支付為主。相對(duì)這一成熟模式，我國的轉(zhuǎn)移支付體系存在著稅收返還依然存在、專項(xiàng)補(bǔ)助數(shù)量較多、一般性轉(zhuǎn)移支付比重較小、橫向轉(zhuǎn)移支付制度缺失四大問題。

1.“逆均等化”效應(yīng)的稅收返還仍占有一定份額。稅收返還是為了保護(hù)地方既得利益實(shí)行的一種轉(zhuǎn)移支付。它規(guī)定，中央對(duì)地方上劃的稅收按基期年如數(shù)返還，并逐年遞增，稅收額多的地區(qū)得到的返還額多，稅收額少的地區(qū)得到的返還額少。顯然，稅收返還的規(guī)模與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較強(qiáng)的正相關(guān)關(guān)系，不僅不具有均等化效應(yīng)，反而削弱了落后地區(qū)公共服務(wù)的供給能力。長期來，我國稅種返還占全部轉(zhuǎn)移支付的比重一直在50%以上，2013年仍占到1/9左右。

2.“均等化較弱”效應(yīng)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重過高。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付雖然也能解決地方性公共產(chǎn)品的收益外溢問題、具有一定的均等化作用，但更多地還是貫徹中央的特定意圖和政策，均等化效果要弱于一般性轉(zhuǎn)移支付。目前，我國專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較大，在全部轉(zhuǎn)移支付中所占比重一直在40%以上，若加上具有限定用途的一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，占全部轉(zhuǎn)移支付的比重將超過60%，如此多的專項(xiàng)資金極大干擾了地方政府的財(cái)政決策權(quán)，不利于地方政府統(tǒng)籌全部財(cái)力、保證基本公共服務(wù)供給。此外，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目過多、補(bǔ)助過濫。專項(xiàng)補(bǔ)助應(yīng)該投向具有明顯的外部性、需要多層級(jí)政府共同完成的基礎(chǔ)性或公益性項(xiàng)目。但由于目前政府間的事權(quán)界定不清晰，我國的中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付涉及各行各業(yè)，幾乎覆蓋了所有的地方支出范圍，這些專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)逐級(jí)分配到地方，大部分資金數(shù)額零星分散，難以發(fā)揮資金的導(dǎo)向作用。如審計(jì)署審計(jì)公報(bào)顯示，抽查的2012年中央分配給18個(gè)省的3.7萬多個(gè)專項(xiàng)項(xiàng)目中，單項(xiàng)50萬元以下的項(xiàng)目就占44%。

3.“均等化較強(qiáng)”效應(yīng)的一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏小。長期來，具有較強(qiáng)均等化效應(yīng)的一般性轉(zhuǎn)移支付所占比重并不高，2011年剛突破40%，與地方彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口的需求相比差距仍然很大。其中，只有均衡性轉(zhuǎn)移支付和民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付未限定使用范圍，真正起到彌補(bǔ)地區(qū)間財(cái)力差異的作用。但受資金來源的影響，這兩種轉(zhuǎn)移支付的絕對(duì)與相對(duì)規(guī)模都較小，2013年分別為9812億元和622億元，合計(jì)僅占當(dāng)年一般性轉(zhuǎn)移支付的42.8%，占當(dāng)年全部轉(zhuǎn)移支付的21.7%，與西方發(fā)達(dá)國家占全部轉(zhuǎn)移支付50%以上的比重相差甚遠(yuǎn)，對(duì)轉(zhuǎn)移支付整體的均等化效應(yīng)貢獻(xiàn)很小。其他轉(zhuǎn)移支付多是為了配合中央的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，對(duì)地方因政策性因素減收所做的財(cái)力性補(bǔ)償，如農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付用于彌補(bǔ)短收缺口和基層組織運(yùn)轉(zhuǎn)、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付用于兌現(xiàn)工資提高部分、結(jié)算補(bǔ)助用于對(duì)地方接收相關(guān)單位人員的資金補(bǔ)償，資源枯竭城市財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付、工商部門停征兩費(fèi)轉(zhuǎn)移支付、成品油稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、企事業(yè)單位劃轉(zhuǎn)補(bǔ)助等都是為了解決特定問題而設(shè)的，這些轉(zhuǎn)移支付都具有明確的使用方向，被補(bǔ)助政府難以統(tǒng)籌使用，不能增加地方政府的可支配財(cái)力和一般公共服務(wù)的供給能力。而且，這些項(xiàng)目不能制度化，只能作為一種過渡性措施。否則，每出臺(tái)一個(gè)政策就增加一項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，必然會(huì)造成一般性轉(zhuǎn)移支付的體系混亂。

