李 艷，李玲芳

（山西省政法管理干部學(xué)院 司法應(yīng)用系，山西 太原030012）

行政主體與行政相對(duì)方之間的關(guān)系，無(wú)論是在行政司法實(shí)踐領(lǐng)域，還是在行政法學(xué)理論領(lǐng)域，都是被密切關(guān)注且一直被探索的重要問(wèn)題?？v觀二者關(guān)系的演進(jìn)史可以看出，其發(fā)展演變經(jīng)歷了3個(gè)階段［1］44，且各階段有著不同的權(quán)力和權(quán)利關(guān)系模式，反映了不同歷史時(shí)期和歷史條件下行政法的功能和本質(zhì)。其中，第一階段為管理模式階段，該階段突出強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力，漠視相對(duì)方權(quán)利，相對(duì)方被視為行政客體，二者法律地位不平等；第二階段為控權(quán)模式階段，該階段嚴(yán)格限制行政主體的權(quán)力，強(qiáng)調(diào)對(duì)相對(duì)方權(quán)利的保護(hù)，雙方法律地位不平等；第三階段為現(xiàn)代平衡模式階段，該階段主張行政主體權(quán)力與相對(duì)方權(quán)利保持總體平衡勢(shì)態(tài)，二者之間是一種服務(wù)與合作的關(guān)系，雙方法律地位基本平等。當(dāng)前，我國(guó)正致力于服務(wù)型政府的建設(shè)，同時(shí)構(gòu)建和諧社會(huì)的理念漸入人心，這為我國(guó)行政主體與行政相對(duì)方合作伙伴關(guān)系的建立奠定了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

1 構(gòu)建合作關(guān)系的基礎(chǔ)分析

1.1 構(gòu)建合作關(guān)系的可能性

根據(jù)馬克思主義的利益理論可知，利益其實(shí)是通過(guò)社會(huì)關(guān)系表現(xiàn)出來(lái)的人的各種各樣的需求。［2］如果利益一致，則彼此對(duì)所需求對(duì)象的追求不存在矛盾和沖突，二者之間就存在合作的基礎(chǔ)。

在行政實(shí)踐中，行政權(quán)力的行使主體與相對(duì)方之間發(fā)生沖突與對(duì)抗的情形時(shí)有發(fā)生，這種不和諧關(guān)系存在的根源是因?yàn)槎咚非蟮膬r(jià)值目標(biāo)不同。前者側(cè)重于對(duì)公共權(quán)益的維護(hù)，后者側(cè)重于對(duì)公民自身權(quán)益的維護(hù)。正是對(duì)這一利益考量的不同，使得二者關(guān)系走向沖突和對(duì)峙。但在行政法治進(jìn)程愈來(lái)愈向共贏和諧方向發(fā)展的今天，單獨(dú)追求一方的利益已無(wú)法推進(jìn)行政法治向前發(fā)展，這就需要在雙方之間建立合作關(guān)系。

行政主體與行政相對(duì)方之間之所以可能或能夠建立合作關(guān)系，是因?yàn)榍罢咚惺沟臋?quán)力和后者所維護(hù)的權(quán)利擁有趨同的利益目標(biāo)。［3］不可否認(rèn)，實(shí)現(xiàn)和維護(hù)好公共利益是行政主體行使權(quán)力的根本目的，實(shí)現(xiàn)和維護(hù)好自身合法利益是公民行使權(quán)利的最終目的。不可否認(rèn)的是，社會(huì)整體利益的實(shí)現(xiàn)正是一個(gè)個(gè)個(gè)體利益實(shí)現(xiàn)的結(jié)果。反之，公民的個(gè)人利益得不到維護(hù)，那么社會(huì)整體利益的維護(hù)也就成了無(wú)本之木。事實(shí)表明，20世紀(jì)以來(lái)，基于社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要，行政主體積極滿足相對(duì)方不斷增長(zhǎng)的利益需求已成為一種趨勢(shì)。正是建立在這種利益目標(biāo)趨同的基礎(chǔ)之上，在權(quán)力主體與權(quán)利主體之間構(gòu)建合作關(guān)系才具有了可能性。

