盧麗娟 曹務(wù)坤 辛紀(jì)元

（1.貴州省民族研究院，貴州·貴陽 550004；2.貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)，貴州·貴陽 550004；3.貴州師范大學(xué)，貴州·貴陽 550001）

一、問題之提出

自從上世紀(jì)90年代以來，我國就開始在民族地區(qū)推行旅游扶貧開發(fā)模式，尤其是國家實(shí)行西部大開放后，西部民族地區(qū)大力發(fā)展民族村寨旅游扶貧開發(fā)。然而，在民族村寨旅游扶貧中出現(xiàn)“旅游扶貧，越扶越貧”、“民族村寨被破壞”、“民族村寨群體突發(fā)事件”等問題?！按逭用裨趥鹘y(tǒng)文化認(rèn)同、價(jià)值觀念取向、社會(huì)結(jié)構(gòu)狀態(tài)等方面隨著旅游發(fā)展會(huì)產(chǎn)生巨大變化，出現(xiàn)了‘旅游扶貧、越扶越貧’的怪圈?！盵1]“有些民族村寨在經(jīng)歷了早期的快速成長后，正面臨著游客停滯增長、經(jīng)濟(jì)效益下滑，甚至走向衰落的危機(jī)?！盵2]“貧困農(nóng)戶對(duì)旅游業(yè)發(fā)展帶來的受益不均衡，導(dǎo)致當(dāng)?shù)匚飪r(jià)上漲的負(fù)面影響感知也較為強(qiáng)烈，貧困人口承擔(dān)著物價(jià)飛速上漲、環(huán)境污染、貧富差距擴(kuò)大與受益不均等一系列的負(fù)外部性?！盵3]民族村寨旅游扶貧開發(fā)中所存在的問題的原因是什么？如何解決民族村寨旅游扶貧開發(fā)中所存在的問題？這已成為學(xué)者們關(guān)注和探討的課題，對(duì)于以上兩個(gè)問題，雖然仁者見仁，智者見智，但是也形成了一些共識(shí)，如民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧開發(fā)機(jī)制的缺失或缺位是民族村寨旅游扶貧開發(fā)中所存在的問題的重要原因，因地制宜地重構(gòu)或完善民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧開發(fā)機(jī)制是解決民族村寨旅游扶貧開發(fā)中所存在的問題的重要方法。

民族村寨旅游扶貧開發(fā)參與主體的內(nèi)在動(dòng)力和參與實(shí)效性是民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧開發(fā)機(jī)制的兩個(gè)核心元素，權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的分配是影響民族村寨旅游扶貧開發(fā)參與主體的內(nèi)在動(dòng)力和參與實(shí)效性的重要因素，基于此認(rèn)識(shí)，所以應(yīng)該從制度維度審視民族村寨旅游扶貧開發(fā)中所存在的問題，尋找解決民族村寨旅游扶貧開發(fā)中所存在的問題。民族村寨旅游扶貧開發(fā)是指通過對(duì)民族村寨進(jìn)行旅游開發(fā)，從而提高民族村寨的生產(chǎn)力，提高民族村寨居民的生活質(zhì)量，即民族村寨旅游是民族村寨扶貧的手段，民族村寨扶貧是民族村寨旅游的目的，所以從此意義上說，民族村寨旅游扶貧開發(fā)制度的價(jià)值目標(biāo)應(yīng)該是“公平為主，兼顧效率”。從法治維度看，民族村寨旅游扶貧開發(fā)中所存在的問題是民族村寨旅游扶貧開發(fā)制度的價(jià)值目標(biāo)缺位，即不是定位為“公平為主，兼顧效率”，而是定位為“效率為主，兼顧公平”。而在民族村寨旅游扶貧開發(fā)中最大的不公平是民族村寨和民族村寨居民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利缺失，民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧開發(fā)財(cái)產(chǎn)制度瓶頸是民族村寨和民族村寨居民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利缺失的根本原因，因此，破解民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧開發(fā)財(cái)產(chǎn)制度瓶頸是解決民族村寨和民族村寨居民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利缺失的方法。一方面，農(nóng)村土地、森林、林木是民族村寨和民族村寨居民的重要財(cái)產(chǎn)，農(nóng)村土地權(quán)利和林權(quán)是民族村寨和民族村寨居民的重要財(cái)產(chǎn)權(quán)，民族村寨實(shí)際上是村民小組、自然村或行政村或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，民族村寨居民是農(nóng)民；另一方面，由于篇幅有限，本文僅探討民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧開發(fā)的農(nóng)村土地法律制度瓶頸、林權(quán)制度瓶頸及其制度瓶頸的破解。

二、民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧開發(fā)的財(cái)產(chǎn)制度瓶頸