4.“直接均等化”效應(yīng)的橫向轉(zhuǎn)移支付尚未建立。橫向轉(zhuǎn)移支付直接反映了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)落后地區(qū)的財(cái)力支持，均等化效應(yīng)最為直接。我國實(shí)行的是單一縱向的轉(zhuǎn)移支付制度，這在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速放緩，尤其是中央財(cái)政收入增速趨緩的情況下，僅依靠中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付難以解決區(qū)域間財(cái)力與公共服務(wù)水平的存量和增量差異問題。目前存在的對(duì)口支援(援疆、援藏、支援汶川等)等多種形式的橫向財(cái)力轉(zhuǎn)移既非法定、也不規(guī)范，且多為一對(duì)一的以項(xiàng)目建設(shè)為主的靜態(tài)、行政援助模式，對(duì)調(diào)節(jié)地區(qū)間的利益分配格局、促進(jìn)公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)效果有限。

(三)在轉(zhuǎn)移支付方式上，多數(shù)轉(zhuǎn)移支付資金分配仍以基數(shù)法為主，因素法應(yīng)用較少、省以下分配失序，干擾了轉(zhuǎn)移支付對(duì)區(qū)域公共服務(wù)差異的校正程度。

1.“基礎(chǔ)法”分配普遍存在。在我國現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式中，除均衡性轉(zhuǎn)移支付等少數(shù)項(xiàng)目外，大多沒有建立一套規(guī)范、科學(xué)的計(jì)算公式和測(cè)算方法，而是堅(jiān)持“存量不動(dòng)，增量調(diào)節(jié)”原則，以“基數(shù)法”為主計(jì)算轉(zhuǎn)移支付資金數(shù)額。這種對(duì)既得“存量”的照顧，必然固化起點(diǎn)上的不公平，削弱均衡地區(qū)財(cái)力差異的功效。典型如稅收返還、體制補(bǔ)助(上解)。還有不少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的設(shè)計(jì)依據(jù)不科學(xué)、資金分配不規(guī)范，出現(xiàn)諸多問題。一是少數(shù)項(xiàng)目沒有管理辦法。審計(jì)署對(duì)2012年度中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)報(bào)告顯示，我國現(xiàn)有285項(xiàng)中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中，仍有31項(xiàng)尚未制定任何管理辦法。二是部分專項(xiàng)項(xiàng)目由部門多頭管理。如救災(zāi)資金涉及民政、勞動(dòng)、農(nóng)林水等部門，就業(yè)資金涉及勞動(dòng)、農(nóng)業(yè)、商務(wù)等部門，各個(gè)部門的分配方法和分配標(biāo)準(zhǔn)不同，地方多頭申請(qǐng)、重復(fù)要錢等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。三是不少項(xiàng)目撥款分配不規(guī)范，只憑一定的主觀因素或地方配套資金的高低來確定補(bǔ)助地區(qū)和撥款數(shù)額，自由裁定權(quán)較大。地方政府為了爭(zhēng)取資金，不得不“跑部錢進(jìn)”、“討價(jià)還價(jià)”，衍生各種腐敗行為。據(jù)有的專家測(cè)算，地方政府跑項(xiàng)目的成本能占到專項(xiàng)資金的30%～40%，甚至超過50%。