1.2 構(gòu)建合作關(guān)系的必然性

眾所周知，服務(wù)、合作、信任、溝通是現(xiàn)代行政法倡導(dǎo)的精神。［4］134我國(guó)目前的狀況是，日益膨脹的行政權(quán)力已經(jīng)侵蝕到社會(huì)生活的方方面面，成為影響范圍最廣、行使主體最多、被濫用可能性最大的公權(quán)力。這種情形繼續(xù)發(fā)展的結(jié)果必然是行政權(quán)力日益與公民權(quán)利失衡，彼此之間的關(guān)系更加不和，甚至發(fā)生沖突與對(duì)抗。近年來(lái)群體性事件多發(fā)固然有多方面的原因，但公權(quán)力濫用及漠視群眾利益的行為往往成為事件的導(dǎo)火索。面對(duì)這種權(quán)力配置的“失調(diào)”，目前的最大任務(wù)就是將這種困境以一種有效的手段加以破解，促使行政權(quán)得到有效地規(guī)范和控制，從而促進(jìn)二者權(quán)力關(guān)系趨向平衡與和諧。

調(diào)整這一失衡關(guān)系，可以選擇能與行政權(quán)力相抗衡的國(guó)家公權(quán)力如立法權(quán)，但是立法權(quán)具有明顯的滯后性，不能有效地對(duì)靈活的行政權(quán)進(jìn)行制約；也可以選擇司法權(quán)，但司法權(quán)也不能對(duì)行政權(quán)進(jìn)行有效地監(jiān)督與制約，因?yàn)樗痉?quán)具有消極性。正因?yàn)檫@兩種做法的效果都不太理想，所以對(duì)行政主體權(quán)力進(jìn)行控制的主要手段就集中在相對(duì)方身上，通過(guò)擴(kuò)張公民權(quán)利來(lái)制衡和約束行政主體的權(quán)力。而在相對(duì)方權(quán)利需要擴(kuò)張和行政主體權(quán)力必須得到約束的交織碰撞中，二者必然需要建立合作關(guān)系。

2 合作的現(xiàn)實(shí)意義

2.1 二者合作對(duì)政府的意義

1）在行政立法或決策領(lǐng)域，二者合作可以使雙方增進(jìn)了解，使行政權(quán)力行使主體能夠及時(shí)、準(zhǔn)確地掌握相對(duì)方的訴求，可以依據(jù)對(duì)相對(duì)方的了解而對(duì)自己的行政行為做出科學(xué)分析和合理決策。

2）在行政執(zhí)法領(lǐng)域，二者合作可以讓行政權(quán)力行使主體就執(zhí)法中的有關(guān)問(wèn)題與相對(duì)方進(jìn)行充分協(xié)商，促使彼此從對(duì)方的利益出發(fā)，達(dá)成合乎情理的解決問(wèn)題的方案；增強(qiáng)執(zhí)法的公開(kāi)性和透明度，也使得相對(duì)方能夠?qū)τ谛姓黧w的行政調(diào)查、檢查、懲處等行政行為予以積極協(xié)助配合，減少執(zhí)法阻力，降低行政管理成本。

3）在行政司法領(lǐng)域，雙方通過(guò)充分表達(dá)自己的意愿，將不必要的矛盾化解在源頭，避免了群體性事件的發(fā)生.近年來(lái)的實(shí)踐表明，雙方關(guān)系已從相互對(duì)立、命令服從轉(zhuǎn)向平等協(xié)商、良性互動(dòng)。這種轉(zhuǎn)變大大降低了司法成本，減少了“官民”的沖突摩擦。

2.2 二者合作對(duì)公民的意義

1）在行政立法領(lǐng)域，使行政相對(duì)方能夠充分行使自己主人翁的權(quán)利，尤其是與生俱來(lái)、憲法賦予的言論自由權(quán)，從而保障了相對(duì)方參與行政管理與決策的權(quán)利。