（一）民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧開發(fā)的農(nóng)村土地制度瓶頸

民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧開發(fā)的農(nóng)村土地制度主要存在以下幾個(gè)方面的瓶頸：其一，農(nóng)村土地所有權(quán)主體缺位或虛化。雖然《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)主體作了規(guī)定，如《土地管理法》第10條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營管理?！薄掇r(nóng)村土地承包法》第12條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)發(fā)包；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組發(fā)包。村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)發(fā)包的，不得改變村內(nèi)各集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的所有權(quán)?！保敲褡宓貐^(qū)出現(xiàn)了“農(nóng)村土地所有權(quán)主體缺位或虛化”的現(xiàn)象。其二，農(nóng)村土地抵押權(quán)缺失或難以實(shí)現(xiàn)?！稉?dān)保法》、《物權(quán)法》、最高人民法院的《土地承包解釋》等法規(guī)都規(guī)定了“土地所有權(quán)、耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)”等農(nóng)村土地權(quán)利不能抵押。《擔(dān)保法》第37條第2項(xiàng)規(guī)定：“下列財(cái)產(chǎn)不得抵押：（一）土地所有權(quán)；（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，但本法第三十四條第（五）項(xiàng)、第三十六條第三款規(guī)定的除外；”最高人民法院的《土地承包解釋》第15條規(guī)定：“承包方以土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押或者抵償債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效?！薄段餀?quán)法》第184條規(guī)定：“下列財(cái)產(chǎn)不得抵押：（一）土地所有權(quán)；（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，但法律規(guī)定可以抵押的除外；”由于農(nóng)村土地權(quán)利流轉(zhuǎn)制度、農(nóng)村土地交易制度及農(nóng)村社會(huì)保障制度不完善，金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地抵押權(quán)的權(quán)限受到嚴(yán)格的限制，所以農(nóng)村土地的抵押權(quán)難以實(shí)現(xiàn)。其三，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能殘缺?，F(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度的不合理規(guī)定導(dǎo)致了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的收益權(quán)能和處分權(quán)能殘缺。《農(nóng)村土地承包法》第37條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同。采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意；采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)報(bào)發(fā)包方備案?！薄掇r(nóng)村土地承包法》第48條規(guī)定：“發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人承包的，應(yīng)當(dāng)對(duì)承包方的資信情況和經(jīng)營能力進(jìn)行審查后，再簽訂承包合同?！?/p>

（二）民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧開發(fā)的林權(quán)制度瓶頸

民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧開發(fā)的林權(quán)制度主要存在以下幾個(gè)方面的瓶頸：

其一，林地所有權(quán)主體缺位或虛化。林地屬于農(nóng)村土地的范疇，林地所有權(quán)主體與農(nóng)村土地所有權(quán)主體一樣，存在缺位或虛化現(xiàn)象，上文已闡述，在此不再重述。

其二，林權(quán)的抵押權(quán)缺失或難以實(shí)現(xiàn)?！稉?dān)保法》、《貴州省森林林木林地流轉(zhuǎn)條例》第11條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)公布的生態(tài)林，在不破壞生態(tài)功能、不改變生態(tài)公益林性質(zhì)的前提下，可以采取承包、合資合作、出租的方式，發(fā)展林下種養(yǎng)業(yè)和森林旅游業(yè)。”《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》規(guī)定，自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押，《貴州省森林林木林地流轉(zhuǎn)條例》第13條規(guī)定：“自留地、自留山的林地使用權(quán)不得抵押、轉(zhuǎn)讓?！薄顿F州省森林林木林地流轉(zhuǎn)條例》第25條規(guī)定：“有下列情形之一的，不予辦理林權(quán)變更登記：（四）設(shè)定抵押權(quán)的森林、林木、林地的流轉(zhuǎn)，未經(jīng)抵押權(quán)人書面同意的；（五）貸款造林的森林、林木、林地的流轉(zhuǎn)，未經(jīng)貸款人書面同意的；”林權(quán)的資產(chǎn)評(píng)估制度的缺失，林權(quán)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)配套制度不合理，林權(quán)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)成本高，風(fēng)險(xiǎn)大。劉圻等（2013）從商業(yè)銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)管理視角進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)“林權(quán)抵押貸款不僅在抵押物價(jià)值保全風(fēng)險(xiǎn)、處置風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)，還面臨政策風(fēng)險(xiǎn)。”[4]

其三，林權(quán)的權(quán)能殘缺。林權(quán)的收益權(quán)能和處分權(quán)能殘缺。由于林木采伐審批程序復(fù)雜，林木采伐成本高，公益林和生態(tài)林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，如在貴州集體林權(quán)制度改革中，許多集體林地、林木、森林被轉(zhuǎn)化公益林，所以林權(quán)的收益率低。《貴州省中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理實(shí)施細(xì)則》第4條規(guī)定：“中央財(cái)政補(bǔ)償基金依據(jù)國家級(jí)公益林權(quán)屬實(shí)行不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。國有的國家級(jí)公益林平均補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每年每畝5元，其中管護(hù)補(bǔ)助支出4.75元，公共管護(hù)支出0.25元；集體和個(gè)人所有的國家級(jí)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每年每畝10元，其中管護(hù)補(bǔ)助支出9.75元，公共管護(hù)支出0.25元。”“縣級(jí)以上政府林地行政主管部門對(duì)林地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)登記的監(jiān)督成本比縣級(jí)政府林地行政主管部門對(duì)林地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)登記的監(jiān)督成本大。在林地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)比較發(fā)達(dá)的地方，申請(qǐng)登記林地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)登記的人太多，縣級(jí)以上人民政府林地行政主管部門將無法承受林地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)登記的工作任務(wù)。另外，與林地所有權(quán)登記部門不相同。”[5]