2.“因素法”分配尚存缺陷。目前最為規(guī)范的實(shí)行“因素法”分配資金的均衡性轉(zhuǎn)移支付，也存在一些支付方法上的缺陷，影響了均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。一是標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出的測(cè)算不能反映實(shí)際支出需求全貌。現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付辦法測(cè)算的標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出只包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)的經(jīng)常性支出，在行政、教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)項(xiàng)目中主要是預(yù)算內(nèi)的人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)兩部分，不能代表全部財(cái)政支出需求。即便是預(yù)算內(nèi)支出，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)支出的測(cè)算范圍也不完整。如預(yù)算內(nèi)用于義務(wù)教育的教科書支出、用于中小學(xué)寄宿制的貧困學(xué)生補(bǔ)助、用于農(nóng)村和城市義務(wù)教育階段免學(xué)雜費(fèi)支出等均不在標(biāo)準(zhǔn)教育支出的測(cè)算范圍之內(nèi)。二是成本差異系數(shù)的設(shè)計(jì)不夠科學(xué)。測(cè)算成本差異系數(shù)時(shí)主要依靠人為判斷，技術(shù)手段較粗糙、不精確。現(xiàn)行辦法對(duì)造成各地支出成本差異的因素，僅考慮了人口規(guī)模、面積、溫度、海拔、路況等幾個(gè)因素，選取范圍偏小，沒有完整揭示各地之間公共服務(wù)成本的差異。在人口上，僅用人口規(guī)模這個(gè)整體因素，不能反映人口結(jié)構(gòu)對(duì)支出的影響，如教育成本僅與教育適齡人口有關(guān)，醫(yī)療衛(wèi)生支出更多地與人口老齡化程度相關(guān)；在面積上，僅考慮了面積的絕對(duì)值，而未考慮各省的地理實(shí)際。三是標(biāo)準(zhǔn)支出公式與成本差異因素有重復(fù)計(jì)算的部分。如基本公共管理與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)支出的成本差異系數(shù)中，艱苦邊遠(yuǎn)系數(shù)、溫度系數(shù)、海拔系數(shù)、路況系數(shù)之間都有相互影響的成分。

3.“省對(duì)下”分配問題較多。1994年的分稅制改革主要解決中央與省級(jí)的財(cái)政關(guān)系，對(duì)省以下財(cái)政體制及轉(zhuǎn)移支付制度未作統(tǒng)一規(guī)范。近年來，各省區(qū)參照中央對(duì)省級(jí)的轉(zhuǎn)移支付制度相繼建立了省對(duì)市縣的轉(zhuǎn)移支付辦法，在完善省以下分稅制體制和縮小省域內(nèi)差距方面取得一定進(jìn)展，但受省以下政府間財(cái)權(quán)、事權(quán)劃分不清晰的影響，整體上的制度建設(shè)仍比較滯后，非法制化、非規(guī)范化、非穩(wěn)定性問題突出。在一般性轉(zhuǎn)移支付方面，多為一市(縣)一率或幾市(縣)一率，隨意性較大，即便采取了公式化算法，在因素選取和指標(biāo)設(shè)計(jì)上也存在較多的主觀因素。在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方面，多采取一年一定的方式，使得轉(zhuǎn)移支付的對(duì)象、數(shù)額、方式和時(shí)間等都帶有很強(qiáng)的隨意性和人為因素。這在各地普遍將財(cái)權(quán)上移、將事權(quán)和支出責(zé)任下放的大背景下，進(jìn)一步加劇了基層政府尤其是落后地區(qū)政府的財(cái)力窘狀，使得一些市縣財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)困難，基本保障能力脆弱，地域間公共服務(wù)供給水平的差異也越來越大。從我國2012年轉(zhuǎn)移支付后的省、市、縣(鄉(xiāng))三級(jí)財(cái)力分布看，省級(jí)按常住人口計(jì)算的人均財(cái)力為7954元，市級(jí)6362元，縣(鄉(xiāng))級(jí)僅4240元，省、市兩級(jí)分別是縣(鄉(xiāng))級(jí)的1.9倍和1.5倍。而目前，我國絕大部分公共支出發(fā)生在市、縣、鄉(xiāng)層級(jí)，尤其是縣鄉(xiāng)層級(jí)承擔(dān)了主要的基本公共服務(wù)事項(xiàng)，這與人均財(cái)力的分配狀況形成了鮮明反差。

(四)在轉(zhuǎn)移支付法律上，立法層次不高、法定程序不清晰、管理機(jī)構(gòu)不完善，影響了轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的權(quán)威性和穩(wěn)定性。