2）在行政執(zhí)法領(lǐng)域，合作機(jī)制建立后，行政相對(duì)方被賦予充分的陳述權(quán)、申辯權(quán)，相對(duì)方有權(quán)要求行政主體對(duì)自己的行政決定所依據(jù)的事實(shí)和理由加以說(shuō)明，并可對(duì)行政主體的不法、不公行為進(jìn)行指出并要求其改正，否則相對(duì)方有權(quán)拒絕配合。通過(guò)這樣的機(jī)制，讓每一個(gè)行政行為能盡量準(zhǔn)確、合法、合理，最終合乎公共利益，實(shí)現(xiàn)行政目的。

3）在行政司法領(lǐng)域，可以讓行政相對(duì)方在不損害他人利益和社會(huì)公共利益的前提下，自愿選擇行政和解，使相對(duì)方脫離冗長(zhǎng)的行政訴訟救濟(jì)方式，從而節(jié)省了精力和成本。二者對(duì)行政紛爭(zhēng)采取協(xié)商合作的方式解決，可以使雙方所做出的決定是對(duì)各自所代表利益的綜合考量，是最有利于實(shí)現(xiàn)公共利益和個(gè)人利益平衡狀態(tài)的選擇，也有利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

3 合作的表現(xiàn)形式

3.1 行政服務(wù)功能強(qiáng)化，管制功能削弱

現(xiàn)代行政的發(fā)展趨勢(shì)是服務(wù)與合作，行政權(quán)的行使本質(zhì)上就是為相對(duì)方提供服務(wù)，且這種服務(wù)體現(xiàn)在行政法的各個(gè)領(lǐng)域。為了充分揭示這種特性，我們根據(jù)相對(duì)方的權(quán)利損益與否，可以將現(xiàn)代行政分為損益性行政和受益性行政兩大類。其中，在受益性行政中，行政主體為相對(duì)方提供的行政服務(wù)是賦予其各種利益的服務(wù)。

當(dāng)行政服務(wù)功能被強(qiáng)化時(shí)，行政管制功能必然被削弱。削弱并不是說(shuō)行政主體在行使行政職責(zé)方面的能力下降，或是對(duì)行政管制領(lǐng)域違法現(xiàn)象無(wú)原則地作出妥協(xié)或讓步，而是指行政權(quán)力行使主體的整個(gè)行政活動(dòng)貫穿著以服務(wù)為本的價(jià)值理念和精神指導(dǎo)，即使是在行政管制的領(lǐng)域，服務(wù)的影子也依稀可見(jiàn)，只不過(guò)強(qiáng)制性行政權(quán)力的行使被限定在特定情況下罷了。

3.2 行政權(quán)力社會(huì)化

行政權(quán)力社會(huì)化是指行政主體依照相關(guān)的法律法規(guī)和法定程序，將其承擔(dān)的部分公共事業(yè)管理職能委托給民間力量，由民間力量行使部分行政權(quán)力。該現(xiàn)象是政府還權(quán)于民的表現(xiàn)，亦是行政民主化進(jìn)程的必然結(jié)果，體現(xiàn)在權(quán)力行使的主體上就是權(quán)力主體的多元化。即權(quán)力行使的主體由過(guò)去行政機(jī)關(guān)單獨(dú)行使，逐步擴(kuò)展為特定領(lǐng)域的行政事務(wù)由行政主體行使，而某些專業(yè)性、技術(shù)性、復(fù)雜性的行政事務(wù)由社會(huì)組織參與行使。［5］這種現(xiàn)象所產(chǎn)生的積極的社會(huì)意義在于，不僅能夠緩解行政執(zhí)法力量的不足，分散過(guò)度集中在某些領(lǐng)域的行政權(quán)力，還能充分利用社會(huì)力量來(lái)發(fā)展社會(huì)公共事業(yè)，更大程度的為民眾謀福利。