三、民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧開發(fā)的財(cái)產(chǎn)制度瓶頸的破解

（一）民族村寨社區(qū)參與旅游扶貧開發(fā)的農(nóng)村土地制度瓶頸的破解

第一，完善農(nóng)村土地所有權(quán)主體制度和民族村寨旅游扶貧參與主體法規(guī)。在《民法通則》中規(guī)定行政村、自然村、組等農(nóng)村土地所有權(quán)主體的法律地位，賦予獨(dú)立法律人格，在旅游法規(guī)和扶貧法規(guī)中界定民族村寨的內(nèi)涵，確定民族村寨的法律地位，給予民族村寨獨(dú)立法律人格。

第二，創(chuàng)新農(nóng)村土地抵押模式，完善農(nóng)村土地抵押權(quán)制度?！坝韶?cái)政提供資金支持‘土地承包經(jīng)營權(quán)抵押+行業(yè)協(xié)會(huì)（合作社）擔(dān)?！?、‘土地承包經(jīng)營權(quán)抵押+擔(dān)保公司擔(dān)保’等模式分散和轉(zhuǎn)移金融機(jī)構(gòu)贖回農(nóng)地權(quán)利的風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)農(nóng)戶信貸償還能力。”[6]“由財(cái)政提供資金支持‘土地承包經(jīng)營權(quán)抵押+行業(yè)協(xié)會(huì)（合作社）擔(dān)?！ⅰ恋爻邪?jīng)營權(quán)抵押+擔(dān)保公司擔(dān)?！饶Ｊ椒稚⒑娃D(zhuǎn)移金融機(jī)構(gòu)贖回農(nóng)地權(quán)利的風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)農(nóng)戶信貸償還能力?！盵6]“方案的基本思路是產(chǎn)權(quán)人把合法占有的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)資產(chǎn)先行出租給第三人，金融機(jī)構(gòu)把該租金債權(quán)進(jìn)行質(zhì)押擔(dān)保，向農(nóng)民貸款?！盵7]

第三，完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能。在《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》等法律中賦予農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)完整的權(quán)能，簡化農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)變動(dòng)程序和手續(xù)。

（二）民族村寨社區(qū)參與旅游開發(fā)的林權(quán)制度瓶頸的破解

第一，創(chuàng)新林權(quán)的抵押模式，完善林權(quán)的抵押權(quán)制度。“林權(quán)抵押貸款證券化模式可如下設(shè)計(jì)：林權(quán)持有者以林權(quán)證作為抵押向銀行等金融機(jī)構(gòu)貸款；林權(quán)抵押貸款因其能夠產(chǎn)生可預(yù)測的、穩(wěn)定的現(xiàn)金流，銀行等金融機(jī)構(gòu)將其組合成資產(chǎn)池打包出售給SPV；SPV通過內(nèi)外部信用增級(jí)、償付結(jié)構(gòu)安排等結(jié)構(gòu)化金融設(shè)計(jì)，對(duì)資產(chǎn)中風(fēng)險(xiǎn)與收益要素進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)重組，委托證券承銷商發(fā)行，進(jìn)而轉(zhuǎn)化成為在金融市場上可以出售的流通證券的過程?！盵4]在《森林法》、《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》等法律中賦予林權(quán)完整的抵押權(quán)，簡化林權(quán)的抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的程序。

第二，完善林權(quán)的權(quán)能。在《森林法》、《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》等法律中賦予林權(quán)完整權(quán)能，尤其是要完整林權(quán)的收益權(quán)能和處分權(quán)能，簡化林權(quán)變動(dòng)程序和手續(xù)。

[1]羅永常.民族村寨旅游發(fā)展問題與對(duì)策研究[J].貴州民族研究，2003，(2)

[2]陳志永，梁玉華.民族村寨旅游地衰落研究：以貴陽市鎮(zhèn)山村為例[J].云南社會(huì)科學(xué)，2007，(1).

[3]姚云浩.旅游扶貧中貧困人口受益問題研究針對(duì)存在的問題[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2011，(10).

[4]劉 圻等.林權(quán)抵押貸款：銀行惜貸現(xiàn)狀與證券化模式研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2013，(5).

[5]曹務(wù)坤.林權(quán)法律問題研究[M].北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2012.

[6]蘭慶高等.農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款意愿及其影響因素研究——基于農(nóng)村信貸員的調(diào)查分析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2013，(7).

[7]孟光輝.農(nóng)村產(chǎn)權(quán)資產(chǎn)融資擔(dān)保方式研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2013，(8).