1.轉(zhuǎn)移支付的立法層次比較低。法律可以其權(quán)威性和統(tǒng)一性保證經(jīng)濟(jì)政策得到規(guī)范而高效的實(shí)施，作為調(diào)節(jié)政府間財(cái)政關(guān)系的重要制度安排，轉(zhuǎn)移支付制度理應(yīng)得到法律的支撐和保障。遺憾的是，雖然我國早在2003年十屆全國人大常委會(huì)上，就將制定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法列入全國人大的立法規(guī)劃，但至今仍未實(shí)施。目前，有關(guān)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的最高級(jí)別法律只有國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》以及財(cái)政部制定的《過渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法》、《中央對(duì)地方專項(xiàng)撥款管理辦法》和若干專項(xiàng)管理辦法等。這些都屬于行政規(guī)章，立法層次較低，權(quán)威性、穩(wěn)定性和規(guī)范性不足，亟須分布一個(gè)涵蓋轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)、原則、范圍、形式、標(biāo)準(zhǔn)等基本要素的專門轉(zhuǎn)移支付法律或條例，使我國轉(zhuǎn)移支付制度能在法制軌道內(nèi)正常有序的運(yùn)行。

2.轉(zhuǎn)移支付的法定程序不清晰。目前，我國轉(zhuǎn)移支付的決策、審批、支付、監(jiān)督、法律救濟(jì)、責(zé)任追究及專款配套等多個(gè)環(huán)節(jié)都缺乏法定程序的規(guī)范，以致造成轉(zhuǎn)移支付整個(gè)過程缺乏公開性和透明度，并容易滋生腐敗。其中，轉(zhuǎn)移支付主體及其權(quán)利義務(wù)的不清晰尤為突出。我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付規(guī)范性文件中，基本上沒有關(guān)于轉(zhuǎn)移支付法律關(guān)系主體的表述，一般籠統(tǒng)地分為中央和地方政府或者上、下級(jí)政府，至于各級(jí)政府的部門是否也可以作為轉(zhuǎn)移支付法律關(guān)系的主體沒有明確規(guī)定。法定主體的不明確導(dǎo)致了權(quán)利義務(wù)不清晰，轉(zhuǎn)移支付資金分配中出現(xiàn)的多頭管理、重復(fù)設(shè)置項(xiàng)目，多頭審批，層層截留等問題，都與法定主體的缺位相關(guān)。

3.轉(zhuǎn)移支付的管理機(jī)構(gòu)不完善。我國還沒有設(shè)立與法治建設(shè)相適應(yīng)的專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)移支付的統(tǒng)一安排和管理。目前，轉(zhuǎn)移支付的實(shí)施主體不僅包括財(cái)政部門，還涉及發(fā)改委、教育、科技、衛(wèi)生、民政等多個(gè)政府部門。審計(jì)報(bào)告曾經(jīng)披露，中央現(xiàn)有參與轉(zhuǎn)移支付資金分配的部門多達(dá)37個(gè)。一些部門基于自身利益(權(quán)力、地位)最大化的考慮，不斷將新出臺(tái)的政策與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付掛鉤，以致出現(xiàn)不同形式、不同口徑、不同名目的轉(zhuǎn)移支付之間目標(biāo)不統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)不一致，甚至政策功能相沖突，大大弱化了均等化整體效果。因此，當(dāng)前亟須將分散在各部門的轉(zhuǎn)移支付職能(包括轉(zhuǎn)移支付方案的確定及資金的撥付)集中起來，交由一個(gè)專門的決策和執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，最大程度地提高轉(zhuǎn)移支付效率。

(五)在轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管上，一般性轉(zhuǎn)移支付資金缺乏有效的監(jiān)督管理，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金缺乏績(jī)效評(píng)價(jià)的應(yīng)用，制約了基本公共服務(wù)均等化效果的充分體現(xiàn)。

1.一般性轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督管理缺失。在一般性轉(zhuǎn)移支付方面，當(dāng)前地方政府對(duì)上級(jí)給予的一般性轉(zhuǎn)移支付資金(尤其是均衡性轉(zhuǎn)移支付資金)的支配具有相當(dāng)大的隨意性，上級(jí)政府將這部分資金撥付后，也很少過問或檢查其資金使用情況，對(duì)這部分資金是否真正用到公共服務(wù)中更是知之甚少。相比之下，為保障資金使用效率，一些西方國家中央(聯(lián)邦)政府對(duì)無條件的轉(zhuǎn)移支付資金也進(jìn)行了有效監(jiān)管。如，日本中央政府設(shè)置了專門的特別會(huì)計(jì)預(yù)算——交付稅預(yù)算，專門負(fù)責(zé)地方交付稅資金的管理和撥付；澳大利亞聯(lián)邦政府也設(shè)立了專門的撥款委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)均衡性轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行撥付、管理。

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