3.3 行政手段私法化

行政手段私法化，是指行政主體在行政管理活動(dòng)中作出行政處理決定時(shí)愈來(lái)愈趨向于采取非強(qiáng)制性的方式解決行政紛爭(zhēng)，即參照《中華人民共和國(guó)民法》（以下簡(jiǎn)稱《民法》）中的自治原則，采用私法中許多柔和的手段來(lái)解決公法中的問(wèn)題。例如，政府采納私人企業(yè)的組織原則、管理方法來(lái)改造公法組織；《民法》中的“協(xié)商、和解”等方式被廣泛應(yīng)用到實(shí)現(xiàn)行政強(qiáng)制執(zhí)行的目的過(guò)程中；政府利用“提供指導(dǎo)”、“簽訂合同”手段為公民提供相關(guān)的給付服務(wù)等。非強(qiáng)制性行政方式的適用，大大減少了“官民”之間的沖突與摩擦。

4 合作關(guān)系構(gòu)建的路徑

總體而言，轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建“官民”合作關(guān)系的路徑有3個(gè)：①轉(zhuǎn)變思想觀念；②變革行為方式；③向相對(duì)方賦權(quán)。

4.1 行政主體：樹(shù)立服務(wù)本位理念，變革行政行為方式

轉(zhuǎn)變行政主體的行政理念，使其由以社會(huì)秩序?yàn)楸疚晦D(zhuǎn)變?yōu)橐怨卜?wù)為本位，是行政主體和相對(duì)方建立合作關(guān)系的前提和基礎(chǔ)。這是因?yàn)樵谖覈?guó)歷史上相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里，行政主體一直秉承的是“官本位”、“官治民”的行政理念。在這種行政理念的指導(dǎo)下，行政主體很難放下自己所謂的“身份”去和相對(duì)方合作。所以，要想實(shí)現(xiàn)行政主體和行政相對(duì)方的平等合作，在二者之間構(gòu)建良好的合作關(guān)系，首先必須從行政主體的思想上予以突破，即要以服務(wù)為本，以民為本。當(dāng)行政主體具有了以服務(wù)為本的理念后，接下來(lái)則要將理念付諸于行動(dòng)，從行為上加以變革，在行為中體現(xiàn)服務(wù)理念。比如執(zhí)法前與相對(duì)方溝通，化矛盾于萌芽狀態(tài)；廣泛應(yīng)用行政合同、行政指導(dǎo)等非強(qiáng)制性執(zhí)法方式；實(shí)現(xiàn)行政目的要將對(duì)相對(duì)方利益的損害降至最低?？傊瑢?duì)執(zhí)法者而言理念的變革才會(huì)帶動(dòng)行為方式的變革，當(dāng)然這種轉(zhuǎn)變可能需要時(shí)間和過(guò)程。

4.2 行政相對(duì)方：提升法律地位，獲得可制衡的權(quán)利

向相對(duì)方賦權(quán)是構(gòu)建合作關(guān)系的第3個(gè)路徑。從法律上平等賦權(quán)，使相對(duì)方獲得與行政主體對(duì)等的權(quán)利，增強(qiáng)抗衡行政主體權(quán)力的力度，從而可以制衡日益膨脹的公權(quán)。而我國(guó)目前的現(xiàn)實(shí)情況是，行政權(quán)力的行使主體本身?yè)碛休^大的權(quán)力，在行政上的地位高于相對(duì)方。要扭轉(zhuǎn)這樣的局面，并提升行政文明程度，必須走二者合作之路，只有讓二者法律地位和權(quán)力（權(quán)利）形成平衡勢(shì)態(tài)，才能使二者在平等協(xié)商、協(xié)調(diào)一致的情況下高效率的實(shí)現(xiàn)行政目的。

“公民不是行政的客體，而是位于行政法制度中心的主體”［6］18，在當(dāng)代中國(guó)民主政治背景下這種觀點(diǎn)有重要的現(xiàn)實(shí)意義。所以，提升“官民”關(guān)系中“民”的法律地位，不管從形式上而言，還是從有利于建立權(quán)力主體與權(quán)利主體之間的良好合作關(guān)系的角度出發(fā)，都應(yīng)改變過(guò)去“行政相對(duì)方”蹬稱謂，以示二者地位的平等和關(guān)系的平衡。從實(shí)質(zhì)上而言，應(yīng)賦予相對(duì)方足以制衡行政主體的程序性權(quán)利，這才是提升地位的關(guān)鍵。［7］因?yàn)楫?dāng)前我國(guó)行政主體權(quán)力日益膨脹的原因之一，是對(duì)權(quán)力起制約作用的公民行政權(quán)利，尤其是公民享有的行政程序方面的權(quán)利不完善、不充分，使得相對(duì)方在制衡行政主體權(quán)力、抵制非法侵害時(shí)嚴(yán)重乏力。因此，要想做到以權(quán)利限制權(quán)力，就必須在法律上賦予相對(duì)方足夠的行政性權(quán)利，特別是程序性的權(quán)利，以保障行政相對(duì)方對(duì)所參與的行政事務(wù)或者行政活動(dòng)擁有一定程度的主導(dǎo)能力，相對(duì)方才會(huì)在與自身利益相關(guān)的情況下，積極地行使這些權(quán)利，并對(duì)行政權(quán)的行使過(guò)程進(jìn)行制約，迫使權(quán)力主體履行其應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。唯有如此，才能彌補(bǔ)法律上單純的形式平等所產(chǎn)生的缺陷，只有在權(quán)力與權(quán)利能夠平衡的情況下，真正的合作才會(huì)成為可能。

5 合作關(guān)系的排除領(lǐng)域

倡導(dǎo)合作，并非要求雙方當(dāng)事人在所有行政領(lǐng)域中都必須協(xié)商一致。因?yàn)楝F(xiàn)代行政領(lǐng)域除了行政合作、服務(wù)、給付等領(lǐng)域外，還包括行政管理領(lǐng)域，這里特指行政權(quán)力主體對(duì)相對(duì)方實(shí)施損益性行政行為的領(lǐng)域。在該領(lǐng)域中，二者的關(guān)系就不再是純粹的合作、協(xié)商關(guān)系了。之所以說(shuō)不純粹，是因?yàn)椋阂环矫?，在該領(lǐng)域中遭受損益的相對(duì)方不能與權(quán)力主體針對(duì)行政管理內(nèi)容和行政處理決定進(jìn)行協(xié)商，而本文認(rèn)為行政權(quán)力的行使主體與相對(duì)方合作的本質(zhì)在于協(xié)商，無(wú)協(xié)商則無(wú)合作，因此二者為非合作關(guān)系；但是另一方面，二者合作關(guān)系的成立并不排除受懲處的相對(duì)方自愿接受行政主體的行政處理決定并主動(dòng)配合執(zhí)行這種情況，除此之外，其他未遭受行政主體懲處的相對(duì)方主動(dòng)支持、協(xié)助行政主體的行政執(zhí)法活動(dòng)，仍體現(xiàn)了二者的合作關(guān)系。由此可見(jiàn)，二者合作的領(lǐng)域并非無(wú)限，有些行政領(lǐng)域被排除在合作之外。需要指出的是，盡管本文意在呼吁二者之間應(yīng)建立廣泛的合作關(guān)系，但并非不顧法的秩序原則要求在所有的行政領(lǐng)域都建立合作關(guān)系。畢竟合作手段并非現(xiàn)代行政的唯一行為方式，倡導(dǎo)二者合作只是順應(yīng)服務(wù)行政在當(dāng)今社會(huì)成為主流行政的發(fā)展趨勢(shì)，針對(duì)二者關(guān)系發(fā)展的主流方向提出的建議。對(duì)于像上述特殊情況的非主流領(lǐng)域，則不能盲目要求行政權(quán)力的行使主體與相對(duì)方協(xié)商合作。

上述分析表明，在當(dāng)代中國(guó)，傳統(tǒng)的“官民”關(guān)系發(fā)展至今已發(fā)生本質(zhì)的變化，已不僅是管理與被管理的關(guān)系，還存在平等與合作的關(guān)系。二者的合作關(guān)系必將體現(xiàn)時(shí)代新質(zhì)，故個(gè)體利益與整體利益兼顧與雙贏將成為可能。

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